Текст книги "Нефть"

Борьба за доступ: владельцы ресурсов против охотников за ресурсами

И ННК, стремящиеся получить доступ к запасам нефти, и независимые производители, и мейджоры сталкиваются с принципиальной проблемой: нефть, которая им нужна, принадлежит кому-то другому. Так как сами они не владеют запасами нефти, то этим компаниям приходится торговаться с национальными правительствами об условиях доступа. Политика доступа к ресурсам вращается вокруг относительной силы владельцев запасов и нефтедобывающих фирм, так как от нее зависят величина территорий, которые могут быть отданы фирмам, нуждающимся в ресурсах, и условия доступа к ним. В центре этой борьбы стоит вопрос о разделе ренты. Соотношение сил, задействованных в борьбе за ресурсы, определяется взлетами и падениями цен на нефть, тем, идет ли речь о поиске нефти или о ее добыче, а также преобладанием тех или иных подходов к экономическому развитию и роли государства. Вследствие всего этого вопросы доступа к ресурсам никогда не получают окончательного решения (даже при наличии формальных договоренностей) и входят в число наиболее неоднозначных аспектов нефтепроизводящей сети.

Ключевой вопрос, служащий причиной непосредственной конкуренции между ННК, нуждающимися в ресурсах, и мейджорами, сводится к тому, что традиционные мировые запасы дешевой нефти в основном принадлежат местным национальным нефтяным компаниям, вводящим ограничения на долевое участие зарубежных фирм. «Абсолютным призом» является Ближний Восток, где находится основная доля оставшихся традиционных мировых запасов нефти – около 800 млрд баррелей или 55 % мировых доказанных запасов. На рис. 2.2 показано, что Ближний Восток и Северная Африка входят в число регионов с наиболее низкими производственными издержками: те составляют здесь от 10 до 25 долларов США за баррель, благодаря чему традиционные нефтяные запасы этого региона попадают в нижнюю часть международной кривой издержек. Более того, этот регион расположен на более-менее равном удалении от главных европейских и азиатских рынков и обладает пусть уязвимой, но хорошо развитой транспортной инфраструктурой в виде трубопроводов и судоходных линий. Однако после произошедшей в 1960-х и 1970-х гг. национализации зарубежным компаниям было отчасти отказано в долевом участии при разработке месторождений в странах региона, являющихся обладателями крупнейших запасов нефти (Саудовская Аравия, Иран, Ирак и Кувейт). В настоящее время нефтяные компании имеют возможность работать с этими защитниками национальных интересов лишь в качестве обслуживающих организаций – заключая контракты на техническое обслуживание – и получать за свои услуги оплату по твердой ставке, исключающей их участие в разделе доходов от нефтедобычи[15]15
  Данные о восполнении запасов из предыдущего раздела приводятся по: A. Jaffe and R. Soligo, The International Oil Companies, James A. Baker III Institute for Public Policy, Rice University (2007). Динамика сотрудничества и конфликтов между государствами – владельцами запасов и фирмами, добивающимися доступа к ним, структурируется тремя перекрывающимися циклами: циклом цен, циклом проектов и политическим циклом. См.: P. Stevens, “National Oil Companies and International Oil Companies in the Middle East: Under the Shadow of Government and the Resource Nationalism Cycle”, Journal of World Energy Law and Business 1 (1) (2008): 5–30; выражение «абсолютный приз» взято из речи Дика Чейни (в то время – главного исполнительного директора Halliburton), произнесенной в 1999 г., цит. по: G. Muttitt, “Production sharing agreements: oil privatization by another name?” Paper presented to the General Union of Oil Employees’ conference on privatization, Basrah, Iraq, May 26, 2005.


[Закрыть].

