Текст книги "Европейский вектор внешней политики современной России"

Игорь Сергеевич Иванов
Европейский вектор внешней политики современной России

© Составление. НП РСМД, 2018

© Иванов И. С., 2018

© Оформление. ООО «Издательство «Э», 2018

От автора

Пятнадцать лет назад, находясь на посту министра иностранных дел России, я опубликовал книгу «Новая российская дипломатия. Десять лет внешней политики страны»[1]1
  Иванов И. С. Новая российская дипломатия. Десять лет внешней политики страны / И. С. Иванов. М.: Олма-Пресс, 2001. 381 с.


[Закрыть]. В предисловии к английскому изданию книги выдающийся американский политик и дипломат Генри Киссинджер писал: «Необычно откровенно для действующего государственного лица… Министр иностранных дел Игорь Иванов представляет полезную и интересную оценку принципиальных задач российской внешней политики в начале двадцать первого столетия».

Действительно, в мировой дипломатической практике министры, как правило, пишут подобные книги уже после того, как они покинули свой официальный пост. Жанр политических мемуаров был популярен во все времена: ведь рассуждать о прошлом и проще, и менее рискованно, чем давать оценки происходящему и говорить о будущем.

Почему я все же пошел на этот риск пятнадцать лет назад? Во многом меня убедили в этом мои коллеги. Дело в том, что, несмотря на то, что 28 июня 2000 г. Президент России В. Путин подписал Концепцию внешней политики России, в которой содержались не только новаторские подходы к внешней политике России в целом, но и четко были сформулированы ее приоритеты, этот документ так и не стал «достоянием масс».

И в России, и особенно за рубежом продолжались дискуссии относительно целей нашей внешней политики, подчас делались недобросовестные спекуляции на ее счет, нередкими были и случаи умышленного искажения действий страны на международной арене.

Если бы на тот момент у нас в руках был такой мощный инструмент, как неправительственные общественные организации, профессиональные объединения, разнообразные фонды, располагающие всеми необходимыми возможностями для работы с общественным мнением внутри страны и на международной арене, то мы, конечно, скорее всего, обратились бы к их услугам. Но такие организации тогда только зарождались, а действовать надо было быстро и решительно.

Вот так родилась идея, опираясь на документы и факты, написать книгу, чтобы попытаться ответить на многие из тех вопросов, которые на тот момент находились в центре общественного внимания.

Считаю, что свою задачу эта книга тогда выполнила. Она разошлась большим тиражом, была переведена на многие языки (английский, испанский, китайский, японский, др.), стала использоваться как учебное пособие в наших университетах и за рубежом.

Пишу об этом так подробно, потому что у меня складывается впечатление, что нынешняя ситуация вокруг внешней политики России в чем-то схожа с той, которая складывалась в начале XXI в. Публикуются официальные концепции и стратегии, делаются многочисленные политические заявления, но в силу разных причин они далеко не всегда доходят до «слушателей», не снимают те вопросы, которые постоянно возникают вокруг актуальных проблем международной жизни и внешней политики России. Старые стереотипы, мифы и предрассудки оказались на редкость живучими, возрождаясь снова и снова на каждом новом витке исторического развития. Накал ведущихся дискуссий вызывает в памяти самые острые периоды холодной войны.

Одной из таких дискуссионных тем являются отношения России и Европы. Тема эта не нова, ее с полным основанием можно отнести к разряду «вечных» тем – и у нас, и на Западе. Но, конечно, сегодня эта тема звучит по-новому, в контексте быстро меняющихся реальностей XXI в.

Я уже не раз писал, что считаю бесконечные дискуссии относительно того, кто мы и куда нам направлять свои усилия: на Запад или на Восток, в современном все более глобализирующемся мире не только бессмысленными, но и контрпродуктивными. Эти схоластические обсуждения лишь отвлекают внимание от реальных, насущных проблем нашей внешней политики, которые заслуживают куда большего внимания. Кстати, в Концепции внешней политики России, одобренной Президентом России В. Путиным, было четко сформулировано, что интересам нашей страны отвечает именно многовекторная внешняя политика.

Европейское направление в российской внешней политике было и остается одним из центральных, и не случайно, что именно оно оказалось предметом ожесточенных академических споров и политических баталий. Особенности взаимодействия России и ее европейских соседей в большей степени, чем какое-либо другое региональное измерение ее внешней политики, отражают фундаментальные вопросы о роли нашей страны в мировой политике XXI в., о сильных и слабых сторонах российской государственности, о доминирующих тенденциях мирового развития в целом.

