Текст книги "Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления"

Перспективы конституционализма в России будут зависеть от способности законодателей как на федеральном, так и на региональном уровне, а также общества в целом сохранить и развить достигнутые успехи в конституционном и федеративном строительстве. Раскрыть и реализовать весь демократический потенциал действующей Конституции – задачи, которые необходимо сочетать с трезвой способностью рационально и постепенно менять конституционные учреждения, улучшая их структуру и повышая эффективность деятельности в сложных условиях социально-экономических преобразований.

Период правления Президента РФ В. В. Путина с 2000 по 2004 год характеризуется в целом стремлением создать в России сильное государство, а конституционная политика, проводимая после перевыборов в 2004 году, свидетельствует об усилении в механизме государственной власти принципа единства системы органов исполнительной власти.

Осмысление проблем современного конституционного развития России может происходить с нескольких точек зрения: 1) на основе теории транзитологии и политико-правовой модернизации в сравнительно-правовом и политическом плане посткоммунистического и постсоветского развития; 2) применяя эволюционный подход и сравнительно-исторический метод для анализа особенностей становления и развития конституционных норм, институтов и правосознания в контексте истории российской государственности в ХХ веке. Обозначенная тема предполагает особый срез выявления особенностей российского конституционализма на рубеже столетий. Доминирующим направлением в современной конституционной мысли России является критическое осмысление действующей Конституции РФ, практики ее реализации. Соотносится анализ номинальной и реальной Конституции для выработки и проведения в жизнь конституционных поправок. В данном разделе развивается концепция соотношения не нормы – факта, а идеалов и мифов в российском конституционализме на протяжении ХХ века. На наш взгляд, такое соотношение более продуктивно для понимания неудач конституционного эксперимента (Дж. Хоскинг) в начале ХХ века, последствий советского строительства в 1917–1993 годах, проблем нестабильности и несбалансированности конституционной системы, возникшей после принятия Конституции РФ 1993 года. Взаимодействие конституционной мифологии с конституционными идеалами в российской истории ХХ века – важная внутренняя пружина развития государственности. Исследование передачи мифов (К. Керени, М. Элиаде) из поколения в поколение и формирования идеалов конституционализма в России необходимо для понимания пределов возможного в конституционном проектировании (Дж. Сартори) в условиях политической трансформации на рубеже веков. Например, М. Элиаде определяет миф как «священную историю», а современный человек связан с историей. «Мифы сохраняют и передают парадигмы – образцы, в подражание им осуществляется вся совокупность действий, за которые человек берет на себя ответственность»[139]139
  См. работу «Миф о вечном возвращении» в книге: Элиаде М. Космос и история. Избранные работы / Пер. с франц. и англ. – М., 1987. – С. 30.


[Закрыть].

Осмысление современных проблем развития и утверждения российского конституционализма требует выяснения роли идеалов и мифов в способе постановки и разрешения конституционного вопроса в России в ХХ веке. При этом следует различать «подлинные» и «неподлинные» формы мифа, о которых писали такие исследователи, как М. Элиаде и К. Керени[140]140
  Eliade M. Myth and Reality. New York, 1963; Kerenyi K. Wesen und Gegenwдrtigkeit des Mythos // Die Erцffnung des Zugangs zum Mythos. Darmstadt, 1967.


[Закрыть]. «Неподлинные» формы мифа являются ненастоящими формами, потому что они не могут быть рассмотрены как «прафеномены», которые спонтанно возникли или исторически передавались из поколения в поколение. Они сознательно были созданы для достижения политических целей. В сфере политики «неподлинные» формы мифа как имеющие рукотворный характер приобретают форму политических псевдомифов, которые хотя и могут иметь некоторые мифические структуры, сознательно формируются и поддерживаются определенными политическими силами для внедрения в общественное сознание в образе желательного или негативного способа разрешения конституционного вопроса в России.

Выражая кратко соотношение подлинного мифа и псевдомифа, можно сказать, что подлинный миф всегда реален, основан на реальном положении вещей, на реальном феномене общественной или государственной жизни. В то время как псевдомиф не имеет подлинных корней в историческом развитии общества и государства или тесным образом не связан с процессом реального функционирования политических и правовых институтов. Тем не менее «неподлинный» миф все же имеет отношение к политической или правовой реальности, так как может использоваться политическими демагогами для мобилизации верований, чувств и инстинктов масс[141]141
  Исследуя отношение псевдомифов к подлинным мифам, на это указывает К. Хюбнер. – Хюбнер К. Истина мифа / Пер. с нем. – М., 1996. – С. 338–341.


