Текст книги "Последняя Конституция Советского Союза. К вопросу о создании"

Второй этап (1968–1972 гг.)

12 июня 1968 г. в ЦК КПСС в соответствии с поручением руководства страны об организации работы над Конституцией СССР Председатель Президиума ВС СССР Н.В. Подгорный и секретарь ЦК КПСС И.В. Капитонов представили план «К вопросу о работе над проектом новой Конституции СССР»¹⁴⁸. В соответствии с этим планом-графиком проект новой Конституции предполагалось представить уже к 15 августа 1968 г., получить замечания и предложения от подкомиссий Конституционной комиссии – к 15 сентября, доработать проект в Редакционной комиссии – к 15 октября, рассмотреть проект на Пленуме ЦК КПСС и Конституционной комиссии – в конце года, а после вынести проект на рассмотрение Президиума ВС СССР и всенародное обсуждение. После заседания Политбюро ЦК КПСС, состоявшегося 20 июня 1968 г., сроки скорректировали: предложения подкомиссий требовалось получить к декабрю 1968 г., а доработку проекта Редакционной комиссией – к февралю-марту 1969 г.¹⁴⁹ По перечню материалов, сданному в VI сектор Общего отдела ЦК КПСС по протоколу заседания Политбюро 20 июня, можно отметить, что обсуждались организационные вопросы – состав рабочей группы ЦК, состав подкомиссий Конституционной комиссии, прилагалась справка о подготовке и принятии Конституции СССР 1936 года¹⁵⁰. Выписка из протокола заседания Политбюро 20 июня 1968 г. гласит, что предложения по разработке Конституции были приняты, а сама она носила гриф «сов. секретно»¹⁵¹, то есть о ходе работы над Основным Законом страны знали немногие.

Рабочая группа А.Н. Яковлева занималась проектом на так называемой «ближней» даче И.В. Сталина в Волынском. Э.Л. Кузьмин, самый молодой из всех, кто состоял в группе, вспоминал об этом месте: «Впечатляла огромная, ухоженная территория с аккуратными аллеями и прекрасным яблоневым садом, давшим в конце августа гигантские плоды неизвестного мне сорта, каждый весом в 300–400 граммов»¹⁵². Была возможность играть в бадминтон или футбол, но среди членов рабочей группы не было больших любителей спорта. «Все “творцы” новой Конституции ограничивали физическую активность многочасовыми прогулками по аллеям, в ходе которых и рождались наиболее интересные идеи. И только С.Н. Братусь, с которым мы делили огромную комнату, с завидным упорством совершал утренние пробежки»¹⁵³.

Э.Л. Кузьмин в мемуарах приводит некоторые подробности, связанные со взглядами учёных среди участников рабочей группы. Н.П. Фарберов выступал за отмену положения Конституции 1936 года об ограничении суверенитета республик¹⁵⁴, А.И. Лукьянов выступал за возврат к ленинской системе съездов народных депутатов (непрямым, многоступенчатым выборам в Советы)¹⁵⁵, В.Ф. Коток развивал идею «самоуправленческого социализма», которая нашла своё практическое воплощение в те годы в Югославии; многие участники группы находились «под большим впечатлением от Пражской весны»¹⁵⁶. Работа группы была засекречена, поскольку, по словам Кузьмина, «никто не был уверен, что и эта очередная попытка подкопаться под “сталинскую” Конституцию 1936 года не потерпит неудачу»¹⁵⁷.

31 августа 1968 г. Л.И. Брежневу была представлена записка рабочей группы под руководством заместителя заведующего Отделом пропаганды ЦК КПСС А.Н. Яковлева¹⁵⁸. Это был будущий «архитектор перестройки» в СССР, тем не менее в рассматриваемый период имевший репутацию консервативного, идеологически верного члена партии, работавшего в её руководстве. Записка посвящена различным конституционным вопросам (по разделам Конституции – государственный строй, национально-государственное устройство, и мнениям, которые по ним высказывались среди научных учреждений и граждан), имелись и отсылки к советской конституционной истории и указаниям В.И. Ленина. Однако, видимо, содержание записки не удовлетворило руководство страны: по воспоминаниям сотрудника аппарата ЦК КПСС Г.Л. Смирнова, записка, содержавшая круг предложений, именно этим и не нравилась – «варианты вызвали недовольство Л.И. Брежнева: как же мы будем решать, каким вариантам отдавать предпочтение?»¹⁵⁹.