Предлагаемая вниманию читателей книга состоит из трех разделов. В первом из них я ставил своей целью максимально объективно показать, в каких условиях, на каких основах и с какими ожиданиями строились наши отношения с Европой после распада Советского Союза. Несмотря на целый ряд очень серьезных разногласий с Европой (агрессия НАТО на Балканах, расширение НАТО, организация «цветных революций» в соседних по отношению к России странах и т. д.), в Москве исходили из того, что конструктивное развитие отношений, выстраивание новых механизмов сотрудничества на каком-то этапе в будущем позволит минимизировать разногласия и создать основу для формирования единого европейского пространства в различных областях.

Что-то удалось сделать на этом направлении, а что-то – нет. Что-то вызывает глубокое удовлетворение, а что-то – не менее глубокое разочарование. Хочу, однако, возразить многочисленным критикам, которые сегодня обвиняют российскую внешнюю политику того времени в наивности, романтизме и чрезмерной доверчивости. Будучи министром иностранных дел, а затем секретарем Совета Безопасности России, я хорошо помню, в каком крайне тяжелом положении находилась наша страна еще пятнадцать – двадцать лет назад, об объективных ограничениях, с которыми нашим политикам и дипломатам приходилось, так или иначе, считаться. Во многих случаях нашей внешней политике удавалось добиваться максимума результатов при минимуме доступных нам ресурсов.

Во втором разделе книги собраны некоторые мои размышления последних лет о том, как дальше строить отношения между Россией и Европой. Здесь, излагая личную точку зрения, я пытаюсь провести две главные мысли. Первая сводится к тому, что реальной, полноценной альтернативы отношениям с Европой у России нет и не будет. Это касается и политики, и экономики, и научно-технической сферы, и образования, и многих других областей. Если это так, то вторая мысль логично вытекает из первой: надо срочно остановить враждебную риторику и начать серьезный диалог о будущем наших отношений. Четверть века после окончания холодной войны должны были научить нас реально смотреть на вещи и не подменять долгосрочные национальные интересы конъюнктурными «шараханьями».

В третьем разделе дается подборка основополагающих документов в области европейской безопасности, а также актуальных документов, регламентирующих деятельность России во внешней политике. Думается, что было бы полезно время от времени «освежать» знакомство с этими документами, чтобы избежать их вольной или избирательной интерпретации. Некоторые мои западные партнеры, например, до сих пор продолжают уверять, что военные действия НАТО против Югославии не являются нарушением основополагающих норм международного права и принципов Хельсинкского Заключительного акта. Они доказывают, что эта операция не была агрессией. А когда я спрашиваю, что же это было, начинают рассуждать о «праве на защиту», «ограниченном суверенитете», «гуманитарной интервенции» и т. д. Однако из какого международного юридического документа взяты эти понятия, они объяснить не могут. И не смогут – таких понятий нет ни в Уставе ООН, ни в Хельсинкском Заключительном акте, ни в других международных соглашениях, договорах, декларациях или иных аналогичных документах.

Все это еще раз говорит о том, что для того, чтобы восстановить управляемость в международных отношениях, необходимо безотлагательно начинать кропотливую работу по согласованию, а где это требуется – и реформированию основополагающих норм международного права. Эта сложная, тяжелая и неизбежно весьма длительная работа могла бы стать одним из важных направлений будущего российско-европейского сотрудничества.

I. Непростой выбор

Этапы становления внешнеполитического курса современной России

После окончания холодной войны минуло уже четверть века. Это тот срок во внешней политике, когда можно подводить первые итоги пройденного пути, объективно оценить достижения и неудачи, наметить тенденции развития на будущее.

Отношения между Россией и Европой претерпели глубокие изменения за этот период. Они формировались на фоне тех сложных и порой противоречивых процессов, которые протекали в самой России и на международной арене в целом.

В декабре 1991 г. Российская Федерация вышла на мировую арену в облике, коренным образом отличающемся от всех предшествующих исторических форм существования Российского государства. Это в равной мере относилось и к ее политическому строю, не имеющему аналогов в российской истории, и к столь же беспрецедентному, с исторической точки зрения, очертанию внешних границ и непосредственному геополитическому окружению. По всем этим признакам Россия действительно представляла собой новое государство. Отсюда необходимость выработки новой системы взглядов на внешнеполитические задачи и приоритеты страны с учетом новых реалий. Формирование таких взглядов, разумеется, не могло произойти в одночасье – потребовалось время, прежде чем в государственном, политическом и общественном сознании начали складываться более или менее устойчивые подходы к базовым принципам внешней политики новой России.

