Текст книги "Европейский вектор внешней политики современной России"

Пропасть недоверия, разделяющая Россию и Запад, углубляется.

Драматическая ситуация, развивающаяся в последние несколько месяцев вокруг Украины, уже давно переросла рамки регионального кризиса. Какой бы ни была динамика последующих событий, совершенно очевидно, что кризис будет иметь далеко идущие последствия для всей системы международных отношений.

Какими именно могут оказаться эти последствия?

По этому вопросу развернулись активные, подчас весьма эмоциональные споры. Круг участников этих споров быстро разрастается. Политики, ученые, журналисты, блогеры – все хотят сказать свое слово. Одни утверждают, что мир возвращается к временам холодной войны и Запад должен «довести до конца» задачу «десоветизации» России, так и не выполненную в полном объеме в конце прошлого века. Другие полагают, что мир вообще возвращается в гораздо более раннюю эпоху – XIX или даже XVIII вв., когда великие державы сражались за контроль над территориями, коммуникациями и ресурсами. Третьи предрекают наступление беспрецедентного периода хаоса, неуправляемости, своего рода игры без правил в мировой политике. Есть и такие, которые в нынешнем кризисе видят не что иное, как очередное столкновение цивилизаций, которое должно привести к новой расстановке сил в мире. При всем разнообразии подавляющее большинство прогнозов предрекает печальные, а то и вовсе катастрофические последствия нынешнего кризиса в международных отношениях.

Так ли это? Ситуация действительно крайне сложная. После окончания холодной войны это, пожалуй, первое столь серьезное испытание для ведущих мировых держав. Вместе с тем говорить о том, что последствия украинского кризиса уже предопределены, было бы опрометчиво. Эти последствия будут определяться сочетанием многих факторов, в первую очередь – способностью или неспособностью ведущих участников событий вокруг Украины сделать правильные выводы из происходящего, выучить «украинские уроки» и определить оптимальную стратегию на будущее. Не претендуя на полноту и завершенность картины, хотел бы поделиться своими соображениями о том, какие уроки украинского кризиса могли бы быть одинаково важными как для России, так и для наших западных партнеров.

Во-первых, кризис вокруг Украины нельзя представлять как какой-то неожиданный сбой мировой политики, как изолированное явление, противоречащее основным тенденциям развития международной жизни в последние десятилетия. На самом деле, кризис имеет длительную предысторию, включая и вооруженную агрессию НАТО против Югославии, и военное вторжение в Ирак, и односторонний выход США из Договора о ПРО, и недавние события в Ливии и Сирии. Тут явно прослеживается целая цепочка шагов Запада, в которой каждый следующий шаг так или иначе подрывал основы международного права и роль Совета Безопасности ООН, сокращал возможности для многосторонних действий, оправдывал применение военной силы и т. п. Поэтому первый урок, по всей видимости, должен заключаться в том, чтобы серьезно заняться укреплением механизмов международной безопасности, совместно приступить к формированию нового мирового порядка, минимизирующего риски возникновения кризисов, подобных украинскому.

Во-вторых, кризис показал, что пропасть недоверия, разделяющая Россию и Запад, за последние 20 лет не стала меньше. Старые представления и старые страхи оказались на редкость живучими, в результате чего события на Украине рассматривались многими на Западе и в России как «игра с нулевой суммой». Риторика в стиле холодной войны вновь стала набирать обороты, а «ястребы» с обеих сторон оказались любимцами СМИ и лидерами в формировании общественных настроений. Второй урок кризиса – нельзя рассчитывать на то, что недоверие, взаимные подозрения, предрассудки, оставшиеся нам в наследство от холодной войны, исчезнут сами по себе, без последовательных, настойчивых и целенаправленных усилий как на Западе, так и на Востоке.