После того как национализация лишила мультинациональные компании их традиционных концессий на Ближнем Востоке, у фирм, нуждающихся в ресурсах, осталась возможность для долевого участия в других странах. Эта диверсификация привела к освоению новых нефтяных провинций, лежащих за пределами стран – членов ОПЕК – например, в Северном море и в северной части Аляски; кроме того, нефтяные компании работают и с национальными нефтедобывающими компаниями в таких странах – членах ОПЕК, как Индонезия и Нигерия, путем создания совместных предприятий. Так, Shell и Chevron ведут добычу на месторождениях в дельте Нигера, заключив соглашения с Nigerian National Petroleum Corporation после национализации нигерийской нефтяной отрасли в 1970-х гг. Начиная с 1986 г. благодаря низким ценам на нефть – а также повороту многих развивающихся стран и переходных экономик к неолиберальной экономической политике – сложились новые политические условия, в рамках которых относительная сила стран – импортеров нефти и фирм, нуждающихся в ресурсах, выросла за счет государств – обладателей запасов. В ряде стран, обладающих крупными запасами нефти (включая такие страны – члены ОПЕК, как Венесуэла и Нигерия), условия доступа были пересмотрены с целью привлечь новые инвестиции в контексте обострившейся конкуренции между странами – обладателями запасов за доступ к капиталу и технологиям.

РИС. 2.2. Различия в производственных издержках в зависимости от типа нефтяного источника

Источники: составлено по данным International Energy Agency (2012), Resources to Reserves 2012.

Соглашения о доступе к ресурсам не означали возврата к прежним вольным временам концессий, однако они значительно усилили влияние фирм-инвесторов и позволили им получать намного более существенную долю поступлений и прибылей. В Венесуэле, обладающей крупнейшими запасами нефти в Западном полушарии, правительство в 1990-е гг. избрало курс «открытой нефти» (Apertura Petrolera), открывая доступ к своим запасам для зарубежных компаний, тем самым получивших возможность вести разведку ресурсов и их разработку. Начиная с 1992 г. государственная компания PdVSA заключила с зарубежными фирмами ряд «рабочих соглашений» с целью реактивации старых месторождений, ведения разведки и создания «стратегических ассоциаций» с такими компаниями, как Exxon и ConocoPhillips, для разработки запасов нетрадиционной «тяжелой нефти» в дельте Ориноко. Эти соглашения представляли собой особую разновидность контрактов на техническое обслуживание, предусматривавшую участие фирм-инвесторов в прибылях, и, как выразился тогдашний президент PdVSA, являлись шагом к приватизации операций государственной компании на восходящей и нисходящей фазах. Правительства России и прикаспийских государств поощряли зарубежные инвестиции в добычу нефти и газа, заключая соглашения о разделе продукции, допускавшие 100-процентное зарубежное участие (см. врезку 2.3). В странах Африки южнее Сахары, таких как Ангола, Гвинея, Чад, Судан, Нигерия и Сан-Томе, в 1990-е и в начале 2000-х гг. наблюдался резкий рост добычи благодаря соглашениям о разделе продукции с мейджорами, независимыми компаниями и ННК, нуждающимися в ресурсах. Например, когда Shell в 1990-е гг. приступила к разработке глубоководных нигерийских месторождений, она не заключала соглашения о создании совместного предприятия с государственной нефтедобывающей компанией, а подписала контракт о разделе продукции, согласно которому получала 100-процентное долевое участие[17]17
  Стандартной формой соглашений о доступе к ресурсам до 1950-х гг. оставались концессии, обеспечивавшие международным нефтяным фирмам чрезвычайно благоприятные условия доступа: концессии были очень крупными (их величина в Иране, Ираке, Кувейте и Саудовской Аравии в среднем составляла 88 % страны) и могли выдаваться на очень долгий срок (в среднем – на 82 года). Финансовые выплаты обычно осуществлялись в виде разовой суммы, и до тех пор, пока Венесуэла в 1948 г. не ввела налог на прибыль (впоследствии применявшийся и на Ближнем Востоке), не имели никакой связи с прибыльностью добычи. Кроме того, компании пользовались самой широкой свободой при принятии управленческих решений о том, где и когда вести добычу нефти и по какой цене ее продавать. Это служило причиной конфликтов со странами-хозяевами: именно принятое мейджорами в 1950-е гг. решение снизить цены на нефть вынудило власти стран, в которых располагались основные концессии, в 1960 г. создать ОПЕК и спровоцировало призывы к национализации нефтепромыслов. См. соответствующий раздел в избранной библиографии.


[Закрыть].