[Закрыть].

Взаимосвязь мифа и идеала в российском конституционализме можно рассматривать с учетом деления конституционных идеалов на два вида. Такое деление основано на двух различных типах взаимоотношений конституционного идеала и политико-правовой реальности, в которой функционируют подлежащие преобразованию или кардинальной смене конституционные нормы и институты. Первый тип взаимоотношений предполагает формирование конституционного идеала, исходя из уже существующего исторического и государственно-правового опыта развития страны. Реализация такого идеала конституционализма рассматривается как политическая программа постепенной, поэтапной социальной инженерии (К. Поппер)[142]142
  О роли социальной инженерии см.: Поппер К. Открытое общество и его враги. – М., 1992. – Т. 1. – С. 53–57.


[Закрыть], включающая в себя процесс частичного и долговременного совершенствования конституционно-правовых и политических институтов и сопутствующих им политического и правового сознания. Следовательно, при таком типе взаимоотношений конституционный идеал не является вовсе оторванным, отстраненным от политико-правовых реалий. Скорее, его можно назвать идеалом среднего уровня, и он становится ближайшей целью конституционного развития, определяя запрос на юридические процедуры (законодательного процесса или механизма внесения конституционных поправок) преобразования конституционных учреждений. Второй тип взаимоотношений устанавливается между предельно абстрактным и непомерно высоким идеалом конституционализма и чрезвычайно далекой от него политической реальностью. Такая взаимосвязь достаточно хрупка и в общественной практике чревата социальным взрывом или экстраординарными социальными действиями в случае утраты доверия масс и элиты к функционирующим политическим и правовым институтам. Конституционный идеал в этом случае имеет преимущественно заимствованное, а не автохтонное происхождение и определяется, как правило, абстрактными принципами справедливого общественного и государственного устройства, которые не питаются историческими корнями и традициями развития отечественной государственности. Вследствие такой удаленности идеала от реальности становится проблематичной выработка конкретных шагов-мероприятий по установлению подлинной демократической и конституционной государственности. В этом смысле весьма показателен идеал социал-демократического течения в России в начале ХХ века, заключавшийся в требовании перейти от «самодержавия монарха» к «самодержавию народа» без опосредующих государственно-правовых форм известных к тому времени европейской цивилизации. Предельная удаленность конституционного идеала от политической действительности приводит к актуализации наиболее радикальных, революционных способов преобразования реальности, когда политическими деятелями выдвигается задача не совершенствования, а слома политико-правовой системы или социального устройства в целом. Следовательно, второй тип идеала конституционализма выстраивается как весьма отдаленная политическая перспектива. Он должен поддерживаться в общественном сознании целой системой политических и правовых псевдомифов, призванных камуфлировать реальный порядок господства и осуществления политической власти. В условиях авторитарного режима политические псевдомифы становятся неотъемлемой частью конституционного идеала (какими являлись, например, в Советском государстве концепция социалистической демократии или положение о верховенстве советов в государственном механизме) и идеологическим прикрытием авторитаризма для внутреннего и внешнего потребления.

Особое значение в разрешении конституционного вопроса в России на протяжении ХХ века имело формирование и воздействие на различные политические течения (как социал-демократической, так и либеральной направленности) доктрины учредительной власти, или Учредительного собрания, и доктрины парламентаризма. Эти два конституционных идеала, берущие свои корни в Великой Французской революции и английской парламентской системе, во многом предопределили содержание политических программ левых либералов, а отчасти правых либералов и социал-демократов в начале ХХ века, а также в значительной степени определяют дискуссии вокруг способа и путей конституционного развития России в предстоящем тысячелетии.