Параллельно готовился новый текст Основного Закона. Если верить справке о создании Конституции, подготовленной сотрудницами аппарата Президиума ВС СССР Н. Николаевой и Н. Салищевой со слов их коллеги А.И. Лукьянова в апреле 1973 г., новый текст готовился в июле – сентябре 1968 г.: «В ходе работы критически пересматривался вариант проекта, подготовленного в 1964 году»¹⁶⁰. Текст проекта Конституции 1968 года отложился в том же архивном деле 1973 года¹⁶¹, что и эта справка, поскольку тогда снова вернулись к конституционному вопросу и решили рассмотреть предыдущий проект.

Что представлял из себя проект Конституции СССР 1968 года? 267 статей. В преамбуле вместо слов о «строительстве коммунизма» как скором будущем говорилось, что в СССР «построено развитое социалистическое общество»¹⁶². Это была новая идеологическая концепция, связанная с критическим пересмотром утопии Н.С. Хрущёва о построении коммунизма к 1980 году. О новой идеологической концепции Л.И. Брежнев впервые заявил в 1967 г., а в газете «Правда» о ней написал статью консультант ЦК КПСС Ф.М. Бурлацкий в конце 1966 г. Речь шла о постепенном развитии экономики и государства в целом, о том, что материально-техническая база для построения коммунизма в стране уже имеется и совершенствуется, поэтому социализм становится «зрелым», «развитым», уже построенным окончательно, но не перешедшим в финальную стадию – строительства коммунизма. Это было важное концептуальное отличие проекта Конституции 1968 года от проекта 1964 года. Построение коммунизма в нём признавалось только как «высшая цель»¹⁶³. Закреплялась руководящая роль КПСС в обществе и государстве в рамках Конституции (статья 7)¹⁶⁴. Как и в проекте 1964 года, подчёркивалось, что Союз ССР есть государство «суверенных» республик¹⁶⁵ – сопоставляя это с мемуарным свидетельством Э.Л. Кузьмина, можем сказать, что идею поддерживал учёный Н.П. Фарберов. Список конституционных прав, свобод и обязанностей граждан, который дан в разделе 3 проекта, стал намного шире в сравнении с действовавшей Конституцией, что имело место и в проекте 1964 г. Например, среди обязанностей граждан в статье 94 записана такая, не слишком стандартная для конституции вообще: «Каждый обязан прийти на помощь лицам, оказавшимся в опасности»¹⁶⁶. Народные собрания как институт «полного народного правления» снова отражены¹⁶⁷, вновь описана их компетенция (открытый перечень), но добавлено положение о наказах народных собраний местным Советам и обязанности последних выполнять их. Последнее даже радикальнее, чем то, что было записано в проекте 1964 года. То есть народные собрания подчиняют себе Советы? Но это две разные по природе структуры – самоуправление и государственная власть. Верховный Совет СССР – по-прежнему высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган, то есть идея полновластия Советов снова отражена в проекте; наряду с ним, однако, высшим органом государственной власти назван его Президиум, им же избираемый¹⁶⁸. Вероятно, в этом заключается противоречие, ведь Верховный Совет СССР избирается прямым голосованием граждан, а Президиум – в силу того, что избирается уже самим ВС СССР, – нет. И в соответствии с этим следовало бы иначе выстраивать отношения этих двух органов, их юридические определения в проекте. Также закреплялась законодательная инициатива за общесоюзными органами общественных организаций, в том числе и за ЦК КПСС (это к вопросу о руководящей роли партии как основополагающем принципе в начале Конституции)¹⁶⁹. Положение о выборах Верховными Советами союзных республик соответствующих прокуроров сохранилось. Не было разве что главы о Президенте СССР в виде отдельного приложения к тексту.

