Текст книги "Нотариат в Российской Федерации"

Наличие большого количества недочетов и противоречий в самих Основах о нотариате обусловило скептическое отношение региональных властей к реализации их властных полномочий по урегулированию спорных моментов и некоторых процедурных вопросов (путем принятия закона о нотариате). Приняв такой закон, отдельные субъекты РФ практически продублировали федеральный акт. Некоторые законы, принятые субъектами, действительно вызывают научный интерес в процессе анализа местного правотворчества. Остановимся подробно на некоторых из них. Приведем, в частности, сравнительную характеристику законов о нотариате Нижегородской и Воронежской областей.

Закон «О нотариате»[107]107
  Правовая среда. 1995. № 26.


[Закрыть] Нижегородской области был принят 19 июня 1995 г., т. е. спустя два года после принятия новой Российской Конституции. Преамбула показывает, что областной законодатель проигнорировал ограничения прав субъектов РФ по собственному правовому регулированию: «Настоящий Закон регламентирует вопросы осуществления нотариальных действий, не урегулированные Основами законодательства РФ о нотариате, устанавливает особенности деятельности государственных нотариусов и нотариусов, занимающихся частной практикой на территории Нижегородской области». Закон очерчивает как раз те отношения, которые могут быть урегулированы законодательством республик в составе РФ. Статья 1 этого закона устанавливает, что на должность нотариуса, занимающегося частной практикой, назначаются лица, прошедшие стажировку и проработавшие в Государственной нотариальной конторе не менее трех лет. Федеральный закон не предусматривает таких дополнительных условий.

Постановление Верховного Совета РФ «О порядке введения в действие Основ законодательства РФ о нотариате» (п. 5, пп. «б») устанавливает, что нотариус, работающий в государственной нотариальной конторе и желающий заняться частной практикой, назначается на должность нотариуса в том же нотариальном округе, где находится государственная нотариальная контора, в штате которой он состоит, не позднее чем через две недели со дня подачи заявления[108]108
  Ведомости Съезда н/д РФ и ВС РФ. 1993. № 10. Ст. 358.


[Закрыть]. Судебная практика Архангельской области показывает, что такие заявления удовлетворяются независимо от наличия срочного трудового договора.

Таким образом, положение этой статьи закрепляет грубейшее противоречие Основам о нотариате: «Управление юстиции вправе продлевать сроки действия трудовых договоров с государственными нотариусами, не имеющими высшего юридического образования и назначенными на должность до вступления в силу Основ». Во-первых, федеральный акт устанавливает обязательное требование о наличии высшего образования по специальности «Юриспруденция». Во-вторых, вышеназванное Постановление Верховного Совета РФ (п. 5, пп. «а») предусматривает, что контракт с такими работниками нотариальных контор может быть продлен, но не более чем на один год с момента вступления в силу указанных Основ.

Следует отметить, что закон Нижегородской области придал правовую форму тому, что распространено на практике во многих субъектах РФ. В частности, известны подобные случаи в Москве. Почву для такого нарушения закона создает и отсутствие именной личной печати в государственных нотариальных конторах, хотя это прямо предусмотрено ст. 11 Основ о нотариате для всех нотариусов. В таком случае нотариальное действие осуществляется не от имени конкретного нотариуса, а от имени государственной нотариальной конторы.

Понятно, что основной причиной перехода государственных нотариусов к частной практике служит огромная разница в оплате труда. Это особенно чувствовалось в первые годы введения частного нотариата. На протяжении 1993–1995 гг. шел основной передел собственности, во многих регионах обязывали удостоверять нотариально сделки с транспортными средствами, доверенности на управление автомобилем, подлежали нотариальному удостоверению и все сделки с недвижимостью (так строилась правоприменительная практика). Этим вызвано включение в региональный закон материального стимула для нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах. Статья 5 Закона «О нотариате» устанавливает: «Часть отчислений в размере до 30 процентов от сумм государственной пошлины, взысканной государственными нотариусами, по решению органов местного самоуправления направляется на оплату их труда».

Особое место в законотворчестве парламентариев субъектов РФ занимает организация работы нотариальной конторы. Так, этому посвящена ст. 6 закона Воронежской области «О нотариате»[109]109
  Коммуна. 1997. № 116. 1 июля.


