Текст книги "Европейский вектор внешней политики современной России"

2016 год

12 февраля начинает работу 52-я Мюнхенская конференция по безопасности, Россию на которой будет представлять делегация во главе с председателем Правительства Дмитрием Медведевым. В преддверии форума президент РСМД Игорь Иванов делится своим видением по проблеме обеспечения национальной безопасности в условиях современного глобального мира.

Устарела ли политика нейтралитета?

Во все времена обеспечение безопасности являлось одной из важнейших функций государства. Во имя безопасности строились крепостные стены и возводились замки, набирались армии и укреплялись границы, повышались налоги и создавались военные союзы. Дефицит национальной безопасности не мог быть компенсирован ничем другим – ни процветанием торговли и ремесел, ни богатством знати и народа, ни высочайшими достижениями культуры и искусства.

В наши дни стремление к безопасности по-прежнему остается главным приоритетом государственных деятелей и политиков. Мировые военные расходы измеряются астрономическими суммами, национальная безопасность неизменно находится в центре острых политических дискуссий, лихорадочно укрепляются двусторонние и многосторонние военно-политические альянсы, в первую очередь – блок НАТО. Казалось бы, проблема безопасности – по крайней мере, для членов этого блока – должна быть или окончательно решена, или очень близка к своему окончательному решению.

Однако есть ли в современном мире хотя бы одна страна, которая может чувствовать себя в полной безопасности? Предотвратили ли колоссальные военные бюджеты США трагедию 11 сентября 2001 г.?

Спасло ли от террористических актов Испанию, Великобританию или Францию их членство в Североатлантическом Альянсе? Можно ли эффективно использовать механизмы НАТО в противодействии миграционному кризису, захлестнувшему в последние месяцы большую часть европейского континента?

На все эти вопросы приходится давать отрицательные ответы. И дело здесь, наверное, не только и не столько в косности и инерционности традиционных военно-политических механизмов, созданных еще в середине прошлого столетия. И не в отсутствии фантазии и энергии у руководителей НАТО. Более важно, на наш взгляд, то обстоятельство, что в XXI в. принципиально изменились угрозы, стоящие перед всеми странами мира – большими и малыми, богатыми и бедными, на Западе и на Востоке.

Во-первых, основные угрозы исходят не от сопредельных государств или враждебных военных союзов, а от негосударственных образований – таких как Аль-Каида, ИГ и другие. Эти сетевые структуры, с легкостью пересекают национальные границы и пускают корни в самых разных регионах мира. Противостоять им с помощью военных блоков – все равно что начинать борьбу с вирусом Эбола, вооружившись мечом и щитом.

Во-вторых, в современном глобальном мире безопасность по определению также приобретает глобальный характер. Выгородить для себя какой-то отдельный «регион абсолютной безопасности» – дело безнадежное.

Дефицит безопасности у близких и даже не очень близких соседей рано или поздно сведет на нет все подобные усилия независимо от того, сколько ресурсов в них ни вкладывается.

В-третьих, современный мир развивается необычайно динамично, угрозы возникают и меняются буквально на глазах, приспосабливаясь к новым условиям и быстро реагируя на любые новые возможности. Противостоять этим угрозам с помощью громоздких и жестких военно-политических союзов старого типа не получится, как ни старайся. Вместо намертво приваренных друг к другу и основательно проржавевших конструкций военных блоков человечеству нужно что-то похожее на набор «Лето», из которого можно было бы оперативно складывать те комбинации «кубиков», которые нужны для решения конкретных задач в данный момент.

Имеются ли прецеденты успешного альтернативного решения проблем национальной безопасности? Несомненно, имеются. Ограничусь только одним из примеров – опытом Финляндии и Швеции после Второй мировой войны. Две северных европейских страны пришли к политике нейтралитета – каждая своим путем, в силу сложившихся геополитических обстоятельств и с учетом своей сложной, подчас драматической истории. При этом как Швеция, так и Финляндия оставались европейскими и западными странами, не жертвуя ради нейтралитета ни своей национальной идентичностью, ни своими фундаментальными ценностями.

Можно ли утверждать, что Швеция и Финляндия в годы холодной войны испытывали больший дефицит безопасности, чем их соседи, вошедшие в блок НАТО? Конечно, нет. Можно ли говорить о том, что Швеция и Финляндия из-за своего нейтралитета были задвинуты на задворки европейской и мировой политики? Тоже нет. Напротив, каждая из этих стран заняла свое уникальное место в европейских делах: вспомним хотя бы выдающуюся роль Финляндии в подготовке и подписании знаменитого Хельсинского акта о безопасности и сотрудничестве в Европе 1975 г. Кстати, принцип нейтралитета нисколько не помешал Швеции принять участие в военных операциях НАТО, например, в Афганистане.

