Текст книги "Европейский вектор внешней политики современной России"

2014 год

Обсуждая сегодня проблемы в Европе, мы, к сожалению, вынуждены смотреть на них сквозь призму событий на Украине. Все произошедшее и происходящее в последние месяцы на Украине и вблизи ее границ не может не вызывать глубокого сожаления и озабоченности. С большой долей вероятности можно предположить, что, вне зависимости от того, каким образом разрешится кризис на Украине, он отбросил нас далеко назад в наших попытках создать в Европе общее гуманитарное и экономическое пространство, общее пространство безопасности. Отрицательные последствия этого кризиса будут долго преследовать нас. На их преодоление и восстановление взаимного доверия и стабильности уйдут годы, если не десятилетия.

Безусловно, у кризиса на Украине прежде всего глубокие корни и внутренняя природа. Более 20 лет неграмотного государственного управления, 20 лет коррупции, цинизма политиков и пренебрежения базовыми социально-экономического потребностями страны сделали этот кризис практически неизбежным. Реальность такова, что даже до кризиса Украина уже представляла собой хрупкое государство со слабыми политическими институтами и сильнейшим разрывом между слоями общества и регионами. Политическим лидерам и так называемой бизнес-элите была свойственна высшая степень эгоизма и близорукости. Ответственность и вина за драматические и трагические события, начавшиеся осенью 2013 г., лежат на всех украинских руководителях без исключения.

Однако было бы неправильно оставить без внимания внешнее измерение украинского кризиса. Неспособность России и Европейского союза согласовать свои подходы в отношении Украины и враждебная риторика, звучавшая с обеих сторон по мере развития кризиса, стали явным свидетельством того, что на евроатлантическом пространстве по-прежнему сохраняются подходы времен холодной войны. Будущее Украины воспринималось и продолжает восприниматься многими как игра с нулевой суммой, а события на Украине изображаются как борьба между проевропейскими и пророссийскими политическими силами. Такие подходы мешают нам видеть реальную картину, препятствуют пониманию собственных стратегических интересов и значительным образом ограничивают наши возможности по оказанию помощи украинскому обществу в преодолении самого серьезного кризиса за всю историю современной украинской государственности.

Хотя сегодня по-прежнему сложно оценить все политические последствия кризиса на Украине, уже очевидно, что Россия, Европейский союз, Соединенные Штаты и, главное, сама Украина окажутся в рядах проигравших, а не победителей. Каждая из этих участвующих сторон заплатит за этот кризис полную цену, и цена эта будет высока.

После окончания холодной войны на Западе стали говорить, что в Европе XXI в., в отличие от Ближнего Востока и некоторых других регионов мира, традиционные проблемы безопасности более не имеют значения. Поэтому, продолжали сторонники идеи, нет необходимости инвестировать время, деньги, интеллектуальный и политический капитал в создание новых или усовершенствование существующих институтов, режимов и механизмов в области безопасности. Сегодня мы все вынуждены платить очень высокую цену за наше общее нежелание или неспособность всерьез заняться модернизацией европейской архитектуры безопасности.

Украинский кризис стал своего рода катализатором, который весьма ярко выявил весь объем проблем в отношениях между Россией и Западом, которые обе стороны нередко старались скрыть или представить незначительными. В результате этого кризиса мы столкнулись сегодня с реальной угрозой нового разделения Европы.

На этом фоне «институционального паралича» Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе хорошо себя показала.

Однако даже ОБСЕ не избежала шквала критики в ходе этого кризиса: за недостаточную оперативность, за неуместную нерешительность при определении целей и за предполагаемую политическую предвзятость. Тем не менее именно ОБСЕ оказалась единственной многосторонней европейской площадкой, которой удалось, хотя и не без трудностей, достичь соглашения о скоординированных мерах по разрешению конфликта. Именно ОБСЕ развернула на Украине мониторинговую миссию. Контактная группа, созданная под эгидой ОБСЕ, стала основным механизмом разрешения этого кризиса. И именно на ОБСЕ мы возложили свои основные надежды по успешному мониторингу и верификации выполнения сторонами конфликта достигнутых договоренностей.