[Закрыть], согласно которой требования к помещениям нотариальной конторы вырабатываются совместно управлением юстиции и нотариальной палатой. Что касается порядка открытия нотариальных контор, то п. 3 ст. 6 возлагает на управление юстиции обязанность вести Государственный реестр нотариальных контор, действующих на территории области, с присвоением каждой конторе реестрового номера, указываемого на вывеске и в официальных документах. Более того, образец вывески утверждается совместным решением управления юстиции и нотариальной палаты.

Режим работы нотариальной конторы определяется нотариусом с учетом положений трудового законодательства и должен обеспечивать своевременный прием граждан по наследственным делам. В отдельных субъектах РФ такие требования были оформлены правовыми актами органов исполнительной власти. Так, например, распоряжением мэра Санкт-Петербурга от 26 мая 1994 г. «О некоторых вопросах деятельности органов нотариата в Санкт-Петербурге», был определен единый режим работы для нотариусов, занимающихся частной практикой. Данное распоряжение было обжаловано гражданином А. А. Аникиным, который счел, что «мэр вышел за пределы предоставленных ему полномочий, лишил нотариусов, занимающихся частной практикой, права на свободный труд, чем нарушены его, заявителя, права на получение квалифицированной юридической помощи в иное время»[110]110
  Судебная практика по гражданским делам (1993–1996). М., 1997. С. 75.


[Закрыть]. Верховный Суд РФ установил, что Основы о нотариате не предусматривают права нотариусов, занимающихся частной практикой, самим определять режим своей работы. Оказание нотариальной помощи – обязанность всех нотариусов. Федеральный закон не устанавливает режима работы нотариусов. Вопросы нотариата относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъекта РФ. Тем самым суд не нашел причин для отмены распоряжения мэра.

Законом Воронежской области «О нотариате» предусмотрен также порядок предоставления отпусков. Согласно общему правилу нотариус имеет право на ежегодный отпуск, продолжительность которого определяется нотариусом исходя из требований трудового законодательства. Время ухода в отпуск предусматривается нотариусом самостоятельно, но о дате начала отпуска и его продолжительности нотариус не позднее чем за три дня должен уведомить управление юстиции и нотариальную палату. Закон не оговаривает четко продолжительности отпуска, а также не закрепляет оснований и возможности отмены решения нотариуса со стороны управления юстиции или нотариальной палаты.

Все остальные положения также не подкрепляются нормами государственного принуждения. Закон говорит об обязанности уведомления или сообщения, но не предусматривает юридических последствий нарушения правила. Например, о замещении отсутствующего нотариуса замещающий нотариус сообщает в управление юстиции и нотариальную палату в течение суток с момента замещения. А если эта обязанность не выполнена, какова ответственность?

Особую полемику во взаимоотношениях между нотариальной палатой и органами юстиции вызывает неурегулированность Основами о нотариате механизма увеличения количества должностей нотариусов. Споры вокруг этого вопроса наиболее острые. Нотариусам, занимающимся частной практикой, невыгодно наличие большого количества нотариусов. В таком случае клиенты перераспределяются между всеми нотариусами в рамках одного нотариального округа. Не всегда органами юстиции движет забота о доступности населению нотариальной помощи, иногда преимущество сохраняется за желанием обеспечить назначение «нужным» людям или родственникам. Поскольку основы о нотариате вообще не закрепляют принципа определения количества должностей, естественно, что этим вопросам уделяется внимание в региональных законах.

