Текст книги "Государственно-частное партнерство и его правовые формы"

2.4. Соглашения об осуществлении предпринимательской деятельности в границах территорий с особым режимом экономической деятельности

На сегодняшний день в России активно создаются территории с особым режимом экономической деятельности: особые экономические зоны, свободная экономическая зона Республики Крым и г. Севастополь, свободный порт Владивосток, а также территории опережающего социально-экономического развития.

Вопреки сложившемуся в науке представлению о территориях с особым режимом экономической деятельности как о формах ГЧП[109]109
  Серебрякова Е.Е. Технико-внедренческие особые экономические зоны: правовые аспекты создания и функционирования: автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2012. С. 10; Хардаев Н.Э. Партнерство государства и бизнеса как фактор регионального развития. Улан-Удэ, 2008. С. 9.


[Закрыть], данные территории не могут позиционироваться в качестве таковых. Хотя их создание преследует достижение общественно значимых целей (привлечение инвестиций в отечественную экономику, развитию различных ее отраслей), участие в данном процессе принимают только уполномоченные государственные органы, но не частный сектор. Следовательно, отношения по созданию территорий с особым режимом экономической деятельности не соответствуют ряду признаков ГЧП таким, как его субъектный состав (публичные образования и частный сектор), источник финансирования (совместное или за счет частного партнера), распределение рисков и прибыли[110]110
  Громова Е.А. Соглашение об осуществлении технико-внедренческой деятельности. С. 124.


[Закрыть].

Создавая такие территории, государство стремится привлечь частных инвесторов, для чего в их границах устанавливается особый режим экономической деятельности. Следовательно, данные территории являются предпосылкой для сотрудничества государства и хозяйствующих субъектов.

Формами же ГЧП, осуществляемого в границах таких территорий, являются соглашения об осуществлении предпринимательской деятельности (договоры об условиях деятельности, заключаемые в свободной экономической зоне Республики Крым). В их рамках осуществляется сотрудничество публичного партнера – РФ в лице Минэкономразвития РФ (Министерства по развитию Дальнего Востока – в рамках соглашений, заключаемых в границах свободного порта Владивосток) и (или) управляющей компании, и частного партнера – резидента таких территорий. В качестве частных партнеров-резидентов выступают, как правило, коммерческие организации и, реже, индивидуальные предприниматели.

По соглашению об осуществлении предпринимательской деятельности (договору об условиях деятельности) резидент обязуется осуществлять предпринимательскую деятельность, в том числе и инвестирование. В свою очередь, органы управления обязуются создать резиденту условия, благоприятствующие эффективному осуществлению такой деятельности. Как правило, они предоставляют в аренду необходимое ему государственное и (или) муниципальное имущество, а также создают объекты инфраструктуры, необходимые для осуществления предпринимательской деятельности.

Соглашения об осуществлении предпринимательской деятельности в границах свободного порта Владивосток, а также территорий опережающего социально-экономического развития заключаются между резидентами таких территорий и управляющей компанией (публичным акционерным обществом, 100 % акций которого принадлежат государству); в особых экономических зонах – между резидентом, управляющей компанией и Министерством экономического развития Российской Федерации.

В свою очередь, договор об условиях деятельности в границах Республики Крым заключается между резидентом и уполномоченным высшим органом исполнительной власти Республики Крым.

Государство стимулирует осуществление резидентами деятельности в границах перечисленных территорий, наделяя данных субъектов правом на налоговые, таможенные и иные льготы, снижая административные барьеры[111]111
  См.: ст. 5 Федерального закона «Об особых экономических зонах», ст. 17 Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития», Главы 4,5 Федерального закона «О свободном порте Владивосток», ст. 15 Федерального закона «О развитии Республики Крым и о свободной экономической зоне Республике Крым».


[Закрыть]. Более того, резидентам таких территорий предоставляется ряд гарантий, в том числе судебного порядка решения споров, связанных с созданием и функционированием таких территорий; от неблагоприятного изменения законодательства РФ о налогах и сборах, тарифах и страховых взносах[112]112
  См.: ст. 38 Федерального закона «Об особых экономических зонах», ст. 16 Федерального закона «О развитии Республики Крым и о свободной экономической зоне Республике Крым».


[Закрыть].

Переходя к юридической характеристике соглашений об осуществлении предпринимательской деятельности (договоров об условиях деятельности), отметим, что они являются двусторонними (за исключением соглашений об осуществлении предпринимательской деятельности в особых экономических зонах[113]113
  Указанные соглашения следует считать трехсторонними договорами, права и обязанности каждого из участников которых корреспондируют соответствующим правам и обязанностям контрагента (Громова Е.А. Соглашение об осуществлении технико-внедренческой деятельности: дис. …канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2014. С. 94).