В-третьих, украинский кризис наглядно продемонстрировал всю хрупкость и ненадежность существующих институтов евроатлантической безопасности. К сожалению, сегодня в Европе не действует ни одно соглашение о контроле над обычными вооружениями и вооруженными силами. Планы по модернизации ОБСЕ остаются только планами, а Совет Россия – НАТО даже в свои лучшие времена функционировал как преимущественно технический орган. Между тем проблемы безопасности на нашем континенте не могут быть решены сами собой или в формате телефонных разговоров европейских лидеров в момент острого кризиса. Третий урок – необходимо, наконец, всерьез заняться укреплением взаимной безопасности в Евроатлантическом регионе. Сотрудничество в этой области должно строиться на принципах неделимой и равной безопасности. Оно должно предполагать переход от устаревшей концепции взаимного гарантированного уничтожения к отношениям, основанным на взаимопонимании и взаимной гарантированной безопасности.

В-четвертых, на протяжении всего кризиса вокруг Украины и особенно на его последних стадиях возникло много острых споров по базовым вопросам международного права. Что такое «легитимное правительство»? Как понимать термин «несостоявшееся государство»? При каких условиях следует признать право на самоопределение? Все эти и многие не менее существенные вопросы возникали и в ходе предыдущих кризисов – в бывшей Югославии, в Ираке, на Южном Кавказе, в Ливии, Сирии и т. д. Но именно украинский кризис выявил фундаментальную проблему мировой политики – стремительную эрозию системы международного права, показал неспособность даже основных игроков договориться о единых для всех «правилах игры» в международной системе. Четвертый урок: мы сможем восстановить управляемость мировой политики только в том случае, если нам удастся восстановить универсальное понимание и применение базовых международно-правовых норм, регулирующих сферу безопасности. Их выборочное применение – путь к хаосу и анархии.

В-пятых, украинский кризис стал яркой иллюстрацией того, что в теории международных отношений называют непреднамеренной эскалацией. На протяжении длительного времени проблема ассоциативного статуса Украины при Европейском союзе рассматривалась как преимущественно технический вопрос. Но уже осенью прошлого года проблема разрослась до вопроса о выборе экономической стратегии развития украинского государства. На следующем витке дело дошло до вооруженных столкновений и в итоге до силового захвата власти оппозицией. А весной текущего года ситуация на Украине вылилась в самый острый европейский кризис со времени окончания холодной войны. Пятый урок для нас всех: нельзя допускать раскручивание спирали кризиса, постоянно повышая ставки в надежде на быструю победу; на ранних стадиях развития кризисной ситуации гораздо легче достичь компромисса, учитывая интересы партнеров и при этом не жертвуя собственными.

В-шестых, особенностью украинского кризиса стала стремительная радикализация политических сил, раскручивавших этот кризис. Мы привыкли считать, что в современной Европе крайне правые, ультранационалистические группировки составляют незначительное меньшинство и не способны стать центральной движущей силой политического процесса. Но это как раз то, что случилось на Украине. Если начальный период кризисной ситуации имел форму мирных демонстраций, то к моменту государственного переворота радикалы полностью диктовали свою волю – как в определении политической повестки дня оппозиции, так и в выборе инструментов борьбы с режимом Януковича. Более того, политическая радикализация на Украине повлекла за собой беспрецедентный подъем радикального национализма в России, Европе и даже в Соединенных Штатах. Подъем политического радикализма, как выяснилось, – реальная угроза не только для модернизирующегося Арабского Востока, но и для зрелых демократий Запада. Отсюда шестой урок: ни в коем случае нельзя недооценивать потенциал политического радикализма, существующего в развитых странах; перспектива политической мобилизации на базе радикальных идей и принципов остается вызовом для всех нас.

В-седьмых, кризис на Украине показал слабость институтов гражданского общества, и не только на Украине, но и в России, в Европе и даже в США. Институты гражданского общества – НКО, профессиональные сообщества, независимые аналитические центры – не были активно вовлечены в процесс урегулирования кризиса; главными игроками оказались чиновники и дипломаты.