Несомненно, Российская Федерация имела за плечами многовековой опыт международного общения, сложившуюся инфраструктуру многосторонних и двусторонних связей, богатейшие профессиональные традиции русской и советской дипломатических школ. Однако в наследовании и освоении этого опыта не было и не могло быть никакого «автоматизма» – формирование новой внешней политики России с самого начала приобрело характер творческого процесса и объективно шло по пути сложного синтеза советского наследия, возрождаемых российских дипломатических традиций и принципиально новых подходов, диктуемых кардинальными изменениями в стране и на мировой арене.

Как и в середине XIX в., России фактически пришлось решать во внешней политике во многом схожие задачи: создавать максимально благоприятные внешние условия для осуществления внутренних реформ и одновременно не допускать ослабления позиций страны на международной арене.

По-современному звучат слова канцлера А. М. Горчакова, который в своей памятной записке императору Александру II сформулировал задачи внешней политики в тот момент, когда Россия, ослабленная поражением в Крымской войне, столкнулась с реальной угрозой превращения из великой державы во второразрядное государство, оттесняемое на задний план европейского «концерта». Канцлер писал тогда: «Наша политическая деятельность должна преследовать двойную цель. Во-первых, оградить Россию от участия во всякого рода внешних осложнениях, которые могли бы частично отвлечь ее силы от собственного внутреннего развития; во-вторых, приложить все усилия к тому, чтобы в это время в Европе не имели место территориальные изменения, изменения равновесия сил или влияния, которые нанесли бы большой ущерб нашим интересам или нашему политическому положению… При выполнении этих двух условий можно будет надеяться, что Россия, оправившись от потерь, укрепив силы и восстановив ресурсы, вновь обретет свое место, положение, авторитет, влияние и предназначение среди великих держав… Россия сможет занять такое положение, лишь развив свои внутренние силы, кои на сегодняшний день есть единственный реальный источник политического могущества государств»[2]2
  Канцлер А. М. Горчаков. 200 лет со дня рождения / МИД Российской Федерации; редкол.: Примаков Е. М. и др. М.: Междунар. отношения, 1998. С. 321–322, 334.


[Закрыть].

Одновременно надо учитывать, что формирование внешнеполитического курса современной России проходило в неразрывной связи с главными тенденциями мирового развития.

Международное сообщество перешагнуло рубеж нового тысячелетия на волне подлинного цивилизационного взрыва, преображающего, по сути, все сферы жизни и достижения человека. На этом фоне парадоксальность международной ситуации заключалась в том, что мировое сообщество, уйдя от глобальной конфронтации, оказалось не в состоянии создать всеобъемлющую систему противодействия современным вызовам, которые несут в себе разрушительную силу для международной стабильности.

В этих условиях неудивительно, что путь формирования внешнеполитического курса России, который протекал под сильным воздействием внутриполитических преобразований и трансформации всей системы международных отношений, был непростым, а порой болезненным.

В начале 1990-х гг. в российском общественном сознании царила эйфория перемен. Тогда многим казалось, что стоит лишь резко сменить политические ориентиры, как большинство проблем начнет решаться само собой как во внутренних, так и в международных делах. Например, подобно тому, как в экономической стратегии расчет строился на том, что резкая либерализация цен и включение рыночных механизмов сами по себе создадут положительную динамику развития, во внешней политике ожидалось, что радикальный поворот от конфронтации к сближению с западными странами автоматически изменит их отношение к России и мобилизует массированную политическую поддержку и экономическую помощь. Эти завышенные ожидания оставили свой отпечаток в первой редакции внешнеполитической Концепции России, принятой в 1993 г.[3]3
  Дипломатический вестник. 1993. Янв. Специальный выпуск.


[Закрыть]

Следует признать, что для таких надежд в тот момент действительно было немало оснований. К концу 1980 – началу 1990-х гг. произошло реальное улучшение международного климата. Демократические перемены в нашей стране, а затем драматические события августа 1991 г. в Москве вызвали массовые симпатии к России и поддержку ее руководства во всем мире. В российском общественном мнении приветствовали курс на сближение с бывшими противниками СССР, ожидая от него реальной отдачи для интересов страны.