Государственные деятели Финляндии и Швеции на протяжении десятилетий выделялись среди своих европейских коллег широтой взглядов, умением заглянуть далеко в будущее и сочетанием политической гибкости с высочайшими морально-этическими стандартами. Достаточно упомянуть таких разных, но одинаково ярких лидеров как Урхо Калева Кекконен и Улоф Пальме. Возможно, что именно нейтральный статус Стокгольма и Хельсинки способствовал выдвижению лидеров такого типа – лидеров, свободных от жесткой блоковой дисциплины, обладающих той внутренней свободой, без которой невозможна реализация смелых политических идей.

Не хочу быть неправильно понятым: я вовсе не призываю к немедленному роспуску НАТО. В современных условиях в силу многих причин – это вряд ли реально. Но уповать на НАТО как на универсальное решение проблем безопасности на все времена? Полагать, что с вступлением в Североатлантический Альянс эти проблемы могут быть успешно делегированы брюссельским бюрократам? Такие надежды в современных условиях были бы, на мой взгляд, проявлением политического легкомыслия, граничащего с безответственностью.

Рано или поздно нам придется заняться формированием новой всеобъемлющей системы международной безопасности равной для всех. И в этой работе роль государств, приверженных политике нейтралитета, имеющих опыт существования вне исторических рамок военно-политических союзов, будет незаменимой.

Наверное, никакое другое явление современной международной жизни не демонстрирует так наглядно дефицит глобального управления, как миграционный кризис последнего времени. Тема этого кризиса не сходит с экранов телевизоров и с первых страниц газет, становится предметом оживленных, часто весьма эмоциональных обсуждений в Интернете. Особый драматизм миграционные проблемы приобретают для наших западных соседей – стран Европейского союза. Многие наблюдатели полагают, что речь идет о самом серьезном испытании для всего «европейского проекта», о фундаментальном вызове тем ценностям, на которых был основан Евросоюз.

Как нам, в России, относиться к этому кризису? Не все готовы удержаться от соблазна позлорадствовать, еще раз отметить низкую эффективность многих институтов Евросоюза, а то и вообще предсказать скорый печальный финал европейской интеграции. Другие хотели бы видеть в миграционном кризисе очередные злокозненные происки Соединенных Штатов, которые разворошили соседние с Европой регионы и спровоцировали массовые потоки мигрантов на Европейский континент. Третьи идут еще дальше и предрекают наступление эпохи хаоса, радикального национализма и «игры без правил» в мировой политике. Многие при этом подвергают сомнению готовность России справиться с грядущим «миграционным потопом», который, по их мнению, в недалеком будущем неизбежно затопит и нашу страну тоже.

Впрочем, на Западе истоки нынешнего кризиса нередко представляют более чем своеобразно. Например, уходящий главком НАТО в Европе Филипп Бридлав не так давно объявил, что главным виновником происходящего является Россия, которая сознательно уничтожает гражданскую инфраструктуру в Сирии для провоцирования потоков беженцев в Европу и дестабилизации институтов Европейского союза.

Но оставим фантазии досужим конспирологам и американским генералам. Трезвый профессиональный анализ миграционных проблем в современном мире не дает оснований ни для злорадства, ни для паники. Прежде всего надо учитывать, что миграционные процессы носят глобальный и долгосрочный характер. Конечно, безответственная и близорукая стратегия Вашингтона в ряде регионов мира (и в первую очередь на Ближнем Востоке и в Северной Африке) в значительной степени спровоцировала тот сход миграционной лавины, который мы все наблюдаем сегодня. Но фундаментальные причины миграционного кризиса, на мой взгляд, лежат куда глубже.

Они – в расширяющейся экономической пропасти между богатым Севером и бедным Югом. Они – в низкой эффективности программ помощи беднейшим развивающимся странам, в безответственности транснациональных корпораций и финансовых спекулянтов. Они – в слабости многих международных организаций, в кризисе глобального управления в целом. Ясно, что нынешний кризис – всего лишь верхушка целого айсберга проблем, которые накапливались в современном мире и в отдельных его регионах в течение многих десятилетий.