О чём это может свидетельствовать? Да, в справке 1973 г. о создании конституционного проекта сказано, что проект 1964 года критически пересматривался. Следует отметить, что это переосмысление имело место прежде всего с точки зрения идеологических, но не конкретных конституционно-правовых вопросов. Многое было преемственно по отношению к «хрущёвскому» проекту. Но судьба проекта 1968 г. оказалась так же, как и судьба проекта 1964 г., во власти хода исторических событий. Речь идёт о «Пражской весне» 1968 г. в Чехословакии. Курс на реформирование социализма, провозглашённый А. Дубчеком, мог быть предан огласке, а это создавало множество опасностей для советского руководства, не желавшего критики со стороны общественности при проведении тех или иных реформ. Как отмечал в мемуарах тогда ещё сотрудник аппарата Президиума ВС СССР Э.Л. Кузьмин, прикомандированный к рабочей группе для составления проекта, в конце августа 1968 г. её руководителя А.Н. Яковлева неожиданно по поручению Политбюро вызвали для работы «информационной группы» по чехословацким событиям в Прагу, и подготовка проекта Конституции на этом оборвалась¹⁷⁰. В записях приёмной Генерального секретаря ЦК КПСС Л.И. Брежнева за 3 сентября 1968 г. сказано, что он говорил с Яковлевым по телефону и принял его у себя в кабинете, где их разговор продолжался чуть более одного часа¹⁷¹. Одним словом, ситуация в Праге была напряжённая, и Яковлев как ответственный за вопросы пропаганды поехал туда разрешать все информационные проблемы. Кузьмин же вспоминал о том моменте неожиданной остановки деятельности рабочей группы по созданию Конституции: «Никто нас не собирал, не хвалил, но и не ругал. Каждый вернулся на своё основное место работы, сохранив в памяти непростые перипетии лета 1968 года»¹⁷². Впрочем, записка и сам проект были подготовлены. А.И. Лукьянов в хронологическом перечне событий отмечал, что материалы в сентябре 1968 г. были доложены Л.И. Брежневу¹⁷³. Но хода всему этому не дали, поскольку, как вспоминал тогда ещё сотрудник аппарата Президиума ВС СССР Э.Л. Кузьмин, «тогдашнюю политическую элиту всерьёз напугали события в Чехословакии»¹⁷⁴. Американский автор Джером Гиллисон весьма образно выразился о чехословацких событиях в истории создания Конституции: они «вбили последний гвоздь в крышку гроба конституционной реформы – то есть либерализации режима в той или иной форме – в СССР в течение последующих лет»¹⁷⁵. Все идеи децентрализации и самоуправления оказались под вопросом.

Поворот в конституционной реформе произошёл в сторону разработки предложений о внесении изменений в действующую Конституцию СССР 1936 года. По словам Э.Л. Кузьмина, А.Н. Яковлев летом 1969 г. сообщил членам обновлённой рабочей группы установку о том, что надо вносить изменения в действующую Конституцию, а не создавать новую. Перед этим он был на приёме у Л.И. Брежнева и М.А. Суслова, и, скорее всего, идея внесения изменений вместо разработки нового текста принадлежала Брежневу, хотя, может быть, и Суслову¹⁷⁶. В 1969 г. этот вопрос обсуждался в Президиуме Верховного Совета СССР, составлялись варианты проектов (с марта по июнь). Будучи на первый взгляд консервативными, проекты изменений сохраняли демократические «остатки» положений проектов Конституции 1964 и 1968 годов. Среди нескольких спорных вопросов, которые были рассмотрены выше применительно к «хрущёвскому» проекту 1964 года, если верить справке о них, подготовленной в аппарате Президиума Верховного Совета СССР весной 1969 г., остался лишь вопрос о назначении прокуроров союзных республик Генеральным прокурором СССР (или передаче этого вопроса союзным республикам – их Верховным Советам)¹⁷⁷. Обсуждение раздела Конституции о партийно-государственном строе на заседании аппарата Президиума ВС СССР 26 марта 1969 г. было менее дискуссионным, чем это бывало прежде, хотя и там нашлось место спорам, например по вопросу об увеличении срока полномочий местных Советов депутатов трудящихся.

