Текст книги "Политология"

В этом плане суверенитет представляет собой международную юридически-правовую концепцию, используемую для определения главного субъекта верховной власти в международной системе. Такой верховной властью или суверенитетом обладает только государство, оно является единственным или главным носителем прав и обязанностей в системе международного права, единственным законным агентом применения легитимного насилия. Только государства имеют право формулировать и реализовывать международную политику. Все другие организации, группы или отдельно взятые лица таким правом не обладают.

Суверенитет государства отнюдь не означает, что оно вправе и способно делать все, что хочет, и может действовать изолированно от других членов мирового сообщества. Суверенитет и взаимозависимость государств друг от друга отнюдь не являются противоречивыми категориями. Суверенитет государства в рассматриваемом контексте означает лишь то, что оно само решает, как справиться со своими внутренними и внешними проблемами. «Независимость – это не что иное, как умение распорядиться своей зависимостью», – справедливо подчеркивал такой решительный сторонник независимости и величия Франции, как Ш. де Голль.

6.6. Абстрактность и анонимность власти и государства

Важный принцип государства – универсализм, или всеобщность. В формальном смысле его не интересуют специфические национальные стереотипы поведения, а также культурное своеобразие поведения тех или иных этнических, религиозных или иных групп. Внимание к ним появляется лишь в тех случаях, когда они наносят ущерб интересам и правам отдельного гражданина, независимо от его социальной, национальной, религиозной принадлежности. Можно сказать, что государство имеет дело не с конкретными Ивановым, Сидоровым, Карапетяном, Мухаметшиным, Магомедовым и др., как представителями конкретных народов или конфессий, а с абстрактным гражданином, оно озабочено обеспечением условий реализации его интересов, прав и свобод.

Как не без оснований отмечал Э. Дюркгейм, назначение государства состоит в том, чтобы, с одной стороны, направлять «неразумную мысль» толпы с помощью «более продуманной мысли», а с другой стороны, освободить индивида, возвратить личности тот «простор», который отняли у нее «местные группы, обладающие властью, и церковь». Государство владеет наиболее совершенной внутренней организацией и в силу этого способно добиваться эффективного подчинения делу реализации своих целей всех подданных или граждан. Национальное государство обладает узаконенными полномочиями и средствами мобилизовывать своих граждан, собирать с них налоги, наказывать врагов и награждать друзей, объявлять и вести войны и др.

Государство призвано обеспечить предсказуемость поведения как людей, так и общественных и политических институтов, освободить население от страха за свою жизнь, создать благоприятные условия для его безопасности и взаимодействия как граждан единого государства. Государственная власть носит институционализированный характер и отделена от личности того или иного конкретного руководителя, главы государства или правительства, от самого правительства, находящегося в данный период у власти.

С этой точки зрения основополагающими сущностными характеристиками современного государства являются его абстрактность, безличность и анонимность. В истории человечества государство в большинстве случаев носило персонифицированный характер, т. е. отождествлялось с личностью определенного правителя или династией, которой принадлежала власть в государстве. В древнем Вавилоне это, например, государство Саргонидов, в Персии – империи Ахеменидов и Сасанидов, в средневековой Европе – королевства Каролингов и Меровингов. Нередко империи или царства, созданные той или иной выдающейся личностью, прекращали свое существование со смертью своего основателя. Такая участь постигла, например, империи Александра Македонского и Наполеона Бонапарта.

Положение радикально изменилось с появлением национального правового государства, которое постепенно оттеснило административное государство. Абстрактность и безличность в этом государстве достигли совершенной формы и проявляются, в частности, в суверенитете, правовом характере и монополии на законное насилие. В таком государстве предполагается единый, обязательный для всех правовой порядок, уничтожаются неравенство и разнообразие прав, которые зависели бы от социального, наследственного или иного статуса конкретного члена общества, утверждаются равносущность всех граждан и принцип равного обеспечения их прав.