Это еще один ответ политикам и экспертам, которые говорят и пишут о «фундаментальном кризисе ОБСЕ», об «архаизме» этой организации и даже о том, что европейская безопасность вступила в эпоху «после ОБСЕ». Конечно, ОБСЕ не панацея от всех проблем на нашем континенте. Более того, очевидно, что мы не должны отказываться от других европейских механизмов безопасности, способных помочь разрешить некоторые из наших общих проблем в этой области. Однако в то же время мы не должны забывать, что ОБСЕ была и остается самой репрезентативной организацией, занимающейся вопросами европейской безопасности, и, соответственно, обладает наибольшей легитимностью в этой области. ОБСЕ может опираться не только на Хельсинкский Заключительный акт 1975 г., но также на Парижскую хартию для новой Европы 1990 г., Хартию европейской безопасности 1999 г. и на Астанинскую юбилейную декларацию 2010 г. ОБСЕ имеет огромный опыт в области предупреждения, мониторинга и деэскалации конфликтных ситуаций в целом ряде регионов европейского континента.

В 2015 г. исполняется 40 лет с момента подписания Хельсинкского Заключительного акта. Это важнейшая веха в жизни Европы. В первую очередь перед государствами – участниками ОБСЕ стоит ответственная задача по принятию консенсусных решений, которые позволили бы значительным образом усилить роль Организации в современных международно-политических делах.

В этом контексте следующие задачи имеют высший приоритет.

1) В интересах содействия диалогу в области безопасности и сотрудничества в Европе важно, чтобы государства – участники ОБСЕ подтвердили сохраняющуюся актуальность и равноценность основополагающих принципов Хельсинкского Заключительного акта 1975 г., Парижской хартии для новой Европы 1990 г., Хартии европейской безопасности 1999 г., а также приверженность этим принципам и выполнению всех обязательств, взятых ими на себя в соответствии с документами ОБСЕ.

2) В ходе встречи на высшем уровне в Астане в декабре 2010 г. главы государств и правительств стран – участниц ОБСЕ сошлись во мнении, что преодоление угрозы нового разделения Европы требует строгого следования цели создания «свободного, демократического, общего и неделимого евроатлантического и евразийского сообщества безопасности на пространстве от Ванкувера до Владивостока, основанного на согласованных принципах, совместных обязательствах и общих целях»[15]15
  Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, встреча на высшем уровне. – Астана, 2010 г. – Астанинская юбилейная декларация: «На пути к сообществу безопасности», SUM.DOC/I/10/Corr.l. 3 декабря 2010 г., п.1. // Официальный сайт ОБСЕ. URL: http://www. osce.org/mc/74985.


[Закрыть].

Далее в Астанинской декларации развивается идея всеобщей, основанной на сотрудничестве, равной и неделимой безопасности, которая «сочетает поддержание мира с уважением прав человека и основных свобод и увязывает экономическое и экологическое сотрудничество с мирными межгосударственными отношениями»[16]16
  Там же, и. 2.


[Закрыть]. В ней также утверждается, что сообщество безопасности ОБСЕ «должно быть нацелено на поиск ответов на вызовы 21-го века»[17]17
  Там же, и. 11.


[Закрыть], основываться на «полном соблюдении общих норм, принципов и обязательств в рамках ОБСЕ во всех трех измерениях»[18]18
  Там же.


[Закрыть] и «должно объединять все государства-участники во всем евроатлантическом и евразийском регионе, свободном от разделительных линий, конфликтов, сфер влияния и зон с разными уровнями безопасности»[19]19
  Там же.


[Закрыть].

Подтверждение приверженности государств-участников созданию такого сообщества безопасности не менее важно, чем подтверждение ими принципов и обязательств, вытекающих из документов ОБСЕ.

3) Последние пять лет в ОБСЕ идет неофициальное обсуждение проекта уставного документа. Принятие такого документа стало бы важным шагом на пути превращения ОБСЕ из регионального механизма в полноценную региональную организацию по смыслу главы VIII Устава Организации Объединенных Наций. В уставе ОБСЕ были бы в юридически обязывающей форме закреплены существующие процедуры, структуры и институты. При разработке устава (уставного документа) имеет смысл вернуться к вопросу о четком определении полномочий, ролей и функций действующего Председателя и Генерального секретаря, а также к давно обсуждаемому вопросу об учреждении должности заместителя Генерального секретаря ОБСЕ.

Достижение принципиальной договоренности о необходимости составления проекта такого устава в ближайшем будущем могло бы стать одним из самых важных решений, принятых в рамках процесса «Хельсинки +40».