Попытки реализовать идеал Учредительного собрания в российском политическом процессе на протяжении нынешнего столетия не имели успешного завершения. Этот идеал сформировался и стал активно воздействовать на общественное сознание масс в период первой русской революции 1905–1907 годов и преобразований государственного строя абсолютной монархии. Он рассматривался левыми либералами и социал-демократами как демократическая альтернатива октроированному способу введения конституции, который реально был использован для принятия новой редакции Основных государственных законов 23 апреля 1906 года. Под воздействием концепции Учредительного собрания определялись конкретные формы политической борьбы с существующим строем частично реформированного старого режима, подготавливалась мысль, что подлинно народную и демократическую конституцию в России, исходя из высоких идеалов права, возможно учредить только посредством особого общенационального представительного органа, наделенного учредительной властью и избранного на основе всеобщего прямого равного избирательного права при тайном голосовании. Однако, когда идеал, казалось, нашел воплощение в политической практике 1918 года, сформированное Учредительное собрание не смогло выполнить предназначавшуюся ему функцию по принятию конституционного акта. Новая политическая сила (большевики), пришедшая к власти, в условиях социального раскола общества и грядущей Гражданской войны отказалась от собственного конституционного идеала, использованного в борьбе со старым режимом. Дальнейший процесс создания и развития советской политической системы трансформировал запрос на демократический способ принятия конституции. Для многих советских конституций (сталинской Конституции СССР 1936 года, брежневской Конституции СССР 1977 года) применялась особая процедура предварительного всенародного обсуждения, которая стала реальным политическим мифом Советского государства, поскольку отражала традиционную для прежнего российского строя форму политического участия: «народу – сила мнения, монарху – сила власти». При этом место коллективного монарха в этой формуле занимала правящая политическая партия, выступавшая от имени народа и сохранявшая в своих руках основные государственные рычаги трансформации общества.

Идея особого конституционного форума стала возрождаться в начале 90-х годов, когда возникла ощутимая потребность в принятии новой конституции, а способы введения ее в действие были предметом широких политических дебатов. После жесткого противостояния исполнительной и законодательной ветвей власти осенью 1993 года президентский проект конституции с доработками Конституционного совещания был вынесен и принят на Всероссийском референдуме. Референдум потеснил идею Учредительного собрания или учредительной власти, предоставленной Съезду народных депутатов. Однако возможность подтасовки результатов голосования на референдуме стала основанием для нападок левых политических сил на действующую Конституцию, которые оспаривали ее легитимность. В настоящее время нередко выдвигается предложение учеными и политиками, что более совершенную (без недостатков) конституцию, удовлетворяющую интересам всех политических сил и потому безупречно легитимную, можно принять только на широком конституционном форуме, которым может стать или Конституционное собрание, или иной орган, наделенный учредительной властью[143]143
  Например, политолог В.Б. Пастухов считает, что нужно не реформировать, а создавать новую Конституцию, легитимизация которой должна иметь двухступенчатый характер: Конституционные комитеты на местах и Конституционное собрание в центре. – Пастухов В.Б. Россия на конституционном перекрестке // Конституция как фактор социальных изменений: Сборник докладов. – М., 1999. – С. 16–17.


[Закрыть]. Учитывая политический и правовой опыт России в ХХ веке, а также сохраняющийся социальный раскол общества, есть основания полагать, что подобное предложение не достигнет поставленной цели, но может усугубить поляризацию политических сил. Более предпочтительной конституционной перспективой, отвергающей мифический образ Учредительного собрания, которое не приняло в России ни одну из действовавших (номинальных или реальных) конституций, является процесс постепенного и частичного реформирования Конституции РФ 1993 года.

Вторым важнейшим для конституционной истории России был и продолжает оставаться на современном этапе преобразований идеал парламентаризма, различным модификациям которого отдавали предпочтение программы реформаторских политических сил. Следует отметить, что система парламентаризма в свете мирового опыта конституционного развития является наиболее притягательной демократической формой правления для государств, формирующих конституционный строй, так как предоставляет парламенту оптимальные средства контроля за деятельностью исполнительной власти. Вместе с тем парламентаризм как политико-правовая система организации и взаимоотношений исполнительной и законодательной властей в государстве не может быть заимствован и непосредственно перенесен в страну с неподготовленными для него политическими и правовыми традициями. В начале ХХ века конституционные демократы выдвигали требование немедленного перехода России после двухсотлетнего периода абсолютизма к парламентаризму, фактически игнорируя сильные традиции автократии и монархической государственности. Идеал парламентаризма в форме парламентской монархии оказался неосуществимым в условиях думского периода. После Октябрьской революции большевики во главе с Лениным предложили новый политический идеал – Советскую республику, которая, по их мнению, должна была стать более демократичной формой правления, чем парламентская республика. Большая демократичность Советской республики в реальных условиях однопартийной «диктатуры пролетариата» – характерный пример политического псевдомифа, активно функционировавшего в политической и правовой идеологии Советского государства. В начале 90-х годов демократизация конституционного законодательства открыла возможности для формирования многопартийности и многие стали отождествлять реформированную систему советов с парламентской республикой. Завершилось возвращение к идеалу парламентаризма к концу ХХ века. Он продолжает оставаться основной моделью совершенствования действующей конституционной системы, возникшей на основе Конституции РФ 1993 года.