Врезка 2.3. Триумф и крах соглашений о разделе продукции

Соглашения о разделе продукции (СРП) являются разновидностью договоров между местными властями и фирмами-инвесторами. Первые СРП были заключены в 1960-е гг. в Индонезии, однако они получили широкое распространение лишь в 1990-е гг., в условиях низких цен, когда стали излюбленным орудием властей переходных и развивающихся экономик для привлечения капитала и технологий в нефтедобывающий сектор. По одной из оценок, к 1994 г. в СРП вступила «почти половина всех стран, обладающих потенциалом нефтедобычи». СРП, рассматривавшиеся как средство поощрения инвестиций, опирались на представление о нефти как об «обычном товаре», в отношении которого действуют инвестиционные соглашения, нежели как об особом типе исчерпаемых активов, за которые землевладелец должен получать компенсацию. СРП допускают 100-процентное иностранное участие и воплощают в себе «непроприетарный» тип режима доступа в той степени, в какой ключевым моментом при их заключении является прибыльность инвестиций, а не «доля правительства». В этом отношении критики называли СРП «возвратом» к эпохе концессий. По условиям СРП все риски, связанные с разведкой месторождения и его разработкой, несет компания-инвестор. Как следует из их названия, СРП предусматривают раздел продукции между компанией и государством-хозяином, причем компания сначала покрывает свои издержки путем продажи нефти, а затем участвует в разделе полученной прибыли. При этом критическим фактором становится исчисление издержек, так как пересмотр бюджета в ходе освоения месторождения может привести к значительным задержкам при получении прибыли государством-хозяином.

Рост «ресурсного национализма» в странах, владеющих запасами нефти, повлек за собой массовый пересмотр СРП. В 1997 г. правительство Казахстана подписало СРП с консорциумом девяти международных нефтяных компаний во главе с ENI, которое предусматривало разработку нефтяного месторождения Кашаган на Каспии. В 2005 г. в условиях резкого роста цен на нефть и пересмотра национальной стратегии казахстанское правительство изменило законодательство о СРП, потребовав 50-процентного участия государственной компании по добыче нефти и газа в новых проектах, а с 2007 г. оно пытается пересмотреть условия прежних СРП. Российское правительство подписало свое первое СРП в 1994 г., согласившись на 100-процентное участие в проекте «Сахалин-2» трех компаний-партнеров – Shell, Mitsui и Mitsubishi. В 2006 г., после ряда интервенций со стороны российского правительства, основную долю в проекте получила государственная компания «Газпром». Примерно тогда же российское правительство тоже приняло новый закон о недрах, предусматривавший более существенный контроль государства над зарубежным участием в нефтяных проектах[16]16
  Дискуссию о «проприетарных» и «непроприетарных» режимах и о предпринимавшихся крупными импортерами нефти в 1990-е гг. попытках аннулировать национализацию см.: B. Mommer, Global Oil and the Nation State (Oxford University Press, 2002). Сравнение разных типов соглашений о доступе к ресурсам см. в: M. Likosky, “Contracting and Regulatory Issues in the Oil and Gas and Metallic Minerals Industries”, Transnational Corporations 18 (1) (2009): 1–42.


[Закрыть].

Ситуация существенно изменилась в течение последнего десятилетия. Рост цен на нефть, происходивший с 2000 г., вдохновил государства, обладающие запасами нефти, на установление новых условий долевого участия и на пересмотр существующих договоренностей, вследствие чего МНК были вытеснены в сферу более маргинальных, затратных и экологически рискованных проектов. В таких странах, как Россия, Казахстан, Эквадор и Венесуэла, прежде имевших у международных нефтяных компаний репутацию мест, привлекательных с точки зрения инвестиций, разгорелась борьба вокруг условий доступа. В Африке, России, Средней Азии и Латинской Америке власти укрепляли свои позиции собственников ресурсов, увеличивая свое долевое участие и пересматривая условия осуществлявшихся проектов, вследствие чего ряд фирм вышел из игры. Например, в Венесуэле администрация Чавеса в 2002 г. внесла поправки в Закон об углеводородах, предусматривавшие усиление государственного контроля и ограничивавшие участие частных компаний меньшей долей в рамках совместных предприятий. Это привело к пересмотру соглашений, заключенных в годы «открытой нефти», и к полному контролю PdVSA над стратегическими предприятиями в бассейне Ориноко.