4) Помимо согласования устава (уставного документа) ОБСЕ, будет необходимо решить проблему принятия конвенции о международной правосубъектности, правоспособности, привилегиях и иммунитетах ОБСЕ, текст которой давно согласован государствами-участниками.

5) ОБСЕ призывают внести существенный вклад в урегулирование как старых, так и новых конфликтов, а также кризисов в Европе. Для этих целей Организация могла бы более эффективно задействовать свои инструменты, включая меры по стабилизации локальных кризисных ситуаций.

Достойны особого внимания предложения относительно существенного наращивания человеческих и финансовых ресурсов, выделяемых Центру ОБСЕ по предотвращению конфликтов (ЦПК), расширения его деятельности в области мониторинга текущей ситуации и подготовки предложений по урегулированию конфликтов.

Необходимо также рассмотреть вопрос о практическом выполнении в нынешних условиях принятых в Хельсинки в 1992 г. решений о развертывании операций по поддержанию мира и миротворческих миссий либо усилиями самой ОБСЕ, либо в рамках ее мандата.

6) ОБСЕ является оптимальной площадкой для диалога по военно-политическим аспектам безопасности в Европе, имеющего целью согласование возможных параметров будущего режима по контролю за обычными вооружениями в Европе, а также укрепления доверия в военно-политической области в интересах обеспечения стабильности, предсказуемости и транспарентности в военной области (Астанинская декларация 2010 г.).

Ключевую роль в обсуждении этих вопросов играет Форум ОБСЕ по сотрудничеству в области безопасности (ОСОБ) и, в частности, проводимый Форумом Диалог по вопросам безопасности. Неизменно большой интерес вызывает мероприятие «Дни безопасности ОБСЕ», в ходе которого выдающиеся политические деятели, ученые и эксперты от неправительственных институтов обсуждают, в частности, вопросы, касающиеся контроля за обычными вооружениями в Европе.

Под эгидой ОБСЕ следует запустить консультации военно-технических экспертов, которые были бы посвящены разработке «матрицы безопасности», где была бы определена взаимосвязь и степень взаимозависимости между различными видами вооружений в условиях боевой операции. Такие консультации могли бы проходить в Вене с участием делегаций заинтересованных государств-участников, а также представителей министерств обороны.

7) За последние четыре года ОБСЕ приняла ряд решений об изменении Венского документа о мерах укрепления доверия и безопасности. Однако большинство этих решений носили чисто технический характер.

Рекомендуется сосредоточить внимание на мерах, которые могли бы повысить эффективность верификационной деятельности, осуществляемой в соответствии с Венским документом: увеличить число инспекционных групп и групп по оценке, а также срок верификационных мероприятий и обеспечить более частую демонстрацию новых основных видов оружия и систем (раз в пять лет).

Помимо переговоров по изменению Венского документа в рамках ФСОБ, было бы полезно также проводить системный обзор практики и эффективности применения согласованных мер укрепления доверия и безопасности и, в частности, их применения в кризисных ситуациях.

8) ОБСЕ может и должна содействовать применению согласованных мер для преодоления транснациональных вызовов и угроз безопасности, главным образом терроризму, торговле наркотиками и людьми. Кроме того, она должна способствовать реализации уже согласованных мер укрепления доверия в области информационных и коммуникационных технологий, а также разработке новых мер.

Организация должна активно содействовать гармонизации политики реагирования на новые вызовы и угрозы, в том числе ратификации государствами-участниками основных универсальных документов, в частности относящихся к мероприятиям по борьбе с терроризмом и укреплению режимов предупреждения распространения оружия массового уничтожения. Более того, в случае необходимости Организации следует оказывать государствам помощь в выполнении взятых ими на себя обязательств.

В контексте совместного реагирования на транснациональные вызовы и угрозы государства – участники ОБСЕ должны в первую очередь наладить практику проведения регулярных консультаций и координации совместных мер реагирования на широкий спектр проблем, выходящих за географические границы региона ОБСЕ. Результатом таких консультаций может стать принятие решений о совместных мерах по борьбе с новыми угрозами и вызовами, включая реализацию совместной проектной деятельности за пределами региона ОБСЕ.