В основном критерием определения количества должностей служит численность населения нотариального округа. Статья 7 Закона Нижегородской области «О нотариате» берет за основу следующее соотношение: не менее одного нотариуса на 25 тыс. населения. Интересно, что, если должность нотариуса учреждается и ликвидируется управлением юстиции по согласованию с нотариальной палатой, то назначение на должность нотариуса производится управлением юстиции по согласованию с исполнительными органами местного самоуправления. Такая практика учитывает и интересы местных властей. При недостижении согласия между органом юстиции и нотариальной палатой количество должностей нотариусов в нотариальном округе определяется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

Закон Республики Мордовия «О нотариальной деятельности в Республике Мордовия» (ст. 7) фиксирует несколько иной порядок разрешения аналогичных споров: «Споры, возникающие при рассмотрении вопросов, отнесенных к совместному ведению Министерства юстиции Республики Мордовия и Нотариальной палаты Республики Мордовия, разрешаются комиссией, создаваемой из представителей Министерства юстиции Республики Мордовия, Нотариальной палаты Республики Мордовия и государственных нотариальных контор. Деятельность комиссии регулируется Положением, утверждаемым совместным решением Министерства юстиции Республики Мордовия и Нотариальной палаты Республики Мордовия».

Закон Воронежской области «О нотариате» (ст. 7) содержит норму, дублирующую правила Основ о нотариате: должность нотариуса, количество должностей нотариусов в нотариальном округе, границы и количество нотариальных округов, число должностей нотариусов в Воронежской области утверждаются совместным решением управления юстиции и нотариальной палаты. В том же порядке осуществляется введение, ликвидация должности нотариуса, изменение количества должностей в нотариальных округах, границ и количества нотариальных округов, а также число должностей нотариусов в области. Однако совместное решение оформляется приказом управления юстиции.

На основе вышесказанного можно сделать следующие выводы:

– одним из конституционных признаков Российского государства является его федеративное устройство. Это предполагает основанное на Конституции РФ разделение предметов ведения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ по вопросу организации и деятельности нотариата. Данный принцип должен находить свое воплощение в деятельности как законодательных, так и исполнительных органов;

– основную функцию государственного управления нотариатом осуществляет Министерство юстиции РФ и его территориальные органы. На содержание процесса управления влияет то обстоятельство, что Россия представляет собой федеративное государство. «Разделение труда» устанавливается самим законодательным актом, предусматривается также возможное перераспределение отдельных полномочий между органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта РФ;

– Основы о нотариате нечетко определяют компетенцию органов государственной власти субъекта РФ. Многие статьи федерального акта отсылают лишь к компетенции республики в составе РФ. Исходя из требований ст. 5 Конституции РФ (во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ равноправны между собой), а также ст. 72 Основного закона, определяющей предметы совместного ведения без отнесения к видам субъектов РФ, эти нормы должны быть скорректированы и приведены в соответствие с Конституцией РФ;

– необходимо учесть упразднение органов юстиции субъекта РФ и превращение их в территориальные управления Министерства юстиции РФ, что должно повлечь корректировку норм Основ о нотариате. По-видимому, органы государственной власти субъекта РФ должны принимать непосредственное участие в реализации полномочий по предметам совместного ведения;

– региональные законы могут разрешать многие проблемы во взаимоотношениях органов юстиции и нотариальной палаты с учетом местных особенностей;

– положения Основ о нотариате по вопросам распределения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ нуждаются в значительной корректировке. Несмотря на то, что ст. 72 Конституции РФ относит нотариат к предмету совместного ведения, анализ федерального закона показывает, что именно вопросы организации нотариата урегулированы федеральным актом практически полностью.

Содержание функций государственного управления нотариатом

Субъектом государственного управления нотариатом выступает государство. По отношению к нотариату государство выполняет различные управленческие функции. Значение исполнительно-распорядительной деятельности определяется несколькими факторами. Во-первых, это «конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику»[111]111
  Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1996. С. 8.


[Закрыть]. Согласно ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть как непосредственно (через институты непосредственной демократии – референдум, выборы), так и опосредованно.

Конституция РФ предусматривает также, кто в данном случае вправе осуществлять государственную власть от имени народа. Это – органы государственной власти и органы местного самоуправления. В ст. 11 Конституции РФ приводится перечень органов государственной власти, создаваемых на территории России. Часть 1 этой статьи очерчивает федеральный уровень органов государственной власти. К ним относятся Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Исходя из того, что в систему правительственных органов входят органы исполнительной власти (министерства и ведомства), они также являются носителями государственной власти. Как отмечает М. В. Баглай, «закрепление системы федеральных органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации, является составной частью понятия основ конституционного строя. Перечень таких органов является исчерпывающим, т. е. не допускается создание каких-либо других органов власти без изменения гл. 1 Конституции»[112]112
  Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 133.