[Закрыть]), возмездными, взаимными, консенсуальными и срочными.

В науке отсутствует единообразный подход к правовой природе соглашений об осуществлении предпринимательской деятельности на территориях с особым режимом экономической деятельности. Существуют следующие точки зрения об их правовой природе как о публично-правовой[114]114
  Серебрякова Е.Е. Технико-внедренческие особые экономические зоны: правовые аспекты создания и функционирования. С. 173; Батыров М.В. Административно-правовые основы функционирования особых экономических зон в Российской Федерации. С. 7; Свинцова К.С. О природе соглашения об осуществлении деятельности в особой экономической зоне // Вестник ВСУ. 2010. № 1. С. 245; Андреев В.К. Предпринимательское законодательство: научные очерки. М.: Статут, 2008. С. 239; Козырин А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об особых экономических зонах». М.: Городец, 2006. С. 99.


[Закрыть]; комплексной[115]115
  Гасумянова А.В. Правовой режим предпринимательства в особых экономических зонах РФ. С. 86.


[Закрыть]; частноправовой[116]116
  См.: Благов Д.А. Правовое регулирование отношений в сфере осуществления предпринимательской деятельности на территории особых экономических зон Российской Федерации. С. 10; Цирина М.А. Правовая природа соглашения органа управления особой экономической зоной с резидентом // Журнал российского права. 2013. № 2. С. 24.


[Закрыть].

Наиболее обоснованной представляется позиция авторов, определяющих правовую природу данных соглашений как гражданско-правовую. На тот факт, что отношения, порождаемые ими, основаны на юридическом равенстве, автономии воли сторон, а также их имущественной самостоятельности – основных началах гражданского права, – указывают следующие обстоятельства.

Во-первых, органы управления, как стороны данных соглашений, лишены прерогатив властного характера, позволяющих влиять на подвластного субъекта-резидента[117]117
  Как справедливо отмечал В.Ф. Яковлев: «при отсутствии юридического равенства осуществление сторонами прав и обязанностей деформируется в пользу стороны, обладающей властными полномочиями под воздействием их общего неравного положения» (Яковлев В.Ф. Понятие предпринимательского договора в российском праве // Журнал российского права. 2008. № 1. С. 3).


[Закрыть]: права в одностороннем порядке влиять на формирование договорных условий или определять юридическую судьбу соглашения посредством его одностороннего изменения и расторжения. Нормы с подобным содержанием отсутствуют во всех нормативных правовых актах о соглашениях об осуществлении предпринимательской деятельности в границах особых экономических зон, территорий опережающего социально-экономического развития, свободной экономической зоны Крыма, свободного порта Владивосток.

Во-вторых, заключая каждое из указанных соглашений (договор), потенциальные контрагенты совместно согласовывают его условия[118]118
  В заявке на заключение соглашения об осуществлении ТВД потенциальный


[Закрыть]. В случае, если такие условия не будут приняты уполномоченным органом, резидент вправе отказаться от заключения соглашения.

В-третьих, стороны обладают равными возможностями изменять условия соглашения (договора), поскольку его условия могут быть изменены по соглашению сторон[119]119
  ч. 1 и 7 ст. 18 Федерального закона «Об особых экономических зонах»; ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития», ст. 13 Федерального закона «О свободном порте Владивосток», ч. 27 ст. 13 Федерального закона «О развитии Республики Крым и о свободной экономической зоне Республике Крым».


[Закрыть].

В-четвертых, расторжение соглашения (договора) возможно как по соглашению сторон, так и по требованию каждой из них в судебном порядке в случае существенного нарушения условий соглашения контрагентом[120]120
  ч. 1, 2 ст. 20 Федерального закона «Об особых экономических зонах».


[Закрыть].

Законодатель также не дает однозначного ответа на вопрос о составе существенных условий таких соглашений. Анализ законодательства об указанных территориях позволил прийти к выводу о том, что предметом данных соглашений выступают действия резидент указывает: вид предполагаемой деятельности; государственное и (или) муниципальное имущество, необходимое для осуществления деятельности; площадь земельного участка, необходимого для осуществления деятельности; предполагаемый объем инвестиций; величину необходимой присоединяемой мощности энергопринимающих устройств заявителя, а также о видах и об объеме, о планируемой величине необходимой подключаемой нагрузки в отношении необходимых ресурсов, используемых для предоставления услуг по тепло-, газо– и водоснабжению, иных ресурсов, необходимых для осуществления деятельности (ч. 3 ст. 13 Федерального закона «Об особых экономических зонах») ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития»; ч. 1 ст. 11 Федерального закона «О свободном порте Владивосток», ст. 13 Федерального закона «О развитии Республики Крым и о свободной экономической зоне Республике Крым».