9) Действуя в качестве «зонтичной» организации для евроатлантического и евразийского сообществ, ОБСЕ может способствовать обеспечению большей совместимости процессов экономической интеграции в регионе в целях минимизации расхождений между этими процессами и в конечном итоге – создания общего экономического пространства, включающего в себя и Евроатлантический, и Евразийский регионы, а также создания зоны свободной торговли со свободным движением товаров, услуг и людей.

Для этого ОБСЕ, действуя совместно с Европейской экономической комиссией ООН (ЕЭК), могла бы стать платформой для широкого экспертного и политического диалога по целому ряду сюжетов. Среди них:

– создание благоприятных условий для торговли и инвестиций, включая защиту инвестиций, в целях обеспечения устойчивого развития государств ОБСЕ на основе принципов недискриминации, транспарентности и благого управления;

– снятие барьеров для торговли и движения рабочей силы;

– создание новых возможностей для экономических игроков путем принятия общих, согласованных или совместимых правил и регламентов, а также путем разработки взаимозависимых инфраструктурных сетей;

– повышение и поддержание на более высоком уровне глобальной конкурентоспособности экономик стран ОБСЕ.

10. Человеческое измерение было, есть и останется неотъемлемой частью хельсинкского процесса и самым важным элементом идентичности и мандата ОБСЕ. «Наилучшей гарантией мира и безопасности в нашем регионе является желание и способность каждого государства-участника поддерживать демократию, верховенство закона и уважение прав человека».[20]20
  Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, Хартия европейской безопасности // Institute for Peace Research and Security Policy at the University of Hamburg/IFSH (ed.). OSCE Yearbook 2000. Baden-Baden, 2001. Pp. 425–443, p. 430, также доступно по адресу в Интернете: http://www. osce. org/mc/17502.


[Закрыть]

ОБСЕ может внести свой вклад в преодоление разногласий в отношении человеческого измерения хельсинкского процесса путем деполитизации возникающих в этой сфере проблем и вопросов. Кроме того, она может создать диалоговый механизм, основанный на сотрудничестве, а не на пустой риторике, не допуская при этом дублирования уже существующих в Европе эффективных многосторонних документов о защите прав человека и основных свобод.

Создание такого механизма сделает возможным оптимизацию контроля над выполнением государствами-участниками своих обязательств в области человеческого измерения. В частности, это может означать сокращение продолжительности проведения ежегодного Совещания по обзору выполнения обязательств в области человеческого измерения, предложение о котором содержится в докладе Группы видных деятелей ОБСЕ 2005 г.[21]21
  Единство цели: сделать ОБСЕ более эффективной». Итоговый доклад и рекомендации Группы видных деятелей по вопросам повышения эффективности ОБСЕ, 27 июня 2005 г. // Institute for Peace Research and Security Policy at the University of Hamburg/IFSH (ed.). OSCE Yearbook 2005. Baden-Baden, 2006. Pp. 359–379, также доступно по адресу в Интернете: http:// www.osce.org.cio/15805.


[Закрыть], а также в докладе «На пути к евроатлантическому и евразийскому сообществу безопасности», который был составлен силами исследовательских институтов четырех стран: Германии, Франции, России и Полыни[22]22
  Центр исследований ОБСЕ (CORE, Center for OSCE Research) при Институте исследований мира и политики безопасности Университета Гамбурга (IFSH)/ Фонд стратегических исследований (Fondation pour la Recherche Stratégique / Московский государственный институт международных отношений (Университет МГИМО)/Польский институт международных отношений (PISM), «На пути к евроатлантическому и евразийскому сообществу безопасности. От видения к реальности», Гамбург, Париж, Москва, Варшава, 2012 г. // Institute for Peace and Security Policy at the University of Hamburg/IFSH (ed.). OSCE Yearbook 2012. Baden-Baden 2013. Pp. 409–433.


[Закрыть].

Это, безусловно, не полный перечень задач, стоящих перед ОБСЕ. У каждого из государств-участников свои приоритеты и взгляды на то, как следует решать существующие проблемы. Невозможно ожидать консенсуса по каждому из этих вопросов. Однако важно понимать, что договоренности, достигнутые 40 лет назад и закрепленные в Хельсинкском Заключительном акте, по-прежнему остаются актуальными и необходимыми. В наших общих интересах привести эти договоренности в соответствие с реалиями XXI в. и вдохнуть новую жизнь в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе, с тем чтобы она могла еще более эффективно служить интересам тех, от чьего имени она была создана.