Не подлежит сомнению, что действия «третьего сектора» – мониторинг ситуации на Украине, выдвижение альтернативных вариантов урегулирования, профилактика политической радикализации, создание атмосферы доверия между конфликтующими сторонами – все это могло бы предотвратить эскалацию кризиса и не допустить его наиболее острых проявлений. Поэтому седьмой урок: нельзя рассматривать взаимодействие по линии гражданского общества как что-то второстепенное, малозначащее, что можно отложить до лучших времен. Напротив, использование институтов гражданского общества во время кризиса – важный ресурс дипломатии, которым ни в коем случае нельзя пренебрегать. А это значит, что такой ресурс нужно готовить заранее, целенаправленно инвестируя в развитие диалога и сотрудничества институтов «третьего сектора».

И последнее соображение. История международных кризисов учит нас, что самым плохим вариантом реакции на кризис является сворачивание налаженных контактов, замораживание привычных связей и отказ от диалога. Напротив, именно в кризисных ситуациях диалог важен как ни в каких других обстоятельствах. Вспомним, что один из самых опасных кризисов холодной войны – Карибский кризис 1962 г. – имел своим результатом резкую активизацию советско-американского взаимодействия по ядерным вопросам, что в конечном итоге привело к созданию современного режима контроля над ядерными вооружениями. Этот урок не стоит забывать всем тем, кто сегодня призывает к замораживанию политических контактов между Россией и Западом, к новым и новым санкциям, к отказу от попыток найти взаимоприемлемые решения общих проблем, стоящих перед всеми нами.

Едва ли сегодня найдется хоть один крупный западный политик, который не высказался бы на тему событий на Украине. При всем плюрализме взглядов и суждений, подавляющее большинство комментариев сводятся к двум тезисам. Во-первых, из всех многочисленных аспектов украинского кризиса выбирается лишь один – крымский аспект. Во-вторых, из всех возможных вариантов реакции тоже выбирается только один – санкции против России. Собственно, основная полемика идет по поводу тех или иных мер, призванных «наказать Россию».

Такой подход к украинскому кризису можно объяснить либо отсутствием полной информации, либо очевидной политической ангажированностью. В любом случае, он мало что дает для понимания истоков и динамики кризиса на Украине, и, следовательно – вряд ли может лечь в основу сколько-нибудь реалистической стратегии его преодоления. Более того, игнорирование важнейших особенностей нынешнего положения на Украине способно привести к дальнейшему обострению ситуации, вплоть до распада государства и возникновения хронического очага нестабильности в самом центре европейского континента.

Не буду вдаваться в обсуждение исторических корней кризиса – об этом уже много сказано и написано. Никто не снимает вину за кризис с украинской элиты – политиков и бизнесменов, в том числе и тех из них, кто сегодня претендует на власть в Киеве. Многие из этих новоявленных «патриотов» и «европеистов» более двадцати лет думали исключительно о своих личных выгодах, ничего не сделав для построения современного европейского государства. Но дело, в конце концов, не в том, чтобы искать виновных. Гораздо важнее реалистически оценить текущее положение дел и определить практические шаги по выходу из кризиса.

На мой взгляд, сведение всех проблем Украины к «аннексии» Крыма – глубокое и трагическое заблуждение. Проблема – не в изменении статуса Крыма, которое стало лишь следствием известных событий в Киеве. Проблема – в фактическом разложении украинской государственности, кризисе основных институтов власти, дискредитации старых лидеров и отсутствии приемлемых для всего общества новых фигур. Проблема – в ужасающем состоянии украинской экономики и национальных финансов, поставивших страну на грань национального банкротства. Проблема – во всевластии коррумпированных политиков и олигархов, националистических группировок и стоящих за ними отрядов боевиков, криминальных авторитетов, поделивших страну на зоны влияния. К сожалению, сегодня Украина не может считаться дееспособным государством, и закрывать глаза на это обстоятельство, выдвигая на первый план «проблему Крыма», – как минимум лицемерие, которое вряд ли кому-то пойдет на пользу.