резидента по осуществлению предпринимательской и иной экономической деятельности и результаты такой деятельности (по соглашениям об осуществлении технико-внедренческой деятельности[121]121
  См.: Громова Е.А. Соглашение об осуществлении технико-внедренческой деятельности. С. 124.


[Закрыть]). Иными существенными условиями таких соглашений являются: объект капитального строительства, создаваемый резидентом; объект инфраструктуры, создаваемый управляющей компанией; срок соглашения об осуществлении предпринимательской деятельности; срок создания резидентом объекта капитального строительства; срок создания управляющей компанией объектов инфраструктуры особой экономической зоны; объемы и сроки инвестирования, осуществляемого резидентом.

Иными существенными условиями соглашений об осуществлении предпринимательской деятельности в границах свободного порта Владивосток, территорий опережающего социально-экономического развития и свободной экономической зоны Крыма являются: сроки данных соглашений; объемы и сроки инвестирования, осуществляемых резидентом. Корме того, существенным условием соглашения об осуществлении предпринимательской деятельности в границах территорий опережающего социально-экономического развития закон называет условие о доле иностранных работников, привлекаемых резидентом территории опережающего социально-экономического развития для выполнения работ по соглашению (ч. 3 ст. 14 Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития»).

Переходя к характеристике указанных соглашений (договоров) как форм ГЧП следует заметить, что, как указывалось ранее, заключение данных соглашений способствует достижению общественно значимых целей – привлечению инвестиций в отечественную экономику[122]122
  См.: Кванина В.В. Соглашение об осуществлении деятельности на территории опережающего социально-экономического развития: проблемы отраслевой и содержательной определимости // Экономика. Предпринимательство. Окружающая среда. 2016. № 1 (65). C. 89; Громова Е.А. Соглашение об осуществлении технико-внедренческой деятельности: дисс. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2014. С. 69.


[Закрыть].

Как и иные формы ГЧП, указанные соглашения отличает срочный характер. Так, соглашения об осуществлении предпринимательской деятельности заключаются на срок, не превышающий срока существования особых экономических зон – 49 лет; территорий опережающего социально-экономического развития, свободного порта Владивосток – 70 лет; свободной экономической зоны Республики Крым и города федерального значения Севастополь – 25 лет.

Как указывалось ранее, их участниками являются частный и публичный партнеры.

В качестве объектов указанных соглашений выступают, во-первых, объекты инфраструктуры, создаваемые резидентами территорий с особым режимом экономической деятельности за счет инвестиций в капитальные вложения. Во-вторых, объектом соглашений об осуществлении деятельности в особых экономических зонах технико-внедренческого типа выступает также и результат технико-внедренческой деятельности[123]123
  Подробнее см.: Громова Е.А. Соглашение об осуществлении технико-внедренческой деятельности. С. 12.


[Закрыть]. В-третьих, объекты инфраструктуры, создаваемые для резидента органами управления данных территорий.

Финансирование создания указанных выше объектов является совместным: частный партнер-резидент таких территорий вкладывает собственные или привлеченные средства в создание объектов инфраструктуры, осуществление инвестирования и иных видов предпринимательской деятельности; государство (в лице органов управления таких территорий) финансирует строительство инфраструктуры территорий с особым режимом экономической деятельности, необходимой резидентам.

Риски участников таких соглашений распределены следующим образом. Вкладывая денежные средства в осуществление предпринимательской деятельности, а также создание объекта капитального строительства, резидент несет инвестиционный риск; творческий риск, связанный с невозможностью создания результатов инновационной деятельности (по соглашению об осуществлении технико-внедренческой деятельности); коммерческий риск.

Государство (в лице органов управления) несет финансовые риски – риски, связанный с тем, что затраты государства на предоставление ряда льгот и привилегий, создание инфраструктуры могут не окупиться; а также риск увеличения затрат на строительство инфраструктуры (риски строительства); технические и коммерческие риски, обусловленные тем, что затраты на приобретение и предоставление резиденту недвижимого имущества в аренду, на подключение (присоединение) объекта капитального строительства резидента могут также не окупиться.