Тем не менее глубоко ошибочными являются бытующие утверждения о том, что миграции являются чуть ли «неизбежным злом», сопутствующим глобализации современного мира. Миграционные процессы – это совершенно незаменимый ресурс развития любого общества. Не только потому, что в большинстве развитых стран происходит неуклонное снижение рождаемости, что порождает долгосрочные проблемы социального, экономического и иного порядка. Но и потому, что взаимодействие культур, обогащение человеческого капитала за счет иммиграции всегда было и остается мощным стимулом прогресса, обновления и в конечном счете повышения конкурентоспособности цивилизаций и отдельных государств. Не случайно в современном мире уже сегодня идет активная конкуренция за привлечение отдельных категорий мигрантов; есть все основания полагать, что с течением времени эта конкуренция будет лишь обостряться.

Вопрос управления миграционными потоками для Европы – это в конце концов вопрос о выборе траектории своего развития, о будущем европейской идентичности, о поиске нового баланса базовых европейских ценностей. Очень характерно, что еще несколько лет назад наши европейские партнеры уверенно, и я бы даже сказал – самоуверенно, говорили о своих «европейских» ценностях как об основе диалога между ЕС и Россией. А сегодня некогда стройная конструкция этих ценностей рушится прямо на глазах в ожесточенных политических дискуссиях и острых конфликтах внутри Евросоюза.

Россия, разумеется, не может стоять в стороне от таких дискуссий. Наша страна является одним из активных участников глобальных миграционных процессов.

Кстати, так было на протяжении большей части нашей истории – только в XIX в. в Россию переселились из других стран около 5 млн человек. В этом смысле советский период минимизации международной миграции и искусственной самоизоляции от внешнего мира можно рассматривать скорее как исключение, чем как привычное состояние дел для нашей страны. Исторический опыт наглядно свидетельствует о том, что каждый период успешной модернизации России был связан с резкой активизацией миграционных процессов; процветание нашей страны всегда было тесно связано с ее открытостью внешнему миру.

Следует, однако, признать, что в силу объективных причин наша страна оказалась неготовой к тому миграционному взрыву, который произошел после 1991 г. Поиски адекватного ответа на миграционный вызов постсоветской России не могли быть легкими и быстрыми. Надо отдать должное политическому руководству страны, которое, предвидя обострение миграционных проблем, заблаговременно предприняло целый ряд мер, призванных снизить возможное негативное воздействие этих проблем. Нелишне напомнить, что выработка российской миграционной стратегии проходила в борьбе с широко распространенными старыми взглядами и устоявшимися стереотипами общественного сознания, и каждый новый шаг в продвижении этой стратегии давался с большим трудом.

Сам факт создания Федеральной миграционной службы (ФМС) продемонстрировал приоритетность миграционной тематики для российской власти. За годы своего существования ФМС накопила большой опыт в управлении миграционными процессами, в предотвращении и решении проблем, связанных с миграциями. В управлении миграциями новой России за два десятилетия пришлось пройти путь, на который в других странах ушли столетия, но сегодня мы уже вполне способны не только творчески использовать чужой опыт, но и предлагать свои наработанные практики зарубежным коллегам и партнерам.

Конечно, у нас нет оснований почивать на лаврах, так как проблемы, связанные с миграциями, требуют неустанного поиска новых решений. Вероятно, сегодня акценты в миграционной политике России должны переноситься с механизмов административного регулирования миграционных потоков – с чем вполне могут справиться соответствующие государственные структуры – на поиски решения проблем адаптации и интеграции мигрантов. А для решения этого второго блока проблем требуются объединенные усилия власти, бизнеса, гражданского общества, образовательных учреждений, СМИ и многих других институтов.

Впрочем, Россия в этом смысле совсем не одинока. Ни одна страна, ни одно общество в современном мире так и не смогли пока найти оптимального решения миграционных проблем. У кого-то это получается лучше, у кого-то – хуже, но масштабы нынешнего миграционного вызова беспрецедентны, и успешно решать эту проблему возможно только коллективными усилиями. На повестке дня стоит задача разработки и совместной реализации глобальной стратегии управления миграционными процессами.

Масштабность и острота проблем миграции для разных стран различны, что затрудняет поиск единых подходов. Это существенно снижает и эффективность международного сотрудничества в этой области. Факторы, влияющие на миграционные потоки, часто находятся вне зоны влияния страны, испытывающей наибольший эффект от миграции, и зависят от внутренней политики другого государства. Интересы различных государств в миграционной сфере далеко не всегда совпадают, а подчас и прямо противостоят друг другу. И тем не менее хочется надеяться, что здравый смысл и осознание общности долгосрочных интересов позволят повысить уровень международной управляемости миграционных процессов.