Возрождение «ресурсного национализма», болезненно отразившееся на фирмах, нуждающихся в ресурсах, происходит в тот момент, когда добыча нефти из традиционных источников в странах, не являющихся членами ОПЕК, явно достигла потолка, а многие традиционные месторождения, входившие в число ключевых активов мейджоров – например, в Северном море, на Аляске и в Мексиканском заливе, – вступили в фазу упадка. И для мейджоров, и для независимых фирм конкуренция за «долевую нефть» и то, чтобы закрепиться на ближневосточных плацдармах (посредством контрактов на техническое обслуживание), усилилась после того, как в 1990-е гг. в игру вступили ННК, добивающиеся доступа к ресурсам. Эти новые транснациональные ННК, находящиеся в государственной собственности и вполне обеспеченные средствами, в меньшей мере обременены «отечественными» ограничениями (например, на доступ к суданской и иранской нефти) и способны заключать с властями двусторонние сделки в отношении инфраструктуры и экономического развития, недоступные для мейджоров и независимых производителей.

В результате этих процессов сложилась новая география инвестиций. Компании, отрезанные от самых дешевых, ближневосточных, запасов и сталкивающиеся с тем, что правительства меняют условия доступа к другим важнейшим традиционным запасам нефти, все чаще стремятся к разработке традиционных месторождений в нетрадиционном окружении. Сюда входят глубоководные месторождения на шельфе – в Бразилии, Мексиканском заливе, Гвинейском заливе, Южно-Китайском море, – где добыча одного барреля нефти обходится в сумму от 40 до 65 долларов США. Кроме того, к этой категории относятся арктические регионы Норвегии, Гренландии и Северной Америки, а также не менее труднодоступные месторождения в Южной Атлантике, где издержки добычи составляют от 40 до 100 долларов за баррель (рис. 2.2). В то же время компании берутся за разработку нетрадиционных ресурсов, находящихся в доступных местах и под юрисдикцией относительно стабильных режимов – включая североамериканские битуминозные пески и нефтеносные сланцы, которые так же затратны в разработке, как и глубоководные и арктические месторождения, но отличаются более крупными объемами потенциально извлекаемых запасов. Нефтяные фирмы ведут упорную борьбу за то, чтобы нетрадиционные месторождения учитывались как разведанные запасы, и на такие месторождения приходится все более значительная доля корпоративных запасов: с 2005 по 2009 г. ресурсы Exxon, Shell, Total и ConocoPhillips возместились за счет битуминозных песков на величину от 26 % до 71 %. Кроме того, в портфеле этих компаний значительно повысилась доля газа. Состоявшаяся в 2009 г. покупка нетрадиционного производителя газа XTO за 41 млрд долларов позволила Exxon объявить в данном году о возмещении своих ресурсов на 200 %, в то время как в отсутствие этой сделки уровень возмещения ресурсов компании составил бы только 45 %. НПО, занимающиеся вопросами экологии и правами человека, а также некоторые финансовые учреждения все чаще выражают опасения в отношении того, что снижение доступности ресурсов выталкивает нефтяные компании в «маргинальные» сферы, вынуждая их к разработке низкокачественных запасов, сопряженной с намного более серьезными экологическими и финансовыми рисками[18]18
  Пример деятельности НПО, направленной на привлечение внимания инвесторов к возрастающей зависимости МНК от нетрадиционных и «маргинальных» источников нефти см. в: L. Stockman, Reserves Replacement in a Marginal World: Adequate Indicator or Subprime Statistic? Report produced by Oil Change International, Greenpeace and Platform; “Exxon deal highlights oil reserves issue”, Financial Times, February 16, 2011.


[Закрыть].