Резидентам особых экономических зон предоставляются следующие гарантии: судебного разрешения споров; от неблагоприятного изменения законодательства о налогах и сборах (ст. 38, 39 Федерального закона «Об особых экономических зонах).

Резидентам свободной экономической зоны Республики Крым – гарантия от неблагоприятного изменения законодательства о налогах и сборах, актов таможенного законодательства (ст. 15 Федерального закона «О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя»).

Резидентам свободного порта Владивосток, а также территорий опережающего социально-экономического развития не предоставляется гарантий их деятельности, однако законодательство о данных территориях содержит нормы о мерах государственной поддержки резидентов таки территорий (Глава 4 Федерального закона «О свободном порте Владивосток», ст. 17, Глава 7 Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития»).

Контрольные вопросы

• Назовите территории с особым режимом экономической деятельности, функционирующие в России

• Перечислите нормативные правовые акты, регулирующие указанные территории

• Дайте определение соглашениям об осуществлении предпринимательской деятельности (договору об условиях деятельности)

• Перечислите основных участников данных соглашений

• Назовите цель заключения соглашений об осуществлении предпринимательской деятельности

• Обозначьте сроки заключения соглашений об осуществлении предпринимательской деятельности

• Определите правовую природу данных соглашений

• Назовите существенные условия соглашений об осуществлении предпринимательской деятельности

• Перечислите основные гарантии участников данных соглашений

2.5. Специальный инвестиционный контракт

Специальный инвестиционный контракт представляет собой инструмент промышленной политики, направленный на стимулирование инвестиций в промышленное производство на территории РФ. Кроме того, указанный контракт выступает и формой ГЧП[124]124
  Белицкая А.В. Специальный инвестиционный контракт как форма государственно-частного партнерства // Предпринимательское право. 2016. № 3. С. 26.


[Закрыть].

Юридическая характеристика и существенные условия специального инвестиционного контракта.

В соответствии со ст. 16 Федерального закона «О промышленной политике Российской Федерации» от 31 декабря 2014 года № 488-ФЗ, специальный инвестиционный контракт – договор, по которому одна сторона – инвестор – в предусмотренный этим контрактом срок своими силами или с привлечением иных лиц обязуется создать либо модернизировать и (или) освоить производство промышленной продукции на территории РФ, на континентальном шельфе РФ, в исключительной экономической зоне РФ, а другая сторона – РФ или ее субъект – в течение такого срока обязуется осуществлять меры стимулирования деятельности в сфере промышленности.

В отличие от иных форм ГЧП, таких как концессионное соглашение и соглашение о ГЧП (МЧП), законодатель не определяет отраслевую принадлежность данного контракта. Следует согласиться с отдельными представителями юридической науки в том, что специальный инвестиционный контракт представляет собой организационный договор, с элементами гражданско-правового и преимущественно публично-правового регулирования, который порождает для инвестора специальный (льготный) режим осуществления предпринимательской деятельности[125]125
  Спиридонова А.В. Правовая природа специального инвестиционного контракта // Право и экономика. 2017. № 2. С. 16.


[Закрыть].

Примечательно, что Федеральный закон «О промышленной политике Российской Федерации» не содержит перечень существенных условий данного контракта. В данном акте лишь перечисляются условия, которые может содержать специальный инвестиционный контракт: 1) срок действия специального инвестиционного контракта; 2) характеристики промышленной продукции, производство которой создается или модернизируется и (или) осваивается;

3) перечень мероприятий, направленных на создание или модернизацию и (или) освоение производства промышленной продукции;

4) объем инвестиций в создание или модернизацию и (или) освоение производства промышленной продукции; 5) порядок представления субъектом инвестиционной деятельности отчета об исполнении принятых обязательств; 6) перечень мер стимулирования деятельности в сфере промышленности, применяемый в течение срока действия специального инвестиционного контракта к инвестору и (или) иным указанным в специальном инвестиционном контракте лицам.

Анализ норм о специальном инвестиционном контракте позволяет выделить его следующие существенные условия. Во-первых, предметом такого контракта выступают деятельность инвестора по созданию либо модернизации и (или) освоению производства промышленной продукции, а также промышленная продукция. Во-вторых, условия о сроке и объемах инвестиций, равно как и о сроке самого инвестиционного контракта.