Глава 4
Эволюция конституционализма в России на современном этапе

Демократические процедуры неразрывно связаны с конституционными нормами и институтами. В современном российском обществе неоднозначное отношение к новой Конституции определяется как юридическим несовершенством отдельных ее положений, так и продолжающимся социальным расколом по политическим убеждениям и ценностным ориентациям различных общественных сил и течений. Юридический механизм внесения поправок является средством преодоления обнаружившихся в ходе реализации недостатков и социально-политической нецелесообразности конституционных норм. Однако его использование и эффективное применение возможно в условиях эволюционного развития конституционного строя, когда конституционная система и регулирующие ее нормы совершенствуются постепенно, а реформирование политических институтов происходит в соответствии с поэтапной «социальной инженерией». Действующая Конституция сохраняет потенции демократического развития как средства согласования различных человеческих интересов неоднородных социальных слоев и этнических групп с учетом общенациональных интересов России и особенностей культурных традиций населяющих ее народов. Ее юридический потенциал в полной мере пока еще не исчерпан. Конституция закладывает новые и трансформирует ранее существовавшие основы правовой системы. Особенностью современного государственно-правового и социально-политического развития России является всеобъемлющий характер реформационных процессов, затронувших сферу конституционного, административного, уголовного и гражданского права. При этом следует отметить, что юридически конституция закрепляет правовые формы и принципы, посредством и в соответствии с которыми должны быть проведены социальные преобразования. Поэтому важнейшим условием своевременного проведения реформ по-прежнему остается эволюционное развитие конституции.

Конституционная реформа 1993 года не завершила переходный процесс в развитии российской государственности, а открыла новую стадию с перспективой совершенствования президентско-парламентарной системы. В работах российских и американских юристов и политологов (Ю.А. Веденеева, Т. Ремингтона и др.) период 1990–1993 годов, в течение которого функционировала двухзвенная законодательная система (Съезд народных депутатов – Верховный Совет РФ), традиционно рассматривался как переходный для политических институтов России[144]144
  Веденеев Ю.А. Теория и практика переходных процессов в развитии российской государственности // Государство и право. – 1995.– № 1.– С. 107–117; Thomas F. Remington, Steven S. Smith, D. Roderick Kiewiet, and Moshe Haspel. Transitional Institutions and Parliamentary Alignments in Russia, 1990–1993 // Parliaments in Transition. – Westview Press, Boulder, San Francisco, Oxford, 1994.– P. 159–180.


[Закрыть]. Именно в нем лежат корни глобальной трансформации цивилизационных основ существования российского общества, структурных изменений конституционной системы. Однако после принятия Конституции РФ 1993 года и осознания трудностей, с которыми сталкивается реализация ее основных положений, появилось новое понимание переходного периода. Под ним теперь следует понимать тот временной отрезок, в течение которого на практике будут реализованы конституционные положения, провозгласившие Россию демократическим, правовым, федеративным и социальным государством[145]145
  Такое мнение выражено С. В. Полениной. См.: Закон в переходный период: опыт современной России («круглый стол» журнала) // Государство и право. – 1995. – № 10. – С. 28.


[Закрыть]. Ориентация на мирный характер радикальных общественных перемен, стремление достигнуть политический и социальный консенсус между политическими элитами, представляющими разнообразные сегменты общества (в соответствии с концепцией А. Лейпхарта), должны способствовать постепенному изживанию утвердившейся в российском политическом лексиконе характеристики переходного периода как «смутного времени», которое не раз в истории России сопровождалось насилием, кровью, гражданскими войнами.