[Закрыть]. Часть 2 ст. 11 предусматривает уровень органов государственной власти в субъектах РФ. Согласно Конституции государственную власть в субъектах РФ осуществляют «образуемые ими органы государственной власти».

Данный перечень носит исключительный характер. На это обращает внимание не только сама конструкция ст. 11 Конституции РФ, которая не подлежит расширительному толкованию, но и положения о возможности делегирования государственно-властных полномочий. Статья 78 (части 2 и 3) Основного закона предусматривает, кому именно могут передаваться такие полномочия. Часть своих полномочий органы федеральной исполнительной власти могут передавать органам исполнительной власти субъектов РФ и наоборот: органы исполнительной власти субъектов РФ – федеральным органам исполнительной власти.

Статья 132 (ч. 2) Конституции РФ обозначает субъекта передачи и субъекта, кому возможна такая передача. С одной стороны, это законодательный орган России. Такой вывод можно сделать исходя из формулировки: «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями…» (ст. 132 Основного закона). С другой стороны, это только органы местного самоуправления. Тем самым Конституция России предполагает возможность перераспределения властных полномочий только между носителями государственной власти, предусмотренными ст. 11 Конституции РФ.

В контексте вышесказанного вызывают удивление нормы Постановления Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 2, 12, 17, 24 и 34 Основ о нотариате[113]113
  СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2491.


[Закрыть]. Ссылаясь на упомянутые статьи Конституции РФ, Конституционный Суд РФ делает иной вывод: указанные конституционные нормы не запрещают «государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти», тогда как Конституция РФ содержит прямо противоположные нормы.

По-видимому, необходимо провести различие между передачей государственно-властных полномочий негосударственным организациям и выполнением ими отдельных государственных функций. Последнее достаточно распространено в управленческой практике. В качестве примера можно привести деятельность образовательных учреждений. Никто не будет отрицать, что практически любое учебное учреждение, реализуя требования государственного образовательного стандарта (ГОС), тем самым реализует государственную функцию, направленную на повышение образовательного уровня гражданина. В соответствии с Законом РФ «Об образовании» это делается с целью формирования определенного уважения к ценностям общества и государства. Деятельность учебного заведения очень жестко регламентируется правом в части соответствия требованиям ГОС. Государство определяет нормативные сроки обучения, перечень обязательных дисциплин, а также их основное содержание. Невыполнение нормативов влечет за собой лишение лицензии. Однако такое учреждение не наделяется государственно-властными полномочиями, не являясь органом государственной власти. При этом следует учитывать, что отношения, которые возникают между учреждением и учащимся, носят характер административных. Банковское учреждение также выполняет ряд государственных функций. Это, например, связано с валютной политикой. В соответствии с Законом «О валютном регулировании и валютном контроле» банковское учреждение, осуществляющее валютные операции, является одновременно валютным агентом. В связи с этим у банковского учреждения появляется ряд публичных полномочий по отношению к клиенту. Приведенные примеры показывают, что совмещение понятий «государственные функции» и «государственные полномочия» недопустимо. Выполнение указанных функций отнюдь не влечет автоматическое наделение соответствующими полномочиями. Практика показывает, что даже относительное выполнение государственных функций негосударственными организациями сопровождается установлением жесткой системы текущего контроля со стороны государства.

В соответствии со ст. 1 Основ о нотариате нотариальные действия осуществляются от имени государства. Определяя саму структуру нотариата, требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должность нотариуса, иные организационные вопросы, государство тем самым реализует одну из функций государственного управления – организацию нотариата, о чем уже шла речь.

«Организовать – значит создать некую структуру»[114]114
  Мескон М. X., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. С. 74.