Расширение сети

В состав обрисованной нами производственной сети входят некоторые из важнейших взаимоотношений между государствами и фирмами. Однако принципиальным аспектом современной политической экономии нефти является вопрос о границах этой сети. Добыча нефти все сильнее переплетается с широкими социальными проблемами – такими как климатические изменения, права человека и финансовые спекуляции. НПО и некоторые правительства требуют от нефтяных компаний участия в достижении социальных целей, выходящих далеко за рамки добычи, переработки и сбыта нефти. Биржевая стоимость акций компании все чаще бывает связана с ее позициями в экологической и социальной сфере: например, взрыв на платформе Deepwater Horizon, принадлежавшей BP, снизил ее рыночную капитализацию на 100 млрд долларов США. В целом от отношения компаний к вопросам экологии и от их взаимодействия с общинами может зависеть их способность получать лицензии на разработку новых месторождений. По некоторым сообщениям, из-за спровоцированного BP бедствия в Мексиканском заливе она проиграла торги по продаже лицензий на добычу нефти у побережья Гренландии.

В то же время подвергается пересмотру идентичность традиционных игроков – а наряду с ней испытываемое ими чувство ответственности и подотчетности. Например, некоторые нефтяные компании по мере сокращения роли нефти в их портфелях реорганизуются в качестве «энергетических компаний». Однако, как познала на собственном опыте BP, выход «за рамки нефти» – дело чрезвычайно рискованное в связи с тем, что место традиционной нефти в ресурсной базе занимают более тяжелые углеводороды, а поиски и добыча нефти ведутся во все более экологически уязвимых, политически нестабильных и технологически проблематичных условиях. Для таких компаний, как BP, Shell и Exxon, диверсификация источников нефти включает решительный поворот к нетрадиционным видам ископаемого топлива (таким, как битуминозные пески и сланцевый газ) и прочим разновидностям дорогостоящих «экстремальных энергоносителей» (разработка глубоководных и арктических месторождений), на фоне которых меркнут их инвестиции в альтернативные виды топлива с низким содержанием углерода. По данным недавнего исследования, на каждый доллар, который мировая нефтяная индустрия инвестирует в производство возобновляемых видов топлива (этанол, получаемый из зерна и сахарного тростника, а также прочие виды биотоплива: всего 3,9 млрд долларов США), приходится почти 50 долларов США, вкладываемых в разработку битуминозных песков (190 млрд долларов США), и 500 долларов США, инвестируемых в разведку и добычу нефти вообще (всего 2090 млрд долларов США; все цифры относятся к периоду 2006–2010 гг.).

Кроме того, становится все более расплывчатой идентичность «национальных» нефтяных компаний по мере того, как многие из них обращаются к транснациональным инвестиционным стратегиям с целью развития своих активов, относящихся к восходящей и/или нисходящей фазе, либо осуществления программ частичной приватизации. По мере того как транснациональные государственные корпорации перерастают географические рамки, по традиции определявшие их роль и сущность, все сильнее обостряется вопрос о том, кто и в чьих интересах управляет добычей нефти. В то же время коммерческие банки и международные финансовые институты (МФИ) все сильнее вовлекаются в конфликты вокруг последствий нефтедобычи в сферах экологии, развития и прав человека. Многие проекты требуют многомиллиардных инвестиций, непосильных даже для нефтяных мейджоров в рамках их бюджета. Например, в строительстве нефтепровода Баку – Тбилиси – Джейхан принимало участие 15 коммерческих банков, семь экспортно-кредитных агентств и три МФИ, совместно предоставивших займы на покрытие 70 % общих расходов по строительству, которые оценивались в 4 млрд долларов. Деловые возможности, связанные с новыми проектами, подталкивают такие банки, как Королевский банк Шотландии, к специализации в этом секторе, из-за чего, в свою очередь, они подвергаются серьезной критике со стороны групп по защите окружающей среды и прав человека (см. врезку 2.4). В ответ на такое давление некоторые МФИ, включая Всемирный банк и Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), разработали процедуры оценки экологического и социального влияния финансирования проектов. Все большее число коммерческих банков работает по принципам экватора, которые, как и процедуры МФИ, требуют оценки и бенчмаркинга экологических и социальных последствий. Принятие банками таких экологических и социальных стандартов дало НПО некоторую степень контроля над проектами нефтедобычи, которую они бы не получили посредством национальных политических каналов или от самих нефтяных компаний. Например, экологические группы, встревоженные негативным воздействием российского проекта «Сахалин-2» с участием Shell на социальную сферу, состояние окружающей среды и сферу развития, вели длительную кампанию против решения ЕБРР о выдаче займа, пытаясь таким образом повлиять на отдельные аспекты проекта. Как правило, НПО не в состоянии оказать аналогичное давление на ННК, финансируемые государственными банками и обычно не имеющие нужды обращаться к МФИ[20]20
  S. Mui and E. Landeros, Oil Companies’ Investments in Dirty Fuels Outpacing Cleaner Fuels by Fifty Times, Natural Resources Defense Council. Доступно по адресу: www.arb.ca.gov/lists/lcfs2011/42-comments_of_nrdc_on_oil_industry_investments_lcfs.pdf (2011). Выражение «экстремальные энергоносители» взято из Michael Klare (см. главу 1); “BP frozen out of Arctic drilling race”, Guardian, August 25, 2010; M. Bradshaw, Environmental Groups Campaign Against Sakhalin-2 Project Financing, Pacific Oil and Gas Report, Spring (2005): 3-9. Данные по нефтепроводу Баку – Тбилиси – Джейхан приводятся по: Platform, “The money behind the pipeline”, Unravelling the Carbon Web, доступно по адресу: www.carbonweb.org/showitem.asp?article =40&parent=5&link=Y&gp=3.