Реальность нынешнего положения такова, что в одиночку Киеву не по силам выбраться из кризиса. Только совместные действия России и Евросоюза, с участием других заинтересованных государств, способны спасти Украину. А это значит, что надо отложить в сторону наши расхождения по «крымскому вопросу», срочно сформировать Контактную группу с участием министров иностранных дел России, ведущих европейских государств и США и совместно решать, как помочь Украине. Такая группа должна начать свою работу незамедлительно и без каких-либо предварительных условий. Требуется план первоочередных шагов – экономических, социальных, политических и иных, реализация которых позволит остановить сползание страны к пропасти. Этот план должен быть предложен всем политическим силам Украины, готовым честно работать на благо страны.

Смогли же мы вместе остановить войну в Боснии и помочь этой стране начать мирную жизнь! Тогда промедление стоило около 100 тысяч погибших и более 2 млн беженцев! Неужели и на Украине надо ждать еще большей трагедии, прежде чем мы осознаем необходимость совместных действий?

Что же касается Крыма и возможных санкций в отношении России, то выдвигать эти вопросы на первый план могут только те, кто не желает реально помогать Украине, или те, кто прикрывает таким образом свои иные геополитических интересы. Судьба Крыма решена окончательно. С этим фактом надо просто согласиться, даже если это кому-то и тяжело. Не Россия спровоцировала кризис на Украине, не Россия привела к власти в Киеве радикальные националистические силы, разрушившие хрупкий политический баланс, составлявший основу украинской государственности и украинского единства. Россия была вынуждена откликнуться на пожелание подавляющего большинства жителей Крыма вернуться в состав России. Иначе Россия поступить и не могла, учитывая ее национальные интересы, углубление украинского кризиса и историческую справедливость.

Что же касается западных санкций, то, конечно, каждое государство само вправе решать вводить санкции или не делать этого. Каждое государство вправе самостоятельно оценивать последствия санкций – в том числе и для собственных экономических интересов. Но история учит, что санкции, как правило, являются проявлением не силы, а слабости, неспособности решать сложные проблемы политическими, дипломатическими методами. Если кто-то еще раз хочет убедиться в этом, то вольному воля. Только Украине таким образом не поможешь!

Взгляды России и Запада на украинский кризис не могут не расходиться, но страшное крушение рейса МН17 Малазийских авиалиний должно объединить нас. Это должно произойти не только потому, что мы можем оценить масштаб трагедии и почувствовать горечь утраты, но и потому, что этот случай возвещает о том, в какой большой опасности мы находимся. Серьезную обеспокоенность вызывает вероятность непредвиденной эскалации конфликта на Востоке Украины в прямое военное противостояние между НАТО и Россией. Во избежание такого развития событий правящие круги должны освежить в памяти ряд важных уроков урегулирования кризисных ситуаций, которые сохранились в нашей истории.

Давайте вспомним, что значительное снижение взаимного доверия между Россией и Западом началось еще до катастрофы рейса МН17. Вооруженные силы России и НАТО располагаются все ближе друг к другу. В Европе уже существует целый ряд замороженных конфликтов, например в Приднестровье (отколовшейся части Молдовы к западу от Украины), и они могут привести к расширению театра возможной конфронтации между Россией и Западом за пределы Украины. Кроме того, взаимные контакты и обмен информацией о действиях вооруженных сил другой стороны носят чрезвычайно ограниченный характер, а существующие схемы регулирования кризисных ситуаций – как между НАТО и Россией, так и между Европейским союзом и Россией – неэффективны. И все это, как всегда, происходит в условиях наличия у обеих сторон значительных арсеналов ядерного оружия, находящихся в режиме полной боевой готовности.