[Закрыть], – считают управленцы. Правовую основу закрепляют упомянутые Основы, что указывает еще на один признак государственного управления – подзаконность. Реализация функции организации нотариата возложена на Министерство юстиции РФ и подчиненные ему органы. Можно выделить и классифицировать полномочия, связанные с этой деятельностью. К первой группе, очевидно, следовало бы отнести полномочия по юридическому обеспечению деятельности нотариусов:

– определение порядка прохождения стажировки лиц, желающих в будущем заниматься нотариальной деятельностью (ч. 2 ст. 2 Основ о нотариате);

– установление порядка выдачи лицензий на право осуществления нотариальной деятельности (ч. 3 ст. 3 Основ о нотариате);

– утверждение Положения о квалификационной и апелляционной комиссиях (ч. 6 ст. 4 Основ о нотариате);

– утверждение правил нотариального делопроизводства (ч. 1 ст. 9 Основ о нотариате);

– определение порядка проведения конкурса на замещение должностей нотариусов (ч. 3 ст. 12 Основ о нотариате).

Большую часть предоставленных полномочий Министерство юстиции РФ реализовало. Так, 7 июня 1994 г. министром юстиции РФ утверждено Положение о порядке прохождения стажировки в государственной нотариальной конторе или у нотариуса, занимающегося частной практикой[115]115
  Комментарий к Основам законодательства РФ о нотариате. М., 1996. С. 322.


[Закрыть]. В течение 1994 г. утверждены Положение о квалификационной комиссии по приему экзамена у лиц, претендующих на право заниматься нотариальной деятельностью[116]116
  Комментарий к Основам законодательства РФ о нотариате. М., 1996. С. 324.


[Закрыть], и Положение об апелляционной комиссии по рассмотрению жалоб на решения квалификационных комиссий, принимающих экзамен у лиц, претендующих на право заниматься нотариальной деятельностью[117]117
  Комментарий к Основам законодательства РФ о нотариате. М., 1996. С. 327.


[Закрыть]. Письмом Министерства юстиции РФ от 22 ноября 1993 г. № 8–5 149-081293 утверждено Положение о порядке выдачи лицензий на право нотариальной деятельности[118]118
  Комментарий к Основам законодательства РФ о нотариате. М., 1996. С. 331.


[Закрыть] (о неординарной ситуации с данным документом будет сказано ниже). Принято новое Положение о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса[119]119
  Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1997. № 7.


[Закрыть]. В течение 2000 г. данные Положения были изложены в новых редакциях.

Ко второй группе можно отнести полномочия по организационному обеспечению нотариальной деятельности:

– ведение реестра государственных нотариальных контор и контор нотариусов, занимающихся частной практикой (ч. 3 ст. 1 Основ о нотариате);

– выдачу лицензий на право ведения нотариальной деятельности (ч. 2 ст. 3 Основ о нотариате);

– образование квалификационной комиссии по приему экзамена у лиц, прошедших стажировку и желающих заняться нотариальной деятельностью (ч. 2 ст. 4 Основ о нотариате);

– образование апелляционной комиссии (ч. 4 ст. 4 Основ о нотариате);

– открытие и упразднение государственных нотариальных контор (ст. 7 Основ о нотариате);

– наделение нотариуса полномочиями, причем как государственного нотариуса, так и нотариуса, занимающегося частной практикой;

– принятие решения о передаче документов, хранящихся у нотариуса, чьи полномочия прекращаются, другому нотариусу (ч. 6 ст. 12 Основ о нотариате);

– изменение территории деятельности нотариуса (ч. 3 ст. 13 Основ о нотариате);

– наделение полномочиями нотариуса лица, замещающего временно отсутствующего нотариуса, для исполнения его обязанностей на период временного отсутствия (ч. 1 ст. 20 Основ о нотариате);

– определение количества должностей нотариусов в нотариальном округе (ч. 2 ст. 12 Основ о нотариате).

Особую группу составляют полномочия, связанные с осуществлением функции контроля. Данная группа станет предметом анализа отдельной главы настоящего исследования.

Отличительной чертой нотариата в России является то, что субъект государственного управления рассматриваемой сферой выполняет свои функции не самостоятельно, а совместно с объединением нотариусов – Федеральной нотариальной палатой. Там, где эти полномочия осуществляются на уровне субъекта РФ, «партнером» по управлению является нотариальная палата субъекта РФ.