При этом надо учитывать, что в современном мире решить миграционную проблему, не решая других проблем глобального управления, едва ли реально. Ведь миграционные потоки зависят и от глобальных климатических сдвигов, и от дефицита базовых ресурсов (например, пресной воды), и от непредсказуемых скачков цен на энергоносители. А в наибольшей степени они определяются состоянием глобальной и региональной безопасности, вернее – отсутствием этой безопасности. Поэтому решить миграционную проблему можно, только качественно повысив управляемость глобальной системой в целом – включая ее экономическое, экологическое, политическое и военно-стратегическое измерение. Именно эта задача, на мой взгляд, должна стать важнейшим приоритетом мировой политики на ближайшие десятилетия.

Отношения между Москвой и Брюсселем переживают не лучший период в своей истории. Возможно, именно на Петербургском международном экономическом форуме удастся найти пути к разрешению трудностей.

Еще три-четыре года назад приезд председателя Европейской комиссии на Петербургский международный экономический форум вряд ли кого-нибудь сильно удивил и уж точно не стал бы предметом острых политических дискуссий в европейских столицах. Но в этом году решение Жан-Клода Юнкера посетить главный экономический форум России выглядело как смелый политический шаг, даже как своего рода политический демарш, далеко не всеми на Западе поддержанный и одобренный. Тем более что решение о поездке было принято в условиях, когда администрация США не только в очередной раз заявила о своем принципиальном неучастии в ПМЭФ, но и настоятельно рекомендовала американскому и европейскому бизнесу воздержаться от поездки в Санкт-Петербург.

Стоило ли Жан-Клоду Юнкеру идти на политический риск и демонстрировать пусть и не принципиальное, но все же очевидное расхождение позиций Вашингтона и Брюсселя? Что привез с собой европейский лидер в Петербург и что увезет из Петербурга? Можно ли надеяться, что нынешняя, не самая лучшая страница в российско-европейских отношениях наконец-то перевернута и стороны готовы открыть в этих отношениях новую главу? Попробуем разобраться в этих весьма существенных и для нашей страны, и для Евросоюза вопросах.

Прежде всего переговоры в Петербурге показывают, что у России и Европейского союза много совпадающих позиций в оценках нынешнего состояния отношений друг с другом. Конечно, речь идет не об оценке глубинных истоков, непосредственных причин и динамике нынешнего кризиса – тут как раз точки зрения сторон по-прежнему расходятся более чем существенно. А вот в том, что касается нынешней ситуации и ее возможных последствий для Европы и для России, совпадающих оценок гораздо больше, чем расходящихся.

Во-первых, обе стороны констатируют, что отношения между Россией и Европейским союзом переживают самый глубокий кризис после окончания холодной войны. Во-вторых, они признают, что украинский кризис стал не единственной причиной, а катализатором назревавших в этих отношениях фундаментальных проблем, которые в течение долгого времени не находили своих решений. В-третьих, неконтролируемая эскалация кризиса продемонстрировала, что в настоящее время на европейском пространстве отсутствуют эффективные механизмы предотвращения и урегулирования конфликтных ситуаций; те организации и коммуникационные каналы, на которые возлагались основные надежды, оказались либо парализованными, либо оттесненными на обочину европейской политики уже на самых первых этапах разворачивающегося кризиса.

Переговоры России и Европейского союза отражают и еще одно важное обстоятельство: стороны по-прежнему по-разному понимают то, как могла бы строиться Большая Европа. В Европейском союзе, несмотря на многочисленные кризисы и потрясения, через которые проходит сегодня эта организация, будущее всей Европы видится как дальнейшее географическое расширение применения принципов, правил, процедур и стандартов самого Евросоюза – даже на те страны, которые не имеют ни малейшего шанса стать полноправными членами ЕС в каком-либо обозримом будущем. В России будущая Большая Европа видится на основе согласования таких подходов, которые бы в равной степени учитывали интересы, традиции и особенности всех государств нашего континента – как входящих, так и не входящих в Евросоюз.

Как заметил когда-то Альберт Эйнштейн, «мы не можем решать проблемы, используя тот же тип мышления, которым мы пользовались, создавая эти проблемы». Встреча в Петербурге подводит к выводу о том, что для преодоления нынешнего кризиса тактических уступок сторон и ситуативных компромиссов будет недостаточно, требуется серьезный пересмотр обеими сторонами своих привычных позиций и стандартных подходов.