В современном национальном государстве само государство и государственный аппарат как бы отделены от работающих в них чиновников и служащих, а правительство как таковое – от его членов, в том смысле, что государство и правительство, государственный аппарат не являются собственностью тех, кто обеспечивает их функционирование. Политики, чиновники, должностные лица государства являются работниками, нанятыми им для выполнения определенных ролей и функций. Их мировоззренческие и иные позиции должны быть отодвинуты на второй план, приоритет отдается критериям профессионализма.

Религия и идеология, которые при всех их различиях эпистемологического, сущностного и концептуального характера в методологическом плане представляют собой однопорядковые явления, отделены от государства. Парламентская демократия с ее этнокультурным, социальным, социокультурным и другими формами плюрализма не приемлет ни государственной религии, ни государственной идеологии. Признав плюрализм интересов и партий, религиозных, этнокультурных, социально-экономических и иных различий, нельзя не признать плюрализм идеологий или идеологических течений в каждой отдельной стране. Такое положение и создает основу «единства в многообразии», консенсуса по основополагающим вопросам государственно-политического устройства. Особенно зримо абстрактность и безличность проявляются в современном правовом государстве.

6.7. Правовое государство

Власть варьируется от состояния полной анархии до жесточайшей диктатуры. В сущности неразрешимая антиномия между этими двумя крайностями делает достижение более или менее приемлемого положения весьма трудным делом. Как показывает исторический опыт, всякая анархия, любые беспорядки и революции заканчиваются установлением самых крайних форм всевластия. Когда перестают действовать внутренние обязательства, в действие вступают внешние формы, призванные обеспечить организационные принципы.

Существует своего рода закономерность: чем меньше мы способны к обузданию своих внутренних стихийных побуждений, особенно деструктивных, тем больше вероятность их подавления извне помимо наших воли и желаний. Если в обществе господствуют нетерпимость, анархия, хаос, война всех против всех, то рано или поздно это кончается установлением в стране той или иной формы диктатуры. А диктатура в свою очередь ведет к полному подавлению всех проявлений свободы.

В Новое время более или менее приемлемое решение данной проблемы было найдено на путях создания политической демократии и правового государства. Как уже отмечалось, государство основано на силе. В правовом государстве эта сила узаконена, более того, она строго подчинена нормам права. Отвергая постановку вопроса о том, что первично – право или государство, германский правовед Г. Хенкель не без оснований утверждал, что «государство есть право как нормирующая деятельность, а право есть государство как нормированное состояние».

Иными словами, в правовом государстве они взаимно предполагают и дополняют друг друга. Государство становится правовым именно потому, что оно подпадает под власть права. С этой точки зрения можно, по-видимому, говорить, что праву принадлежит приоритет над государством, и вслед за Л. Дюги утверждать, что «государство есть не что иное, как сила, отданная на служение праву».

В правовом государстве четко и точно определены как формы, пути и механизмы деятельности государства, так и пределы свободы граждан, гарантируемые правом. Это значит, что государство связано правом – оно вправе разрабатывать и принимать тот или иной закон, но и само обязано действовать в рамках этого закона, подчиняться ему. Иначе говоря, государство, издавшее закон, обязано уважать этот закон до тех пор, пока он существует и продолжает действовать, хотя за ним остается право его пересмотреть или даже отменить. Более того, оно подсудно и может быть осуждено собственным судом. Именно это в значительной мере обеспечивает правовой характер государства.

Соответственно представление о правовом государстве ассоциируется с двумя основополагающими принципами: порядком в государстве и защищенностью гражданина. Отцам-основателям либерального мировоззрения принадлежит идея, что в государстве должны властвовать не отдельные личности, а право и законы. Задача государства состоит в том, чтобы регулировать отношения между свободными гражданами на основе строгого соблюдения законов, которые призваны гарантировать свободу личности, неприкосновенность собственности и другие права человека и гражданина.