Еще одним характерным признаком системы государственного управления нотариатом является то, что в рамках одного объекта управления существуют два элемента, разнопорядковые по своему правовому статусу, – государственный нотариус и нотариус, занимающийся частной практикой (причем на территории одного субъекта РФ, т. е. территории, подведомственной одному субъекту управления). По мнению многих специалистов, наличие такого деления на момент принятия Основ о нотариате оправданно. В. С. Репин, один из авторов этого закона, в Комментарии к Основам о нотариате объясняет это следующим:

– возрождение независимого нотариата – сложный процесс «как в организационном, так и в личностном плане»;

– сохранение в Основах двух категорий нотариусов было необходимостью, поскольку не все нотариусы и не в одночасье перейдут на частную нотариальную практику;

– сохранение государственного архива и, в первую очередь, наследственных дел «требовало сохранения государственных нотариусов»)[120]120
  Репин В. С. Комментарий к Основам законодательства Российской Федерации о нотариате. М., 1999. С. 2.


[Закрыть].

В настоящее время именно такое разделение является недостатком законодательства о нотариате. Предусмотрено ли такое разделение в других государствах? Наиболее характерной для сравнения является организация нотариата в Германии. Наверное, поэтому в качестве примера обратился к данной стране и С. М. Юдушкин в своем выступлении на заседании Конституционного Суда РФ: «Если вы возьмете Германию, то увидите на территории одной и той же страны три разные формы существования нотариусов: в классическом понимании латинской формы, государственные нотариусы, которые действуют на 16 % территории Германии, и на 24 % территории – это нотариусы, которые совмещают свою деятельность в одном лице с адвокатской деятельностью. Совершенно другим является там, и таким же разнообразным, соотношение государственных и организационных собственных форм нотариата»[121]121
  См. более подробно стенограмму заседания Конституционного Суда РФ. (Нотариус. 1998. № 3).


[Закрыть].

Как видно, существование разных моделей нотариата в одном государстве не противоречит традициям Западной Европы. Данный факт при работе над редакцией нового Федерального закона «О нотариате» оговаривается следующим образом: субъект РФ должен самостоятельно решить для себя, какая модель его больше устраивает. Такой подход устраивает и представителей Министерства юстиции РФ. Это мнение было озвучено в ходе заседания «круглого стола» на тему «Нотариат и государство»: «Может быть, на общую цель работает и более спокойный вариант. Что, если дать право выбора самим регионам? Субъект Федерации будет решать, в какой организационной форме действовать нотариату на его территории. Может быть, и это важно, на одной площадке будет функционировать лишь одна система. А жизнь постепенно все сама расставит по своим местам. Такой опыт уже есть в ряде стран за рубежом, и довольно успешный»[122]122
  Материалы «круглого стола» на тему «Нотариат и государство» // Нотариальный вестник. 1998. № 1.


[Закрыть].

С таким положением согласна и Федеральная нотариальная палата, что отражено в подготовленной ею Концепции развития российского нотариата. Один из разделов «Развитие российского нотариата на законодательном уровне» предусматривает: «Концепция представляет системный подход и предполагает внесение целого ряда изменений и дополнений в действующее законодательство. При этом предлагаемые изменения и дополнения ни в коей мере не предусматривают отмену или ликвидацию имеющихся правовых институтов». Далее изложены предложения по изменению и дополнению действующего законодательства, которые, в частности, касаются Основ о нотариате. «Изменение и дополнение Основ законодательства РФ о нотариате предполагает приведение данного законодательного акта в соответствие с Конституцией РФ, вновь принятыми в последнее время федеральными законами; совершенствование законодательства о нотариате, а также дальнейшее развитие судебной реформы». Одним из основных предложений является «расширение полномочий субъектов Российской Федерации по вопросам организации нотариальной деятельности, включая вопрос о формах организации»[123]123
  Концепция развития российского нотариата // Нотариальный вестник. 1998. № 2.


[Закрыть]. Следует оговориться, что во многих субъектах РФ деятельность частнопрактикующих нотариусов нередко вызывает раздражение, которое в данном случае может вылиться в принятие всеми законодательными органами регионов нормативных актов, устанавливающих существование только государственного нотариата.