«Сам по себе» кризис не рассосется, одна или несколько встреч на высшем уровне не обратят вспять общую негативную динамику событий на нашем общем континенте. Тем более что за два с половиной года эта динамика уже набрала инерцию, и с обеих сторон значительно укрепили свои позиции силы, заинтересованные в сохранении нынешнего положения.

Сегодня большинство экспертов фокусируют свое внимание на экономических санкциях, которые наносят немалый ущерб как России, так и ее западным партнерам. Бесспорно, проблему санкций нужно решать, и чем скорее, тем лучше. Но санкции, на мой взгляд, – это еще не самая главная опасность, которую нам нужно учитывать. Значительно опаснее возникшая буквально на наших глазах и растущая с каждым годом отчужденность между нашими странами и народами, постепенное формирование устойчивых негативных представлений друг о друге, истончение той драгоценной ткани общеевропейского сознания, без которой все планы строительства единой Европы останутся лишь досужими мечтаниями неисправимых романтиков.

Долгосрочный негативный характер будет иметь и начинающаяся новая гонка вооружений между Россией и Западом, основной площадкой для которой становится европейский континент. В годы холодной войны мы неоднократно убеждались в том, как трудно затормозить, а тем более – обратить вспять движение гигантского маховика военных программ на Западе и на Востоке. То, что сегодня происходит между Россией и НАТО, закладывает траекторию европейской политики даже не на годы, а на десятилетия вперед. И это как раз в тот момент, когда перед лицом новых общих вызовов безопасности политическое единство и стратегическое партнерство между Россией и ее западными партнерами важно как никогда.

Альтернативы российско-европейскому сотрудничеству нет и не будет ни через год, ни через пять, ни через десять лет. Но чем быстрее мы осознаем эту простую истину и переступим через разделяющий нас сегодня психологический барьер, тем проще будет перевести наши отношения из русла двух параллельных монологов в русло конструктивного диалога.

Этот диалог, на мой взгляд, должен отражать главную особенность нынешней ситуации на континенте – ни Россия, ни Евросоюз не могут и не смогут навязать свои позиции друг другу. Ожидать, что рано или поздно противоположная сторона признает свое поражение и сдастся на милость победителя, не приходится. Следовательно, нужно искать развязки на основе баланса интересов друг друга, даже если кому-то этого делать не очень хочется.

Этот диалог также предполагает создание постоянно действующего переговорного механизма для рассмотрения всего комплекса отношений и выработки «дорожных карт» движения вперед на ключевых для России и ЕС направлениях. Имеющийся опыт взаимодействия Москвы и Брюсселя показывает, что одних саммитов – пусть даже проводящихся дважды в год – для обеспечения устойчивого прогресса в конкретных вопросах недостаточно. Необходимо резко усилить рабочий уровень диалога, с подключением экспертов, специалистов в конкретных областях, частного сектора и общественных организаций.

Этот диалог не будет успешным, если одновременно не произойдет изменения информационной политики с обеих сторон; на место пропагандистских войн и разжигания вражды должны прийти попытки понять логику противоположной стороны и формирование объективного образа друг друга. В этом же направлении должны работать и договоренности о поощрении дальнейшего развития связей в области науки и культуры, образования и гражданского общества, туристических обменов и других форм общения между людьми.

Этот диалог, по всей видимости, в качестве первоочередных задач мог бы сосредоточиться на самых острых проблемах, стоящих перед Россией и ЕС (международный терроризм, миграционные потоки, изменения климата, кибербезопасность), где создание соответствующих международных режимов и начало практического сотрудничества возможны даже в отсутствие прорывов в других сферах отношений.

Этот диалог должен включать в себя не только обсуждение конкретных направлений сотрудничества, но и дискуссию по базовым принципам отношений России и Евросоюза. Выявление областей расходящихся интересов не менее важно, чем анализ сфер, в которых эти интересы совпадают. Хотя в ближайшем будущем трудно рассчитывать на подписание нового Соглашения между Москвой и Брюсселем, но отказываться от работы на более долгосрочную перспективу не следует.

Наконец, из этого диалога нельзя исключить и критически важную проблематику безопасности на европейском континенте (возможно, с подключением НАТО). В частности, Россия и ее западные партнеры могли бы по-новому взглянуть на желательную и возможную роль ОБСЕ в будущей архитектуре континентальной безопасности.

Естественно, такой диалог потребует настойчивости, терпения и значительных инвестиций политического капитала с обеих сторон. По всей видимости, потребуется постоянная линия коммуникаций между Москвой и Брюсселем на высоком политическом уровне. Хотелось бы надеяться, что встреча В. Путина и Ж.-К. Юнкера станет началом такого конструктивного диалога.