Текст книги "Европейский вектор внешней политики современной России"

Политика безопасности в евроатлантическом регионе, в который входят шесть из десяти крупнейших экономик мира, четыре из пяти стран с заявленным ядерным оружием и где находится более 95 % мировых запасов ядерного оружия, критически устарела и требует принятия безотлагательных мер. Новый подход, учитывающий современные возможности и вызовы, позволит Европе, России и Соединенным Штатам наметить более безопасный путь для своих народов и мира в целом и избежать угроз и издержек очередного витка охлаждения отношений между государствами.

Первым шагом должен стать отказ от стратегий и тактик времен холодной войны, которые не подходят для реагирования на реальные угрозы, стоящие перед нами. Сегодня риск разрушительного конфликта с использованием обычных или ядерных вооружений в евроатлантическом регионе значительно снизился, однако по-прежнему действуют те же концепции безопасности и соответствующие военные стратегии и стратегии применения вооружений, что и во времена холодной войны. По-прежнему развернуты и готовы к запуску в течение нескольких минут существенные арсеналы стратегических ядерных сил; на складах в странах Европы все еще хранятся тысячи единиц тактического ядерного оружия; вопрос о противоракетной обороне уже которое десятилетие не сдвигается с мертвой точки; новые вызовы безопасности, связанные с силами мгновенного удара, кибербезопасностью и космосом, по-прежнему вызывают споры и остаются без должного внимания.

Наши народы расплачиваются за политическую инертность, которая ведет не только к росту рисков в области безопасности для каждой из стран, но и к неоправданному повышению расходов на оборону и отвлекает ресурсы от бюджетных нужд, приоритетов национального развития и новых вызовов и угроз в области безопасности. Более того, пугающее несоответствие военного потенциала и масштабов действительного евроатлантического партнерства несет опасность и риск дестабилизации, подрывая доверие, которое необходимо для осуществления сотрудничества в целях реагирования на новые угрозы безопасности как в Европе, так и во всем мире.

В течение этого года мы совместно с более чем 30 крупнейшими политическими, военными экспертами и экспертами в области безопасности из стран Евроатлантики разрабатывали региональный подход к реагированию на эти вызовы. В эту группу входят генералы, к ведению которых относились самые смертоносные ядерные силы из тех, что когда-либо были развернуты, и большое число высокопоставленных военных и гражданских специалистов, работавших по разные стороны фронта холодной войны во Франции, Германии, СССР, Великобритании, США и НАТО.

Наша группа пришла к выводу, что сегодняшним лидерам следует принимать более решительные и последовательные меры по внедрению новой стратегии в области безопасности, которая затрагивала бы наступательные и оборонительные военные силы, ядерное оружие и обычные вооружения, а также кибербезопасность и космос. Совместный интегрированный анализ этих вопросов может привести к трансформационным изменениям в евроатлантической безопасности и доктринах использования ядерного оружия и обычных вооружений – к переходу от вечной незримой угрозы взаимного гарантированного уничтожения времен холодной войны к взаимной безопасности. Такие адресные и целенаправленные усилия могут укрепить стабильность, снизить риск возникновения конфликта, решить сохраняющиеся двусторонние и региональные споры и позволить сохранить ценные ресурсы.

Наши рекомендации относительно того, как следует осуществить эти коренные политические изменения, предназначаются для президентов, премьер-министров, членов парламентов и общественности. Ключом к реализации этой стратегии является непрерывный диалог с участием старшего гражданского и военного руководства, уполномоченного на высшем политическом уровне. В рамках такого диалога вопросы безопасности могли бы обсуждаться во всем объеме и по широкому кругу направлений могли бы предприниматься практические шаги.

В этих гибких рамках диалога в первые пять лет первоочередное значение должны иметь вопросы, касающиеся ядерного оружия и противоракетной обороны. Кроме того, на начальном этапе должна быть возможность предпринимать шаги в области обычных вооружений, кибербезопасности и космоса.

Одним из основных принципов этого нового диалога должно быть снижение роли ядерного оружия как неотъемлемого элемента национальной стратегии в области безопасности любой из стран без подрыва безопасности какой-либо из сторон. Новый диалог также должен включать практические шаги по увеличению срока принятия лидерами решений и повышению кризисной стабильности, в частности в том, что касается стратегических ядерных сил США и России. Даже последний договор о ядерных вооружениях предусматривает сохранение каждой из сторон тысяч ядерных боеголовок на сотнях баллистических ракет, готовых к немедленному запуску и способных поразить цель менее чем за 30 минут. Такое положение дел увеличивает риск того, что решение о применении баллистических ракет будет принято в спешке, на основании ложного сигнала об опасности, а также повышает риск случайного или несанкционированного запуска.