В действительности все оказалось намного сложнее. На фоне серьезного ухудшения социально-экономической обстановки в первые годы реформ в России произошло обострение идейной и внутриполитической борьбы. Внешняя политика стала одной из сфер государственной деятельности, которую также начали захлестывать споры о принципиальном выборе пути развития страны. Не обошли они и проблему взаимоотношений России с западными государствами. Стоит в этой связи напомнить, что дискуссии вокруг Запада как определенной модели социально-экономического и политического развития имеют в России давнюю историческую традицию. Вновь, как и в середине XIX в., отношение к Западу стало в России своего рода знаком определенной идеологической ориентации, символом либо воинствующего неприятия западной цивилизации, либо столь же страстного желания как можно скорее влиться в нее, нередко в ущерб собственным интересам страны.

Показательна в этом отношении ставка, сделанная в начале 1990-х гг., на ускоренную интеграцию России в евроатлантические структуры. Выдвигались нереалистические задачи – такие, как установление «союзнических» отношений с Западом, к которым ни наша страна, ни сами западные государства готовы не были, поскольку по-разному понимали их смысл. Многие в США, да и в некоторых странах Западной Европы, попав под влияние синдрома «победителя в холодной войне», не видели демократическую Россию в качестве равноправного союзника. Ей в лучшем случае отводилась роль младшего партнера. Любое же проявление самостоятельности и стремления отстоять свои позиции воспринималось как рецидив советской «имперской» политики. Взятый США и НАТО курс на продвижение Альянса к границам России, столь явно игнорировавший российские национальные интересы, был в этом отношении наиболее отрезвляющим сигналом.

Период достаточно явного «прозападного крена» во внешней политике России носил, однако, непродолжительный и поверхностный характер, и российская дипломатия довольно быстро извлекла из него надлежащие уроки. К этому ее подталкивала сама жизнь, так как реальное становление внешней политики происходило не в теоретических дебатах, а в процессе поисков решения конкретных и весьма сложных международных проблем, прямо затрагивающих национальные интересы России. Именно такая работа, не всегда заметная для широкого общественного мнения, диктовала логику формирования внешнеполитического курса. Она-то и была основным источником концептуальных наработок, которые затем постепенно кристаллизовались в устойчивые принципы и стиль международной деятельности Российского государства.

Само существо проблем, с которыми столкнулась Россия в области внешней политики, настраивало на реалистическую оценку международной обстановки, прагматический подход к собственным целям и возможностям их достигать. В условиях крайне противоречивой международной ситуации крепло убеждение в том, что единственно надежным ориентиром внешней политики является последовательная защита национальных интересов. Только на такой основе можно было адекватно реагировать на современные угрозы и вызовы, осознанно формулировать позиции по международным проблемам, целенаправленно выстраивать отношения с другими государствами.

Во внешнеполитических дебатах 1990-х гг. не раз – и вполне обоснованно – поднимался вопрос: в чем именно состоят национальные интересы России? Ведь от ответа на него напрямую зависел конкретный образ действий страны на международной арене.

Наследием советской внешней политики была психология «сверхдержавы», стремление участвовать во всех сколько-нибудь значимых международных процессах, зачастую ценой непосильного для страны перенапряжения внутренних ресурсов. Такой подход не мог быть приемлемым для России с ее огромным бременем нерешенных внутренних проблем. Здравый смысл подсказывал, что на нынешнем историческом отрезке внешняя политика призвана в первую очередь «обслуживать» жизненные интересы внутреннего развития. Это – обеспечение надежной безопасности, создание максимально благоприятных условий для устойчивого экономического роста, повышения жизненного уровня населения, укрепления единства и целостности страны, основ ее конституционного порядка, консолидации гражданского общества, защиты прав граждан и соотечественников за рубежом.

Из всего этого вытекал и другой вывод принципиального значения: экономия» внешнеполитических ресурсов, отказ от дипломатического присутствия ради самого присутствия должны сочетаться с активной, многовекторной внешней политикой, нацеленной на использование всех возможностей, где это может принести реальную отдачу для внутреннего развития страны. Как отмечал Е. Примаков, министр иностранных дел России в 1996–1998 гг., «…без активной внешней политики России трудно, если вообще возможно, осуществлять кардинальные внутренние преобразования, сохранить свою территориальную целостность. России далеко не безразлично, каким образом, и в каком качестве она войдет в мировое хозяйство – дискриминируемым сырьевым придатком или его равноправным участником. Это также во многом относится к функции внешней политики»[4]4
  Примаков Е. М. Встречи на перекрестках / Е. М. Примаков. М.: Центрполиграф, 2015.


[Закрыть]. Иными словами, необходимость сосредоточиться на решении внутренних проблем, с точки зрения внешней политики, отнюдь не означает национальный эгоизм или уход в самоизоляцию. Напротив, рациональная дипломатическая активность в жизненно важных для России и мирового сообщества вопросах способна отчасти компенсировать недостаток экономических, военных и других внутренних ресурсов.