Сегодня министр иностранных дел России С. Лавров и госсекретарь США Дж. Керри встречаются в Лондоне для обсуждения кризиса на Украине. Ситуация, которую мы наблюдаем на Украине, наглядно свидетельствует о неэффективности существующей системы евроатлантической безопасности. Прошло более двадцати лет после окончания холодной войны, а государства евроатлантического региона до сих пор так и не смогли определить, согласовать и претворить в жизнь такой подход к проблемам безопасности, который обеспечивал бы всем народам мир, независимость, отсутствие страха перед насилием.

Ни одно из государств не сможет извлечь выгоду из продолжающегося бездействия в поисках согласованных мер по обеспечению общей безопасности для всех. Последние события вокруг Украины подтверждают эту печальную реальность, а в долгосрочной перспективе могут иметь негативные последствия для России, Европы, США, всех граждан Украины.

В основе проблемы – губительное отсутствие доверия между народами региона, которое усугубляется сохраняющимися сложными проблемами, угрожающими региональной безопасности. «Дефицит доверия» в евроатлантическом сообществе подрывает сотрудничество, усиливает напряженность, ведет к дополнительным расходам и, в конечном счете, подвергает наших граждан ненужным рискам.

События на Украине представляют серьезную опасность и требуют совместных действий. Украина не должна превратиться в новую Берлинскую стену в Европе. Раздел Украины будет означать новый раздел Европы. Мы все должны извлечь уроки из этого кризиса. Это – сигнал к объединению наших усилий для оказания содействия украинцам в достижении согласия между ними и к выработке основ новой всеобъемлющей системы евроатлантической безопасности.

Для того чтобы преодолеть кризис на Украине, мы поддерживаем усилия правительств по созданию Контактной группы, в состав которой вошли бы министры иностранных дел России, США и ведущих европейских стран. Контактная группа должна будет содействовать снижению напряженности и подготовке подробной программы действий по урегулированию кризиса. Программа будет включать развертывание международных наблюдателей на Украине, содействие проведению свободных и справедливых президентских и парламентских выборов, а также меры по защите прав и обеспечению безопасности всех людей проживающих на Украине.

Любое долгосрочное урегулирование нынешнего украинского кризиса должно основываться на уважении независимости, суверенитета и территориальной целостности страны, а также уважении прав и чаяний всех этнических групп, проживающих на Украине.

Основываясь на этих принципах, Контактная группа могла бы также поддержать планы неотложных политических, экономических и социальных мер, направленных на оказание помощи Украине по преодолению нынешнего экономического и политического кризиса. Реализация этих мер осуществлялась бы под непосредственным контролем Контактной группы.

Содействие Контактной группе со стороны других международных и региональных институтов, в частности, ОБСЕ, будет только приветствоваться.

Действуя сообща по разрешению данного кризиса, мы не только поможем украинскому народу найти выход из отчаянного положения, в котором он оказался, но и заложим основы доверия, необходимого для формирования новой эффективной системы безопасности евроатлантического сообщества.

Новый подход к обеспечению региональной безопасности более чем востребован, и он предполагает начало нового диалога между государствами евроатлантического региона по созданию системы взаимной безопасности. Этот диалог должен опираться на мандат политических лидеров и вести к разрешению всех проблем безопасности путем преодоления имеющихся принципиальных разногласий. Такой мандат позволит в будущем создать благоприятные условия для обсуждения на регулярной основе вопросов сотрудничества и взаимопонимания, избегая новых кризисов.

На сегодняшних лидерах лежит ответственность за новый взгляд на евроатлантическую безопасность. Мы считаем, что такой новый взгляд на формирование общей безопасности позволит Европе, России и США приблизиться к более стабильной и надежной системе безопасности, при которой снизятся риски конфликтов и расширится сотрудничество, транспарентность, безопасность и стабильность.

Мир наблюдает за развитием событий. Если удастся разрешить драматический кризис на Украине, то это может открыть новую страницу в отношениях между государствами евроатлантического региона.

Авторы:

Дес Браун, бывший министр обороны Великобритании,

Вольфганг Ишингер, бывший заместитель министра иностранных дел ФРГ,

Игорь Иванов, бывший министр иностранных дел России,

Сэм Нанн, бывший сенатор США,

Адам Ротфельд, бывший министр иностранных дел Польши.