Какова цена продолжающегося бездействия в вопросе о разработке нового подхода к взаимной безопасности? Хотя речь идет о куда более высоких ставках, чем «пушки или масло», в одной только области ядерного оружия потенциальная цена вопроса потрясает воображение. США готовятся приступить к реализации программ по строительству новых подводных лодок, оснащенных баллистическими ракетами с ядерными боеголовками, и стратегических бомбардировщиков на общую сумму более 400 млрд долларов и по продлению срока службы ядерного оружия, развернутого в Европе, что обойдется в 10 млрд долларов. Россия, как сообщается, за следующие 10 лет планирует потратить на модернизацию своих стратегических ядерных сил 1,9 тлрн рублей (61 млрд долларов), а Великобритания – 25 млрд фунтов стерлингов (38 млрд долларов) на замену ракет «Трайдент». Применение нового подхода к безопасности не будет означать, что каждый из этих долларов, рублей, фунтов или евро удастся сэкономить, но в долгосрочной перспективе экономия может оказаться существенной и преумножиться на неядерных направлениях политики безопасности.

Новый подход к строительству взаимной безопасности в евроатлантическом регионе может обеспечить более защищенное и перспективное будущее для граждан всех наших стран. Перед нами исторический шанс действовать, и он ускользает от нас. Это самая важная задача в области безопасности, стоящая сегодня перед лидерами.

Авторы текста:

Десмонд Браун – бывший министр обороны Великобритании, руководитель Сети европейских лидеров (European Leadership Network),

Вольфганг Ишингер – бывший заместитель министра иностранных дел ФРГ, председатель Мюнхенской конференции по безопасности,

Игорь Иванов – бывший министр иностранных дел Российской Федерации, президент Российского совета по международным делам,

Сэм Нанн – бывший сенатор США, сопредседатель Инициативы по снижению ядерной угрозы (Nuclear Threat Initiative),

Все они являются сопредседателями инициативы «Укрепление взаимной безопасности в Евроатлантическом регионе».

Безопасности в Евроатлантике угрожает инерционность мышления, которую можно и нужно преодолеть.

Идея единого и неделимого евроатлантического пространства имеет глубокие корни. Ее разрабатывали философы и экономисты, декларировали политики и государственные деятели. После окончания холодной войны многим казалось, что до евроатлантического единства буквально рукой подать. Требуется всего лишь еще одно усилие, еще один шаг – и желанная цель будет достигнута.

Увы! XXI век разменял свое второе десятилетие, холодная война отодвигается все дальше в прошлое, а евроатлантическое единство остается для нас далекой линией горизонта. Да, вероятность разрушительной ядерной или неядерной войны в Евроатлантическом регионе сегодня близка к нулю. Да, экономические и гуманитарные контакты в регионе достигли беспрецедентных масштабов. Тем не менее в главном – военно-стратегическом измерении – изменилось удивительно мало.

Стратегические установки полувековой давности и соответствующие этим установкам военно-технические программы остаются в основном в неприкосновенности. Значительные ядерные арсеналы сохраняются в состоянии повышенной готовности и могут быть приведены в действие в течение нескольких минут. Тысячи единиц тактического ядерного оружия по-прежнему размещены в Европе. Дискуссии о противоракетной обороне топчутся на месте. Одним словом, до боли знакомая старшему поколению картина, возвращающая нас в 80-е или 70-е годы прошлого века. В то же время новые вызовы безопасности, вызовы нынешнего столетия – такие, как высокоточные неядерные вооружения, космическое оружие, киберугрозы – вообще не являются предметом сколько-нибудь серьезного обсуждения.

Какой из этого следует вывод? Положение дел в области евроатлантической безопасности за последние двадцать лет, к сожалению, не только не улучшилось, а скорее ухудшилось.

За инерцию мышления в области безопасности приходится платить в буквальном смысле слова. Даже если ограничиться только сферой ядерного оружия, цифры уже запланированных расходов поражают воображение.

Соединенные Штаты намерены потратить на создание нового поколения ядерных подводных лодок и стратегических бомбардировщиков более 400 млрд долл. Десять миллиардов уйдут только на то, чтобы продлить срок жизни ядерного оружия, размещенного в Европе. Россия в ближайшие десять лет планирует израсходовать 1,9 трлн руб. на модернизацию своих ядерных сил стратегического назначения. Великобритании замена ракет системы «Трайдент» обойдется в 25 млрд фунтов. И все это происходит во время всеобщих бюджетных дефицитов и жесткой финансовой экономии. Как будто у наших стран нет других, более жизненно важных задач, требующих срочного выделения финансовых ресурсов!