Конкретный внешнеполитический опыт внес ясность и в вопрос об оптимальной линии в отношениях с ведущими западными странами. Не только среди государственных деятелей и дипломатов, но и в широких кругах российской общественности складывалось ясное осознание того, что для России в равной мере неприемлемы как неоправданные уступки в ущерб собственным интересам, так и сползание к конфронтации с США, странами Западной Европы, Японией, другими западными государствами. Какие бы сложные проблемы ни возникали в отношениях с наиболее развитыми странами мира, основополагающим принципом деятельности российской дипломатии оставалось стремление к конструктивному сотрудничеству и совместному поиску взаимоприемлемых решений.

Такая постановка вопроса давала ключ к разрешению и другого извечного спора о том, является ли Россия европейской или азиатской державой. Жизнь доказала несостоятельность попыток противопоставить друг другу различные географические направления внешнеполитических усилий России. Само уникальное геополитическое положение нашего государства, не говоря уже о реалиях мировой политики и экономики, диктовало ей необходимость в равной мере развивать сотрудничество со странами Запада и Востока, Севера и Юга.

В культурно-цивилизационном плане в нашей исторической литературе утвердилось представление о России как о мосте между двумя великими цивилизациями: европейской и азиатской. Впитав в себя исторические традиции и ценности Запада и Востока, Европы и Азии, российская цивилизация сама превратилась в уникальное явление.

Так, постепенно формировались базовые внешнеполитические принципы и установки, которые затем легли в основу обновленной Концепции внешней политики России, утвержденной Президентом России В. Путиным 28 июня 2000 г. Ее содержание было обусловлено не только осмыслением внутренних задач и интересов государства, но и необходимостью определить позицию России перед лицом новых глобальных вызовов, дать ясный ответ на вопрос, какая система международных отношений в наибольшей степени отвечает ее национальным интересам.

В концептуальном плане по-новому была поставлена проблема взаимосвязи экономики и внешней политики. В условиях перехода к рыночной экономике на первый план вышли такие задачи, как содействие укреплению экономики России и обновлению внешнеэкономической специализации, обеспечение полноправного участия в международных экономических организациях, помощь российскому предпринимательству в выходе на зарубежные рынки, привлечение иностранных инвестиций, решение проблем внешней задолженности. Перед лицом новых вызовов, связанных с глобализацией, российская дипломатия активно включилась в поиски возможностей минимизировать для нашей страны отрицательные последствия этого процесса, содействовать формированию условий для устойчивого развития российской экономики, обеспечения экономической безопасности страны.

Важнейший принципиальный аспект новой внешнеполитической Концепции состоял в том, что одним из главных критериев эффективности нашей политики стала защищенность интересов и прав граждан России, где бы они ни находились и ни проживали. Резко возросло значение «гуманитарного измерения» в деятельности российской дипломатии. Речь шла в первую очередь о защите прав миллионов соотечественников, проживающих вне России на пространстве бывшего Советского Союза.

Принципиальное значение имело и обновление самого механизма принятия решений в области внешней политики. Новые тенденции внутреннего развития России, становление демократического общества и правового государства оказали существенное воздействие на механизм формирования внешней политики. В частности, необходимо было определить роль парламента в принятии внешнеполитических решений, порядок взаимодействия законодательной и исполнительной властей, разделение полномочий между президентом, правительством, органами власти в регионах. Все это в немалой степени сказывалось на подходах к внешнеполитическим проблемам.

Потребовалось по-новому взглянуть на вопросы, относящиеся к информационному обеспечению внешней политики и связям с общественностью. Влияние средств массовой информации на формирование общественного мнения в вопросах внешней политики возрастало на глазах. Последствия этого воздействия были далеко не однозначны. Поэтому российскому внешнеполитическому ведомству предстояло выработать новый стиль и формы взаимодействия со средствами массовой информации, научиться работать в условиях плюрализма мнений и беспрецедентно открытой информационной среды.

Наконец, новая ситуация в стране и в мире сделала необходимым существенное обновление самой дипломатической службы. При этом ключевая задача состояла в том, чтобы обеспечить стабильность и преемственность поколений российских дипломатов, привести подготовку новых дипломатических кадров в соответствие с требованиями современного этапа международных отношений.

Масштаб указанных проблем наглядно иллюстрирует сложность и объясняет насыщенность этапов, через которые должна была пройти российская внешняя политика.