В правовом государстве только законно избранное правительство правомочно применять силу в качестве инструмента принуждения. Как подчеркивал немецкий правовед XIX в. Р. Иеринг, право никогда не может заменить или вытеснить основную стихию государства – силу. Слабость власти есть смертельный грех государства, зачастую в глазах людей она менее простительна, чем жестокость и произвол со стороны государства. Не случайно, например, в мусульманском мире в Средневековье был весьма популярен хадис: «имам-деспот лучше смуты». В Европе в период религиозных войн формировалось убеждение, что даже тирания лучше гражданской войны, ввергающей народ в хаос.

И действительно, нередко для большинства людей бывает важнее эффективность и дееспособность власти в обеспечении порядка в обществе, чем ее легитимность и демократичность. Именно из-за слабости власти, ее неспособности защищать интересы как своих граждан, так и национально-государственные интересы Веймарская республика рухнула под натиском национал-социалистического движения, установившего в Германии самую свирепую тираническую диктатуру. Точно так же во многом из анархии периода Гражданской войны в нашей стране родился жесткий большевистский режим.

В данном контексте правовое государство призвано достичь более или менее приемлемой гармонии между властью государства и принципом правовой самостоятельности подвластного. Задача, прямо скажем, весьма трудная, особенно если учесть антиномичность отношений власти и права.

Достижение некоего равновесного состояния между этими двумя началами обеспечивается конституционной юрисдикцией, призванной оспаривать любой акт государственных органов, если он противоречит конституции или ущемляет права и свободы личности, защищать не только частные права, но и публичные интересы, не только права индивида, но и конституции. Правовое государство, в отличие от деспотического или полицейского, само себя ограничивает определенным комплексом постоянных норм и правил.

Как уже отмечалось, в правовом государстве должны господствовать законы, а не люди, функции государства состоят в регулировании отношений между гражданами на основе закона. Предусматривается неукоснительное соблюдение принципа верховенства права и закона, призванного обеспечить права и свободы всех граждан во всех сферах жизни, а со стороны граждан – уважение к законам и институтам существующей системы. При таком понимании сила государства законна лишь в том случае, если она применяется в строгом соответствии с правом, всецело служит праву. Причем закон, каким бы суровым он ни был, обязывая отдельного гражданина к соблюдению общепринятых правил поведения, в то же время ставит четко очерченные границы прерогативам государства в отношении индивидуальной свободы. Еще И. Кант сформулировал основополагающую идею правового государства: «Каждый гражданин должен обладать той же возможностью принуждения в отношении властвующего к точному и безусловному исполнению закона, что и властвующий в его отношении к гражданину». Законодатель так же подзаконен, как и отдельный гражданин. Подзаконность государственной власти дополняется признанием за отдельной личностью неотъемлемых и неприкосновенных прав, предшествующих самому государству.

Именно при таком подходе свободу можно рассматривать как право каждого индивида делать то, что позволяют законы. В правовом государстве законы имеют одинаковую силу для всех без исключения членов общества, независимо от их социального, политического или иного статуса, защита отдельного человека от власти и произвола соответствует защите всех.

Поэтому личное право невозможно без гарантии политического права, уравновешивающего всех друг перед другом. Как писал К. Ясперс, «даже величайшие заслуги перед государством не являются основанием неприкосновенности власти индивидуума. Человек остается человеком, и даже лучший из людей может стать опасным, если его власть не сдерживается определенными ограничениями».

Прочная власть – это власть плюс законность. Прочность власти зависит как от ее эффективности, так и от ее законности. Сущность правового государства заключается в определении способов, которыми осуществляются цели и содержание государственного правопорядка. Оно призвано обеспечить оптимальные условия для реализации способностей и интересов гражданина как суверенного и самостоятельного существа в рамках, установленных в соответствии с принципами всеобщности (категорического императива) и взаимности (золотого правила).

Следует провести различие между законом и правозаконностью. Но для понимания этого положения необходимо осознание различий между законом и правом, что не всегда имеет место. Закон представляет собой важный инструмент и атрибут любого государства, обеспечивающий его универсальность. Он обладает некоторой формой всеобщности – в том смысле, что его правомерность и авторитет должны признать все и соответственно все должны ему подчиняться.