Была подготовлена записка «О некоторых конституционных вопросах» к середине 1969 г. за коллективным авторством рабочей группы А.Н. Яковлева (Н. Перун, А. Лукьянов, Н. Старовойтов, Р. Кулик, Э. Кузьмин, С. Братусь) при ЦК КПСС. Записка 1969 г. получила прозвище «записки семи», по числу человек, её подписавших. При этом, как отмечает Э.Л. Кузьмин, научная общественность теперь была представлена только С.Н. Братусем¹⁷⁸. Сопоставление текстов записок группы 1968 и 1969 годов показывает, что весьма демократичные предложения не были отвергнуты членами группы даже ввиду общего ухудшения политического климата после чехословацких событий. Многие положения записки 1968 года были воспроизведены в записке 1969 года, появилось лишь текстуальное сопровождение-разъяснение к каждому пункту, аккуратно подводящее к обоснованию предлагаемых вариантов изменений. Принцип руководящей роли партии предлагалось закрепить, но, по мнению всё того же Э.Л. Кузьмина, это было сделано в большей мере с целью «повысить шансы прохождения документа через сито партийных органов»¹⁷⁹. Интересно, что, например, народные собрания граждан как институт самоуправления в тексте проекта уже не рассматривались – была дана формулировка «собрания коллективов работников предприятий, учреждений и организаций», а также «собрания населения по месту жительства»¹⁸⁰. Далее шёл раздел о правах и свободах, обязанностях граждан, который резко уменьшился и был, как и в Конституции СССР 1936 года, на последних позициях. Предложение об избрании прокуроров союзных республик их Верховными Советами, очевидно, было вовсе отвергнуто. В целом же складывается ощущение, что группа Яковлева стремилась отстоять демократические позиции проектов 1964 и 1968 годов.

Изменения действительно планировали внести – готовился проект доклада Л.И. Брежнева на сессии ВС СССР летом 1969 года для принятия поправок в Конституцию. В нём говорилось, что необходимо отразить роль коллективов трудящихся и собраний граждан по месту жительства в развитии социалистического демократизма¹⁸¹, руководящую роль партии, укрепление полновластия Советов (выдвижение кандидатов в депутаты при этом предоставлялось собраниям граждан), говорилось и о закреплении прав, свобод и обязанностей, укреплении социалистической законности и правопорядка. В общем, за исключением положения о собраниях граждан, демократичных идей, выходивших за рамки действовавшей Конституции, в докладе не обозначалось. Но и он остался проектом.

Э.Л. Кузьмин вспоминал, что сначала их группу торопили с подготовкой записки о внесении возможных изменений в Конституцию, а потом процесс резко остановился. Он пишет: «В результате аппаратских игр консервативное крыло в партии (к нему, безусловно, принадлежал и Н.В. Подгорный), “утопившее” к этому времени косыгинскую экономическую реформу, тем более не могло допустить радикальных преобразований в политической сфере…применительно к сессии Верховного Совета СССР в оборот была запущена смехотворная версия, что, поскольку необходимо срочно принять Основы исправительно-трудового законодательства (это и было сделано), выносить на ту же сессию поправки к Конституции нелогично и даже аполитично»¹⁸². Консервативные настроения имелись и в высших партийных кругах. Председатель КГБ СССР Ю.В. Андропов на совещании по вопросу подготовки доклада Л.И. Брежнева о 100-летии со дня рождения В.И. Ленина 12 декабря 1969 года заметил: «По вопросу о руководящей роли партии можно было бы найти ударные места, связав это, например, с событиями в Чехословакии. Сказать: жизнь показала, что там, где ослабляется руководящая роль партии и т. д.»¹⁸³. В связи с этим следует говорить о совокупности причин внешнеполитических (связанных в том числе с чехословацкими событиями) и внутриполитических (преобладанием консервативных взглядов в руководстве страны к концу 1960-х годов), которые вновь привели к отказу от конституционной реформы на тот момент.