Как показали два десятилетия, прошедшие после окончания холодной войны, взаимные подозрения, опасения, враждебность, отравляющие атмосферу на евроатлантическом пространстве, сами по себе никуда не денутся, даже если объективных предпосылок для конфронтации не существует. Порочный круг (недоверие – ядерное противостояние – еще большее недоверие) никак не удается разорвать: логика прошлого довлеет над реальностями настоящего.

Итак, приходится констатировать, что мир стал менее безопасным, появились новые угрозы.

В этих условиях, чтобы переломить негативные тенденции, нужны новые современные подходы, новые механизмы и новые идеи, без которых будет трудно окончательно освободиться от наследия холодной войны.

В последнее время эти вопросы стали предметом широкого обсуждения среди экспертного сообщества России, США, европейских государств. Развернутый доклад о новой стратегии обеспечения безопасности в Евроатлантическом регионе подготовлен совместно Российским советом по международным делам (РСМД), Фондом по предотвращению ядерной угрозы (NTI), Мюнхенской конференцией по европейской безопасности и Европейской сетью лидеров за многостороннее ядерное разоружение и нераспространение (ELN). (С полным текстом Доклада можно ознакомиться на сайте РСМД).

Суть многих предложений сводится к необходимости безотлагательно начать интенсивный диалог на высоком уровне по широкому кругу проблем в области безопасности в Евроатлантическом регионе. Предложение звучит тривиально, но именно такого диалога нам не хватало долгое время; ведущиеся обсуждения фокусируются на симптомах, а не на причинах болезни. Цель заключается в том, чтобы понять и устранить различия в восприятии угроз, снизить вероятность возникновения конфликтов и повысить степень безопасности, обеспечить эффективное взаимодействие по противодействию новым угрозам и вызовам безопасности. Формирование общего пространства безопасности в Евроатлантическом регионе – это не самоцель, а платформа для решения и других общих вопросов, прежде всего в области экономического развития.

Каким же образом запускать такой диалоговый механизм, который бы наконец-то способствовал формированию в нашем регионе позитивной, а не негативной повестки дня в области безопасности?

1. Чтобы дать старт новому диалоговому процессу, прежде всего необходимо иметь соответствующий мандат на высоком политическом уровне всех государств Евроатлантического региона. Только такой мандат может обеспечить создание новой площадки, на которой будут обсуждаться реальные вопросы евроатлантической безопасности.

2. Новый диалоговый механизм должен опираться на ряд основополагающих принципов:

– соблюдение универсальных принципов равной и неделимой безопасности;

– продвижение к общему пространству мира, безопасности и стабильности в Евроатлантическом регионе на принципах взаимного доверия, транспарентности и предсказуемости;

– рассмотрение в неразрывной связи вопросов наступательных и оборонительных средств;

– осуществление дальнейших сокращений стратегических наступательных вооружений с обязательным учетом всех других факторов, влияющих на глобальную стратегическую стабильность, включая противоракетную оборону, силы быстрого реагирования, обычные вооруженные силы, кибероружие, космические вооружения;

– поэтапный переход, по мере готовности, от устаревшей концепции взаимного гарантированного уничтожения к отношениям, основанным на доверии, взаимопонимании, взаимодействии по вопросам безопасности.

3. Разумеется, потребуются и соответствующие механизмы подключения к диалогу межгосударственных институтов, в той или иной мере отвечающих за состояние евроатлантической безопасности сегодня. Чем шире будет коалиция сторонников новых подходов к безопасности, тем выше окажутся шансы на успех общей инициативы. Важно с самого начала договориться о том, что диалог не будет иметь своей целью подорвать позиции какой-то политической силы, изолировать какую-то организацию или загнать в угол кого-то из участников. Решение проблем евроатлантической безопасности должно отвечать общим интересам, в противном случае оно просто не будет работать.

4. Для реализации этого плана можно было бы учредить контактную группу по вопросам безопасности, в которую вошли бы представители ОБСЕ, ЕС, НАТО, ОДКБ. В задачу контактной группы входила бы подготовка рекомендаций для лидеров по ключевым вопросам, включая разработку общих параметров нового европейского «концерта», определение гражданских и военных представителей, на которых будут возложены задачи разработки деталей будущих договоренностей, определение круга рассматриваемых вопросов и первоочередных приоритетов.

На основе рекомендаций, подготовленных контактной группой, лидеры государств евроатлантического региона учредили бы новый диалоговый механизм по вопросам безопасности в Евроатлантическом регионе.