Специальный инвестиционный контракт как форма ГЧП. Исходя из системного толкования ст. 2 и 4 Федерального закона «О промышленной политике Российской Федерации», цель таких контрактов является социально значимой – формирование высокотехнологичной, конкурентоспособной промышленности, обеспечивающей переход российской экономики от экспортно-сырьевого к инновационному типу развития. Как отмечается отдельными авторами, цель заключения рассматриваемых контрактов – привлечение частных инвестиций в промышленность для увеличения объема товаров российского промышленного производства[126]126
  Андреева Л.В. Специальный инвестиционный контракт как перспективная форма сотрудничества хозяйствующих субъектов государств Евразийского экономического союза в сфере промышленности // Международное сотрудничество евразийских государств: политика, экономика, право. 2016. № 2 (7). С. 52.


[Закрыть].

Участниками специального инвестиционного контракта выступают инвестор – юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, осуществляющие деятельность в сфере промышленности, а также публичное образование – Российская Федерация или ее субъект.

Специальный инвестиционный контракт заключается на срок до десяти лет в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Объектом специального инвестиционного контракта выступает «промышленная продукция» – товары, произведенные в результате осуществления деятельности в сфере промышленности (добыче полезных ископаемых, обрабатывающего производства, обеспечения электрической энергией, газом и др.) (п. 6 ст. 3 Федерального закона «О промышленной политике в Российской Федерации»)

Финансирование производства промышленной продукции лежит на инвесторе.

Инвестор несет инвестиционные, коммерческие и производственные риски. Публичный партнер, в свою очередь, несет правовые и управленческие риски.

Специфика специального инвестиционного контракта, в отличие от концессионных соглашений и соглашений о ГЧП состоит в том, что государство не осуществляет вложение бюджетных средств или имущества в объект контракта. Вместо этого оно создает инвестору максимально благоприятные условия для реализации инвестиционного проекта путем осуществления мер стимулирования. В результате экономический эффект от специального инвестиционного контракта для государства состоит в создании добавочного продукта, новых рабочих мест, налоговых поступлениях от нового бизнеса, а не в получении в собственность имущества[127]127
  Еременко В.И. Российское законодательство о промышленной политике // Законодательство и экономика. 2015. № 3. С. 10; Спиридонова А.В. Правовая природа специального инвестиционного контракта. С. 16.


[Закрыть].

Инвестору предоставляются следующие гарантии. Во-первых, в случае, если после заключения специального инвестиционного контракта вступают в силу нормативные правовые акты РФ и (или) ее субъектов, устанавливающие режим запретов и ограничений в отношении выполнения специального инвестиционного контракта или изменяющие обязательные требования к промышленной продукции и (или) к связанным с обязательными требованиями к промышленной продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации по сравнению с действовавшими в момент заключения контракта режимами запретов и ограничений или обязательными требованиями, такие федеральные законы и (или) иные нормативные правовые акты РФ и ее субъектов, а также вносимые в них изменения не применяются в отношении инвестора, являющегося стороной специального инвестиционного контракта, и (или) иных указанных в данном контракте лиц в течение срока его действия.

Во-вторых, законодательством о налогах и сборах предусматривается гарантия неповышения величины совокупной налоговой нагрузки на доходы инвестора по сравнению с величиной совокупной налоговой нагрузки на доходы инвестора в момент заключения специального инвестиционного контракта.

В-третьих, инвестору гарантируется стабильность совокупной налоговой нагрузки и налогового режима, обязательных на весь срок действия специального инвестиционного контракта.

На сегодняшний день специальные инвестиционные контракты заключаются чаще всего в сфере машиностроения. Так, в рамках трехстороннего специального инвестиционного контракта между Министерством промышленности и торговли РФ, компаниями ПАО «КамАЗ» и ООО «Даймлер КамАЗ Рус» осуществляется развитие модельного ряда автомобилей КамАЗ и Мерседес-Бенц, а также модернизация производственных мощностей. В рамках специального инвестиционного контракта, заключенного между Министерством промышленности и торговли России и ООО «Исузу Соллерс», предусмотрено создание производства колесных транспортных средств (шасси) брендов УАЗ и Isuzu на производственной площадке ООО «Исузу Соллерс» в Ульяновской области.

По специальному инвестиционному контракту между Министерством промышленности и торговли России, Тульской областью и ООО «Тулачерметсталь» создается первое в истории современной России новое интегрированное производство выплавки стали на базе конвертерной технологии мощностью 1,6 млн т. стали в год.

Контрольные вопросы

• Назовите основной акт, регулирующий специальный инвестиционный контракт

• Дайте определение специального инвестиционного контракта

• Назовите участников специального инвестиционного контракта

• Назовите цель заключения специального инвестиционного контракта

• Дайте юридическую характеристику специального инвестиционного контракта

• Какие гарантии предоставляются инвестору данной формы ГЧП