В целом трудно себе представить государство без законов и без определенных правовых норм. В этом плане любое государство есть определенный законом правопорядок. Можно сказать, что все древние и средневековые государства имели законы и правопорядок, при этом еще не будучи правовыми. Причем это относится ко всем без исключения формам правления – деспотической, аристократической, олигархической, республиканской и др. То же самое относится и к современным тоталитарным государствам, которые зиждились на беззастенчивом нарушении основополагающих прав человека.

Правозаконность предполагает равное отношение государства ко всем без исключения своим гражданам. Правозаконность предусматривает также, что государство может принимать, регулировать, модифицировать и исправлять законы не самочинно, а лишь в известных, установленных правом ограниченных пределах. Т. Гоббс одним из первых сформулировал эту мысль так: «Никакие решения предыдущих судей, какие когда-либо были, не могут стать законом, если они противоречат естественному праву, и никакие судебные прецеденты не могут делать законным неразумное решение или освободить данного судью от заботы найти то, что справедливо (в подлежащем его решению случае), исходя из принципов собственного естественного разума».

Но история Нового и Новейшего времени знает немало примеров, когда этот принцип явно или неявно нарушался. Даже в условиях демократии большинство может действовать законно и вместе с тем нарушая принципы правозаконности и справедливости. Поэтому некоторые исследователи совершенно справедливо указывали на то, что демократия способна привести к установлению самой жесткой диктатуры. Об этом убедительно свидетельствуют перипетии прихода к власти А. Гитлера в 1933 г.

Как отмечалось выше, гражданское общество и правовое государство возникли и развивались как реакция против идеала средневековой теократии. Одна из основных их характеристик – светское начало, которое столь же существенно, как и правовое начало. Здесь упраздняется гомогенное единство политики и религии, политики и идеологии, утверждается раздвоение общественного и частного, общества и государства, права и морали, политической идеологии и науки, религиозного и светского и т. д. Религия, мораль, наука, искусство и другие духовные феномены начинают существовать в полном своем объеме и истинно в своем качестве, отказавшись от политики.

При этом необходимо признать, что не было и не бывает идеальной власти и идеального государства. Человечество еще не придумало некую совершенную форму государственного устройства, которая была бы эффективна, жизнеспособна, справедлива, иными словами, одинаково нравилась бы всем и в одинаковой мере выражала бы интересы и волю всех без исключения групп, слоев, сословий, классов, одновременно соответствовала бы принципам защиты прав человека и свобод личности. В известном изречении древних римлян «Gubernatorum vituperatio populo placet» – народу нравится критиковать правителей – отражена суть вопроса.

Это относится ко всем без исключения формам власти, в том числе и к демократии. Известно, что все сторонники аристократической формы правления, начиная с Гераклита и Платона, не говоря уже о приверженцах различных форм единоличной диктаторской и тиранической власти, всячески порицали ее и предавали анафеме. Другие ученые и политики, будучи не всегда принципиальными противниками демократии, указывали на ее недостатки и таящиеся в ней угрозы.

Достаточно отметить, что опыт XX в. в целом подтвердил правоту А. де Токвиля, предупреждавшего о таящихся в демократии опасностях для свободы, возможностях «тирании большинства», которая может быть не менее, если не более, жестокой, чем тирания немногих или одного. При всех достоинствах и преимуществах демократии очевидны относительность и ограниченность таких ее атрибутов, как парламентаризм, система представительства, всеобщего избирательного права и др. Они не способны раз и навсегда разрешить все стоящие перед обществом проблемы. Решение одних проблем чревато возникновением новых, порой еще более серьезных проблем.

Контрольные вопросы

1. Почему государство является осевым элементом мира политического?

2. Дайте характеристику государства как формы политической самоорганизации общества.

3. В чем сущность государства как территориального коллектива?

4. В каких формах выступает государство?

5. Что понимается под легитимностью?

6. Что понимается под суверенитетом?

7. Как соотносятся между собой нация и государство?

8. Дайте основные сущностные характеристики правового государства.