[Закрыть].

Врезка 2.4. Королевский банк Шотландии: «банк нефти и газа»

Королевский банк Шотландии (RBS) – один из пяти крупнейших кредиторов в мире и главный британский банк, финансирующий добычу ископаемого топлива. В то время как в нефтегазовую сферу до некоторой степени вовлечены все крупные банки, RBS с 2000 г. публично именовал себя «банком нефти и газа» и стремился стать лидером в этом секторе путем участия в структуризации соглашений о займах и предоставления кредита в рамках всей производственной сети – от восходящей фазы добычи до нисходящей фазы переработки и сбыта. Проекты с участием этого банка включают разработку битуминозных песков в Канаде и на Мадагаскаре, добычу нефти в Перу и Уганде, а также освоение месторождений в Гренландии. В 2007 г. в результате согласованных усилий НПО по увязке добычи углеводородов с изменениями климата RBS отказался от своего лозунга. С 2001 по 2006 г. RBS согласился финансировать 30 нефтяных и газовых проектов, выдал нефтегазовому сектору кредиты на общую сумму более чем в 10 млрд долларов США, а также тем или иным образом, в том числе в качестве советника, участвовал в проектах совокупной стоимостью более чем в 30 млрд долларов США. По оценке 2005 г., проекты по добыче ископаемого топлива, финансировавшиеся RBS, отвечают почти за 37 млн тонн CO₂, что эквивалентно четверти всех выбросов в Великобритании. В 2008 г. RBS был спасен от банкротства за счет средств британских налогоплательщиков на сумму в 48 млрд фунтов стерлингов. НПО продолжают оказывать давление на банк, утверждая, что его государственный характер (сейчас налогоплательщикам принадлежит 85 % его акций) требует от него соблюдения более высоких стандартов работы. В 2010 г. такие НПО, как Движение за мировое развитие, «Платформа» и «Люди и планета», подали на банк иск (не принятый к рассмотрению) за выдачу им займов на финансирование нефтяных, газовых и угольных проектов, утверждая, что британское казначейство неверно оценило экологические последствия получения банком денег от государства[19]19
  M. Minio-Paluello, The Oil and Gas Bank: RBS and the Financing of Climate Change, report produced by BankTrack, FOE-Scotland, Nef, People and Planet and PLATFORM (2007); RBS “Our financing of the energy sector”, RBS Sustainability Briefing Document, October 2010.


[Закрыть].

Таким образом, «нефтяная политика» во все большей степени вращается вокруг взаимоотношений между фирмами, государствами и различными организациями вне рамок формальной производственной сети, и того, каким образом эти новые взаимоотношения начинают сказываться на идентичности ключевых игроков. Нигде это не проявляется с большей очевидностью – и в потенциале нигде последствия ответственности и подотчетности не имеют большего значения – чем в попытках НПО (и некоторых государств) переосмыслить добычу и потребление нефти в качестве составной части глобального углеродного цикла.