Кроме того, сворачиваются многие потенциально полезные форматы диалога, такие как Совет Россия – НАТО, заседания которого в обычной ситуации могут проходить ежемесячно и который может служить площадкой для обсуждения сложных вопросов.

Итог таков: кризис усугубляется, а мы с каждым днем все меньше готовы обсуждать, регулировать и контролировать кризис либо вовсе не желаем этого делать.

Вместе с другими участниками целевой рабочей группы, созданной Сетью европейских лидеров, Российским советом по международным делам и другими европейскими исследовательскими центрами по вопросам безопасности, мы полагаем, что для предупреждения непредвиденной военной эскалации и в целях стабилизации ситуации, помимо определенного урегулирования в самой Украине, необходимы три группы мер.

Во-первых, все стороны должны приложить скоординированные усилия к обеспечению сдержанности в действиях военного и политического характера, причем как на Украине, так и за ее пределами. История учит нас, что одна из самых сложных задач при регулировании кризисов с участием мировых держав – сохранить контроль над происходящими событиями.

Недавний инцидент с пролетом российского военного самолета вблизи ракетного эсминца «Дональд Кук», находившегося в Черном море, должен послужить предупреждением. Политическому руководству следует пересмотреть правила применения силы таким образом, чтобы была обеспечена сдержанность на всех уровнях командования и был снижен риск реального взаимного обстрела. России и Западу также необходимо использовать свое влияние для предупреждения вспышки военных действий в рамках какого-либо из замороженных конфликтов в регионе.

Во-вторых, крайне необходимо наладить более активные контакты и взаимодействие между командованием НАТО и России. Если холодная война нас чему-то и научила, так это тому, что шаги по снижению опасений относительно внезапного военного нападения одной из сторон приводят к увеличению срока принятия решений руководством каждой из сторон в условиях кризиса. Такие меры становятся важнейшим элементом стабилизирующего воздействия.

Мы также настоятельно призываем все стороны осуществлять обмен данными о внегарнизонной деятельности войск и предоставлять доступ военным миссиям по связи для отслеживания таких передвижений. Эти меры способствовали бы существенному снижению взаимного недоверия и страха.

В-третьих, мы должны не позволить прямому диалогу между Россией и Западом угаснуть до конца. Совет Россия – НАТО был создан для обеспечения контактов и взаимодействия между этими сторонами на этапе, когда отношения носили более конструктивный характер. Сложившаяся ситуация требует, чтобы этот Совет заседал чаще, а никак не реже.

Кроме того, необходимо провести международную конференцию для обсуждения ключевых тем, лежащих в основе Хельсинкского Заключительного акта – подписанного в 1975 г. соглашения, в котором были закреплены принципы территориальной целостности и прав человека как центрального элемента системы европейской безопасности. Очевидно, что различные интерпретации и сменяющаяся риторика привели к тому, что у России и Запада появились серьезные противоречия по этим вопросам.

Обращая взгляд в будущее, мы приходим к выводу, что, поскольку Украине рано или поздно придется помогать в развитии экономики и она будет интегрирована с экономикой как Европейского союза, так и России, обеим этим сторонам следует продолжить диалог о возможных форматах будущего сотрудничества между Европейским союзом и Евразийским экономическим союзом. Мы понимаем, что пока до такого сотрудничества еще далеко, но это не значит, что техническая проработка таких взаимоотношений не должна продолжаться.

Мы боимся, что если партнеры по НАТО и Россия не начнут управлять ситуацией в соответствии с нашими рекомендациями, дальнейший ход этого кризиса будет определяться обстоятельствами, не зависящими от политической воли сторон. Если мы это допустим, то судьба наших стран может стать не итогом обдуманных поступков, а делом случая.

Авторы:

Игорь Иванов – президент Российского совета по международным делам (РСМД), министр иностранных дел Российской Федерации (1998–2004 гг.),

Малкольм Рифкинд – в прошлом министр иностранных дел и министр обороны Великобритании.