5. Сам диалог может проводиться по нескольким трекам с целью подготовки концепции и практических шагов. Существующие форумы, такие как Форум ОБСЕ по сотрудничеству в области безопасности, Совет Россия – НАТО, могут принимать участие для проработки отдельных относящихся к их компетентности вопросов. Некоторые из обсуждений могут носить двусторонний характер – например, принципиально важным представляется российско-американский двусторонний диалог. Другие обсуждения могут быть многосторонними с различным числом участников.

В случае успешной реализации проекта на определенном этапе может встать вопрос об учреждении нового евроатлантического форума по безопасности. Такой форум мог бы играть решающую роль в реализации ключевых положений договоренностей и поддержании диалога по укреплению взаимной безопасности. Кроме того, он повысил бы статус новой инициативы, став символом нового подхода к укреплению безопасности в евроатлантическом регионе.

Изложенные предложения, разумеется, представляют собой лишь общие контуры возможных шагов в направлении формирования новой архитектуры безопасности евроатлантического региона. Они являются приглашением к дискуссии, в ходе которой могут возникнуть и другие подходы и предложения. Ясно одно – эту дискуссию нельзя откладывать, поскольку ставкой здесь является наше общее будущее.

Если бы удалось запустить такой процесс, это было бы большой удачей для всех. Само наличие переговоров гораздо лучше, чем их отсутствие. И рано или поздно они приведут к положительным результатам, выгодным и для России, и для США, и для Европы. Для России, в частности, помимо вопросов безопасности такие договоренности открыли бы путь к успешному переходу на инновационный тип развития, что невозможно без широкого сотрудничества с Западом.

Сегодня в Вильнюсе открывается саммит «Восточного партнерства», который станет новым этапом в отношениях ЕС с шестью бывшими советскими республиками. О том, как активизировать интеграционные проекты в рамках Большой Европы, рассуждают президент Российского совета по международным делам, бывший глава МИД РФ Игорь Иванов, бывший министр обороны Великобритании Десмонд Браун и экс-глава МИД Польши Адам Даниэль Ротфельд в статье, написанной специально для «Коммерсантъ».

Более 20 лет прошло после окончания холодной войны, а Европа по-прежнему разделена. В последние дни именно в этом заключается логика «нулевого исхода» в ситуации с Украиной: ее гражданам фактически предлагается сделать выбор между «европейским» и «евразийским» будущим. Такой подход представляется недальновидным. Украина и остальные страны Европы, несомненно, должны иметь свободу выбора партнеров для более тесного взаимодействия. И нам нужно сосредоточить наше обсуждение не на соперничестве и возврате к конфронтации, а на необходимости сотрудничества.

Разногласия в Европе носят более глубокий характер и не ограничиваются «украинским вопросом». Отношениям НАТО и России свойственно взаимное недоверие. Тысячи единиц ядерного оружия, многое из которого поддерживается в состоянии полной боевой готовности, остаются главным механизмом обеспечения безопасности на континенте. Надежды на подлинное партнерство России и ЕС не оправдались, и возможность дальнейшего ухудшения отношений между ними вполне реальная. На юго-востоке Европы сохраняются замороженные конфликты как постоянная угроза военного противостояния. Между государствами ЕС и некоторыми странами Европы, особенно Россией, по-прежнему действуют ограничения для частных поездок граждан.

Сегодня мы, европейцы, стоим перед выбором: либо мы будем действовать сообща, пытаясь устранить разногласия ради наших общих интересов в области безопасности, процветания и экономического развития и урегулировать неотложные международные проблемы (как это удалось в отношении химического оружия в Сирии или ядерной программы Ирана), либо мы позволим противоречиям и дальше ослаблять нас, в то время как Европа все больше рискует оказаться на периферии международных событий.

Мы, в прошлом высокопоставленные члены правительств Великобритании, Польши и России, считаем, что пришло время заняться сотрудничеством. Мы убеждены в необходимости нового проекта сотрудничества, в котором Европа рассматривалась бы в самом широком смысле как географически, так и политически – от Норвегии на севере до Турции на юге, от Португалии на западе до России на востоке. Целью такого проекта могло бы стать создание Большой Европы с зоной общей безопасности, экономического, политического и культурного сотрудничества между странами и институтами.

Мы верим в возможность формирования основ такой зоны до 2030 г. – зоны, совместимой с проводимой сегодня работой по углублению трансатлантического и евразийского сотрудничества. Мы верим, что в долгосрочном плане ее цель может быть связана с принятием конкретных поэтапных мер, над которыми лидеры государств могут и должны начать безотлагательно работать. Принцип Большой Европы будет особенно полезен для преодоления острой неприязни, возникшей в связи с ситуацией в Украине. Усиление стабильности, торжество принципа верховенства закона и улучшение экономических перспектив этой страны связаны с развитием отношений как с ЕС, так и с Россией.