Тем не менее после 1970 и 1971 гг., когда интерес к проекту Конституции СССР на официальном уровне, видимо, отсутствовал (а письма граждан в Конституционную комиссию при этом продолжали поступать, обобщаться и анализироваться сотрудниками аппарата Президиума ВС СССР), в 1972-м вопрос о внесении изменений в действующий Основной Закон СССР вновь стал актуальным. Рабочая группа при ЦК КПСС под руководством А.Н. Яковлева, судя по хронологическому перечню событий работавшего тогда в аппарате Президиума ВС СССР А.И. Лукьянова, в феврале-марте 1972 г. представила новый вариант изменений Конституции, который даже рассылался членам Политбюро ЦК КПСС¹⁸⁴. Вероятно, конституционную реформу хотели приурочить к 50-летию образования Советского Союза. Руководство страны стремилось усовершенствовать Конституцию, во многом устаревшую в связи с массивом нового законодательства, принятого за последние годы. Об этом свидетельствует сохранившаяся в архивных материалах аппарата Президиума Верховного Совета СССР сравнительная таблица отдельных норм Конституции СССР и соответствующих положений текущего законодательства (по состоянию на 1 января 1972 года)¹⁸⁵. В ней показано, насколько статьи Конституции соответствуют положениям законодательных актов, и, разумеется, такое соответствие не всегда имело место.

В архиве аппарата Президиума отложился проект Конституции СССР с поправками – это март 1972 г.; очевидно, речь идёт о проекте рабочей группы А.Н. Яковлева. После прочтения проекта возникает ощущение того, что рабочая группа окончательно «сдала» демократические позиции. В проекте поправок содержатся и старые, и новые идеологические положения (например, что политической основой социалистического общества является союз рабочего класса и крестьянства, хотя ранее новацией было включение туда интеллигенции; при этом употребляется новый термин – «общенародное государство»; руководящая роль партии отражена в статье 3а при некоторых новациях весьма интересного характера. В предлагавшейся статье 12а третьим абзацем был такой: «Законность едина для всего Союза ССР»¹⁸⁶. В статье 21а предлагалось дать определения союзной республике, автономной республике, национальному округу, правда, не с точки зрения их признаков, а с позиций территориального устройства¹⁸⁷. Компетенция Союза ССР и союзных республик определена расплывчато: ведению Союза ССР принадлежат 26 полномочий (это закрытый перечень), а в следующей статье указано, что союзные республики за пределами этого перечня осуществляют свои суверенные права, а Союз ССР «охраняет» их¹⁸⁸. Понимание Верховного Совета СССР как полновластного органа не было отражено – у него исключительно законодательная компетенция, как и по действующей Конституции. Его соотношение с Президиумом также не было определено. Срок полномочий Верховных Советов (СССР и союзных республик) – 5 лет, а местных Советов – 3 года. Подчёркивалось, что местные Советы осуществляют свою деятельность «в пределах предоставленных им прав»¹⁸⁹. В разделе о правах, свободах и обязанностях граждан предлагалось ввести статью 126б – о трудовых коллективах, где было записано: «Решение трудового коллектива в случаях, предусмотренных законом, имеет обязательную силу»¹⁹⁰; предлагалось даже включить право требовать по суду опровержения сведений, порочащих честь и достоинство гражданина, а также право требовать по суду признания незаконными действий должностных лиц и государственных органов. Прокуроры союзных республик назначались, как и прежде, Генеральным прокурором СССР. В справке к проекту от 22 марта 1972 года некоторые статьи были подвергнуты критике – отмечалось, что статья о единой законности нуждается в осмыслении, потому что СССР – государство федеративное, необходим учёт интересов союзных республик, и «принцип единой законности для всего Союза ССР может быть неверно истолкован, как требование единого законодательства для всего Союза ССР»¹⁹¹. Если законность едина, а полномочия Союза по пунктам расписаны (а в остальном союзные республики имеют усмотрение) и суверенитет союзных республик надо «охранять», то нет ли в этом противоречия? Сроки полномочий Советов рабочих депутатов – 5 лет и 3 года – не совпадали, не равны и нечётны друг другу, чтобы проводить избирательную кампанию в один день одного года или хотя бы раз в две кампании «попадать» в один год, следовательно, потребовалось бы немало материально-технических ресурсов и организационных усилий для проведения выборов, и отрыва населения от работы, а это само по себе нецелесообразно. От идеи самоуправления (в том числе в виде народных собраний) отказались, хотя в статье о трудовых коллективах указано, что они в определённых случаях могут принимать решения, имеющие силу закона. Само понятие политической основы общества как союза рабочего класса и крестьянства в 1970-е годы уже сильно входило в противоречие с набиравшей обороты идеологической концепцией «общенародного государства».