9. В чем отличие правового государства от других форм политической самоорганизации общества?

10. В чем отличие между законностью и правозаконностью?

Глава 7
Система государственного управления

Государство представляет собой комплекс институтов, учреждений и органов, каждый из которых выполняет свои специфические функции законодательного, исполнительного и судебного характера. Центральное место в его организационной структуре занимает система государственного управления. Главная ее функция – это управление важнейшими сферами общественной жизни, обеспечивающими единство и эффективное функционирование всего общества. Именно система управления играет определяющую роль в реализации внутренней и внешней политики государства.

7.1. Понятия «управление» и «система государственного управления»

Действующая в наши дни система государственного управления возникла вместе с появлением национального государства и современной политической системы. Показательно, что сами понятия «система государственного управления» и «теория государственного управления» вошли в политический лексикон лишь в конце XIX–XX вв.

Прежде всего возникает вопрос о том, какое содержание вкладывается в понятие «управление». Упрощенно управление можно рассматривать как руководство действиями определенной группы или коллектива людей по достижению какой-либо цели. Поскольку институт управления представляет собой важный структурно-функциональный элемент любой более или менее значимой организации или системы, будь то университет, государственный институт, церковь, деловое предприятие и др., его можно рассматривать как универсальный феномен.

Управляющая система занимает ключевое место в любой организации. Главное ее предназначение – сохранение и обеспечение единства и целостности организации, ее жизнеспособности и эффективного функционирования. Что касается системы государственного управления, то она представляет собой многогранный и сложный институт. Эта сложность еще более возрастает в связи с происходящими в настоящее время в мире широкомасштабными и динамическими изменениями.

Понятие «система государственного управления», или «государственное управление», используется в узком и широком смысле. При узком его понимании имеется в виду деятельность исполнительной власти, прежде всего правительства и государственно-административного аппарата всех уровней, по организации и управлению различными областями общественной жизни. В широком толковании под управлением понимается деятельность государства в целом – от обеспечения национального суверенитета и защиты национальных интересов на международной арене до решения конкретных повседневных вопросов общественной жизни внутри страны. В этом смысле данное понятие в некоторых аспектах совпадает с политическим управлением, в задачу которого входят разработка, принятие и реализация высшим руководством страны долгосрочных и стратегических решений, определяющих приоритетные направления социально-экономического и политического развития страны.

Государственное управление – это совокупность взаимосвязанных и взаимодополняющих элементов, каждому из которых отведены четко определенное место и функции. В этом смысле государство можно было бы назвать формой самоорганизации человеческих сообществ для управления социальными, экономическими и иными сферами и процессами в пределах каждой конкретной страны. К функциям государственного управления относятся реализация всего комплекса решений, принимаемых правительством и другими директивными органами; взимание налогов и распределение доходов; формирование и выполнение бюджета; создание и сохранение в надлежащем порядке инфраструктур всех сфер общественной жизни, осуществление связей с иностранными государствами и др.

Очевидно, что управление предполагает наличие субъекта и объекта управления, управляющих и управляемых. Под субъектом управления понимается специальный аппарат, включающий в себя систему институтов, органов, учреждений и организаций, в задачу которых входит выполнение широкого комплекса функций по управлению важнейшими сферами общественной жизни и отношений государства с остальным миром. Объект — это то, на что направлено управляющее воздействие.

Субъект и объект находятся в постоянных прямых и обратных связях друг с другом. В процессе этих связей выясняется то, как воспринимаются и принимаются объектами распоряжения и приказы субъектов и как эти распоряжения и приказы выполняются. Процесс управления считается состоявшимся при передаче команды со стороны субъекта и принятии ее объектом. Наиболее приемлемой для современных реалий можно считать ситуацию, когда каждое действие субъекта вызывает адекватную обратную реакцию объекта управления. Поэтому отношения между субъектом и объектом нельзя рассматривать исключительно как отношения господства и подчинения, поскольку не менее важное значение здесь имеют отношения сотрудничества, взаимодействия, взаимного влияния и т. д.