На период после вильнюсского саммита приоритеты очевидны.

Во-первых, следует развивать российско-американское взаимодействие по сирийскому химическому оружию, трансформируя его в более широкое сотрудничество поверх старых барьеров времен холодной войны. Необходимы совместные усилия по продвижению дипломатического процесса «Женева-2» по Сирии и оказанию неотложной гуманитарной помощи тем, кто в ней нуждается. При этом нам также важно иметь возможность выступать сообща против угрозы джихада в Сирии, которая может стать угрозой для всех. Следует обеспечить возможность совместных действий по стабилизации ситуации в Афганистане после 2014 г., наращиванию усилий по нераспространению ядерного оружия (в том числе в Иране, но не только), а также в отношении таких вызовов, как кибер– и биобезопасность, милитаризация открытого космоса.

Во-вторых, необходимо строить Большую Европу как настоящее единое пространство безопасности. Именно здесь мы сталкиваемся с наибольшим количеством проблем в создании доверия, которые особенно важно преодолеть. В ближайшей перспективе для движения вперед потребуются усилия по достижению соглашения между США/НАТО и Россией по противоракетной обороне, продолжению диалога по сокращению ядерных вооружений и поиску путей активизации обсуждения вопросов контроля над вооружениями в отношении обычных сил в Европе.

Нам также следует удвоить усилия по достижению прогресса в отношении четырех замороженных этнических и территориальных конфликтов, играющих важнейшую роль в отношениях России и ЕС. Эти конфликты, обернувшиеся трагедией для вовлеченных в них народов, одно из главных препятствий на пути реализации концепции Большой Европы. Нам нужен эффективный совместный подход к разрешению одного или нескольких из этих конфликтов, что позволит в будущем, опираясь на положительный опыт, развивать совместный подход к урегулированию кризисов.

В-третьих, необходимо создавать Большую Европу за счет углубления торговых и инвестиционных связей. На ЕС приходится более половины российского внешнеторгового оборота и свыше 70 % совокупных иностранных инвестиций в России. За последние десять лет Россия стала третьим по величине после США и Китая торговым партнером ЕС, обеспечивая 7 % экспорта и 11 % импорта стран Евросоюза. Однако торговые отношения по-прежнему асимметричны: 63 % всего торгового оборота между Россией и ЕС приходится на нефть. Торговые переговоры между двумя сторонами застопорились. Между тем потенциал расширения и углубления связей в этой области огромен.

Одни игроки в регионе Центральной Европы имеют привилегированный доступ к капиталу и технологиям, другие нуждаются во вливаниях новых технологий и массированных инфраструктурных вложениях. В обмен они имеют возможность предлагать сырьевые товары, доступ к высококвалифицированной рабочей силе и потенциально крупному дополнительному рынку для европейских товаров и услуг. В результате мы имеем экономически беспроигрышную ситуацию, которой не пользуемся. В наших общих интересах это сделать.

В-четвертых, необходимо совершенствовать сотрудничество в энергетической области. Несмотря на политизацию отношений в энергетике в последние годы, сотрудничество в этой области важно для всех. Сегодня европейские компании существенно отстают в конкурентных преимуществах от американских предприятий, которые пользуются плодами сланцевой революции. Если бизнес примет решение переместиться или вкладывать средства в США вместо Европы, перспективы экономического роста для всей Европы будут подорваны. В наших общих интересах действовать сообща на пространствах Большой Европы, чтобы этого не допустить.

В-пятых, необходимо развивать людские контакты. Сегодня существует огромный разброс в возможностях для поездок в зависимости от отправной точки и места назначения. Такие режимы, как шенгенская зона и правила внутри ЕС, упрощают передвижение в некоторых областях, но поездки между странами Евросоюза и рядом стран за его пределами, особенно Россией, затруднены. Они требуют много времени (с точки зрения визовых процедур) и затрат. Это ограничивает возможности наших граждан совершать поездки в деловых и туристических целях.

Если действующие политические лидеры Европы проявят готовность работать над этими проблемами, мы сможем оставить позади разногласия прошлого и настоящего и обеспечить новым поколениям европейцев лучшие условия для процветания и адекватного ответа на глобальные вызовы будущего.

Публикация подготовлена в рамках трехстороннего проекта Российского совета по международным делам, Польского института по международным делам (PISM) и Европейской сети лидеров (ELN) по вопросам строительства Большой Европы.