В апреле 1972 г. аппарат Президиума ВС СССР послал замечания на проект Конституции в ЦК КПСС¹⁹², выделив те изменения, которые могут быть признаны желательными, требующими доработки или нецелесообразными. Как бы то ни было, к концу 1972 г. идея внесения поправок в Конституцию не была реализована, и больше к ней не возвращались. С.А. Байбаков считает, что свою роль в принятии такого решения сыграли идеологические, политические и международные факторы, а именно отказ руководства страны от реабилитации личности И.В. Сталина ввиду собственных взглядов, мнения представителей научной и творческой интеллигенции и руководителей зарубежных коммунистических партий. Важной причиной стало, по мысли исследователя, отсутствие конституционного механизма в Конституции 1936 г., который мог бы адекватно решить назревшие в обществе и государстве проблемы¹⁹³.

Отметим также, что идеологические и юридические противоречия, которые лежали в основе проекта 1972 года вплоть до июльского варианта, при определённой критике со стороны юристов не дали возможности руководству страны решиться на официальное внесение изменений в союзную Конституцию, и в том числе ввиду этого обстоятельства работа над конституционным проектом снова была приостановлена.

Генеральный секретарь ЦК КПСС Л.И. Брежнев в докладе «О 50-летии СССР» от 21 декабря 1972 г. отметил, что работа над проектом Конституции СССР должна быть завершена, а до следующего съезда КПСС (т. е. до 1976 г.) следует его передать на всенародное обсуждение¹⁹⁴.

Много позднее, в 1977 году, когда шло всенародное обсуждение проекта Конституции, американский правовед Роберт Шарлет передал в своей статье любопытный слух, о котором его коллеги узнали от советских учёных, рассказавших о том, что работа над конституционным проектом на рубеже 60–70-х годов возобновилась: «Одним из наиболее популярных сценариев развития событий был тот, согласно которому Брежнев торжественно завершит свою карьеру принятием новой Конституции…»¹⁹⁵. Другое мнение о разработке Конституции в конце 1960-х – начале 1970-х гг. выразил в 1972 г. Джером Гиллисон, рассуждая о необходимости руководству СССР принимать новую Конституцию: «Едва ли “демократичные” по западным стандартам, они [традиции, социальные нормы Советского Союза] действительно составляют работающее соглашение между режимом и гражданами страны – взаимопонимание, которое накладывает примерные рамки как на поведение граждан, так и на использование режимом власти, которое выражается в значении таких терминов, как “социалистическая демократия”, отражённых в Конституции 1936 г. Сейчас, как никогда, нет никакой пользы для Политбюро разрабатывать новую конституцию»¹⁹⁶. Завершает он свою статью такими словами: «Сигнал из Москвы видится так: “Конституционная реформа мертва, да здравствует Конституция!”»¹⁹⁷. Однако, как известно, конституционная реформа продолжилась.