В ХХ – XXI веках творческое отношение к конституционным идеям, правовым принципам и демократическим институтам также необходимо, как и в XVIII–XIX веках. Представление о том, что существует «человеческое измерение» демократии и «общецивилизационный путь» развития общества и государства, не должно игнорировать сугубо отечественные проблемы конституционно-правового развития. Конституционное право и демократические институты вырабатывались постепенно и представляют собой совокупный опыт всех цивилизованных государств и народов. Тем не менее конкретные государственные учреждения и правовые институты каждой отдельной страны с демократическими традициями имеют неповторимый национальный колорит. Поэтому построение правового государства в России не должно рассматриваться как стремление пересадить полностью и сразу западную (французскую или немецкую) систему. Путь к правовой государственности в российских условиях займет, по всей вероятности, длительный период времени и успех в этом направлении зависит во многом от способности должностных лиц, социальных групп и слоев сформировать у себя «юридическое мировоззрение». Конечно, должна быть государственная политика, направленная на повышение не только материального благосостояния населения, но и уровня правовой культуры и грамотности, без которых требования верховенства права останутся только благим пожеланием. Необходимость соблюдать законы и другие правовые акты не объяснить только через категорию «пользы», потребуется осознание важности гуманистической функции права для регулирования общественных отношений. В социуме должна выработаться потребность правовыми способами разрешать возникающие социальные конфликты.

Уже на завершающем этапе работы Конституционного совещания, когда заседала рабочая комиссия по доработке проекта Конституции РФ (например, 25 июня 1993 года), на повестке дня все еще стоял вопрос о выборе республиканской формы правления. Центр тяжести смещался либо в сторону парламентской республики, либо в сторону президентской республики. Как отмечал Ю.А. Рыжов, председатель подкомитета Комитета Верховного Совета РФ по науке и народному хозяйству, «кардинальный вопрос, с которым окажется связанной не одна статья и не одна идея, а целая совокупность идей, это выбор формы республики»[146]146
  Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 15.– М., 1996.– С. 36.


[Закрыть]. Выбор формы правления в 1993 году был детерминирован политическими обстоятельствами конфликта между законодательной и исполнительной властью и условиями разработки проекта Конституции РФ.

В российской государственно-правовой литературе отмечается, что новая Конституция России отражает процесс становления смешанной, или «гибридной» формы правления, которая относится к разряду нетипичных. В условиях данной формы правления сочетаются черты президентской и парламентской республики. Наряду с постом президента, обладающего значительным объемом дискреционных полномочий, существует правительство во главе с председателем, которому конституция вверяет осуществление исполнительной власти. Доминирование главы государства, который не включается в структуру исполнительной власти, но наделяется широким перечнем характерных для нее полномочий, свидетельствует о преемственности неизжитой традиции сильной единоличной власти (в имперский период – монархической, а в советский – неформальной монократической) в истории России. Президент РФ легально ограничен в использовании права роспуска нижней палаты парламента. Конституция РФ в ст. 111 и 117 закрепляет исчерпывающий перечень оснований роспуска Государственной Думы и обязывает Президента обеспечить созыв вновь избранной Государственной Думы не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска (ч. 1 и 2 ст. 109). Сравнительно-правовой анализ показывает, что президент Франции, где существует смешанная полупрезидентская республика, не ограничен легальным перечнем оснований роспуска Национального собрания.

Согласно ст. 103 Конституции РФ Государственная Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства. Однако в назначении федеральных министров Президент не связан согласием нижней палаты российского парламента. Государственная Дума может три раза отклонить представленные кандидатуры Председателя Правительства, после чего Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы (ч. 4 ст. 111). Конфликт, который может возникнуть между главой государства и нижней палатой парламента по поводу одобрения кандидатуры на пост Председателя Правительства, Конституция разрешает в пользу Президента, а согласие Думы на назначение главы правительства превращается фактически из права в обязанность. Правительство РФ во многом сохраняет политически независимое положение по отношению к парламенту, так как его деятельность не обусловлена позитивной формулировкой обязательного доверия со стороны Государственной Думы.

Развитие конституционного строя современной России немыслимо без правового оформления института конституционной ответственности министров, конкретные формы которой могут быть весьма разнообразны. Его введения требовали в начале ХХ века конституционалисты и либеральные государствоведы и с его наличием связывали существование полноценного конституционного строя. В соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству. Нижняя палата Федерального Собрания, не обладая правом привлекать министров к конституционной ответственности за незаконные действия, наделяется возможностью выразить вотум недоверия Правительству в целом за политическую нецелесообразность его действий. Государственный режим сохраняет черты дуалистической системы, хотя конституционная регламентация права нижней палаты выражать недоверие Правительству означает возникновение отдельных элементов системы парламентаризма.