Законодательство некоторых стран предусматривает модель, при которой функции нотариуса выполняет адвокат. Это характерно для Германии, некоторых штатов США. Нет нотариусов в традиционном понимании в Великобритании, Дании. На наш взгляд, аналогичная модель может быть принята и в Российской Федерации. Конструкция может быть основана на следующей схеме. Свидетельствование подлинности подписей, верности перевода документов, удостоверение сделок, завещаний и совершение некоторых иных нотариальных действий можно передать адвокатам, а также сохранить это право за консульскими учреждениями, некоторыми должностными лицами. Это не нанесет значительного ущерба гражданскому обороту. В настоящее время удостоверение копий производится и по месту требования, месту работы и месту жительства, такой же порядок действует в отношении многих доверенностей. Более того, многие доверенности вообще не требуют какого-либо удостоверения, в частности доверенность на управление транспортным средством. Не требуют удостоверения и сделки с недвижимостью, для них достаточно соблюдение простой письменной формы. В данном случае субъектом правоотношения выступает соответствующий регистрационный орган.

Совершение действий, которые сопровождаются констатацией юридического факта от имени государства, можно передать в ведение мировых судей. Это будет относиться, например, к выдаче свидетельства о праве на наследство, принятию мер к охране наследственного имущества, выдаче свидетельства о праве собственности на долю в общем имуществе супругов. В пользу такого распределения свидетельствует забота о сохранности единого архива. В настоящее время архив находится в руках многих лиц: самих нотариусов, государственных нотариальных контор.

Исключительным фактом является также вольная трактовка ст. 12 Основ о нотариате некоторыми руководителями органов юстиции. Часть 6 этой статьи предусматривает, что «орган юстиции совместно с нотариальной палатой принимает решение о передаче документов, хранящихся у нотариуса, чьи полномочия прекращаются, другому нотариусу». На этом основании в случае ликвидации государственной нотариальной конторы ее архив передается одному из частнопрактикующих нотариусов. Иными словами, государственный архив, находящийся в федеральной собственности, без разрешения уполномоченных органов передается в частные руки. Причем наступление мер ответственности за его несохранность весьма проблематично, так как это архив государственный, а не данного нотариуса[124]124
  Обращает внимание такая организация архивного дела, в соответствии с которой архив как бы отделен от системы нотариата. Так, Положение о нотариате и нотариальной деятельности в Республике Беларусь закрепляет: «Для обеспечения сохранности нотариальных документов, подлежащих длительному хранению, в городе Минске и городах, являющихся областными центрами, учреждаются ведомственные нотариальные архивы, являющиеся составной частью Национального архивного фонда Республики Беларусь».


[Закрыть].

При решении вопроса на основании предлагаемой модели такая проблема отпадает. Мировой судья входит в систему судебной власти. Его решения будут выноситься от имени государства и иметь властно-волевой характер, а архив будет находиться в ведении соответствующей канцелярии суда. На эту проблему обратил особое внимание и Президент РФ, наложив вето на новую редакцию Основ о нотариате: «В Федеральном законе совершенно не проработан вопрос о том, как обеспечивается охрана наследственного имущества при ликвидации системы государственного нотариата. Статья 2 Федерального закона определила только порядок передачи документов государственных нотариальных контор, но не дает никаких правовых механизмов по защите наследственных прав граждан, которые обеспечивались нотариусами, работавшими в государственных нотариальных конторах, в случае неполучения последними лицензии на право нотариальной деятельности»[125]125
  Российская юстиция. 1996. № 3. С. 31.


[Закрыть].

Раскрытие содержания управленческой деятельности по организации нотариата выявило массу проблем, возникающих из-за недоработки Основ о нотариате. В 1995 г. Государственная Дума РФ приняла новую редакцию Основ законодательства РФ о нотариате, преодолев вето Совета Федерации. Однако в силу того, что российские парламентарии не восприняли идеи научной доктрины, вытекающие из анализа Конституции РФ 1993 г. и принятых федеральных законов, на данный документ наложил вето Президент РФ. В настоящее время идет тщательная проработка законопроекта в Министерстве юстиции РФ и Федеральной нотариальной палате. Одним из центральных вопросов, вызывающих наиболее острые дискуссии, является такое направление управленческой деятельности, как контроль. Остановимся на данном вопросе более подробно.