Текст книги "Политология"

7.2. Принципы организации системы управления

Можно сказать, что сущность государственного управления раскрывается в принципах его организации, целях, функциях, управленческом процессе, характере деятельности, статике и динамике, горизонтальной и вертикальной структурах. Система государственного управления, равно как и само государство, имеет иерархическую структуру. Прежде всего важно учесть, что она строится на разделении властных полномочий по горизонтали и по вертикали. В первом случае речь идет об их разделении на каком-либо одном уровне, например федеральном, между различными равными по своему статусу министерствами или подразделениями различных министерств в горизонтальном разрезе.

Во втором случае мы имеем разделение по властной вертикали сверху вниз по принципу подчинения нижестоящих уровней вышестоящим. Здесь преобладают отношения субординации, власти и подчинения, свободы и зависимости. Такая структура предполагает соблюдение исполнительской дисциплины низовыми структурами в отношении решений, принимаемых верхними эшелонами управленческой структуры.

Вершину иерархической лестницы системы государственно-административного управления занимают высшие органы государственной власти в лице главы государства и его аппарата, правительства, парламента и судебных органов и их аппаратов, которые связаны между собой сложными структурно-функциональными отношениями. Они принимают решения, имеющие жизненно важное значение для всего общества и обязательные для исполнения всеми без исключения звеньями государственного аппарата и гражданами. Процесс принятия решений является ключевым узлом в управлении важнейшими сферами общественной жизни.

Следует учесть также то, что система государственного управления имеет три основных уровня: общенациональный, региональный и местный. Общенациональный уровень включает администрацию главы государства или премьер-министра, в зависимости от господствующего в стране политического режима. Региональный уровень составляют органы государственно-административного управления республик, краев, областей, штатов, земель, провинций, департаментов и т. д., или, иначе говоря, субъектов Федерации в федеративных государствах, и административные единицы среднего звена в унитарных государствах. Нижний уровень управления представлен органами местного управления, или местного самоуправления, которые могут принимать собственные решения.

Единая система вертикальных связей между различными уровнями власти, иерархическая подчиненность низших уровней высшим отнюдь не противоречат той или иной степени автономии или самостоятельности нижестоящих властных органов. Дело в том, что в демократическом государстве политические и иные решения должны, когда это возможно и выгодно, приниматься на том уровне, где они возникают. Как правило, региональные и местные власти понимают местные проблемы лучше, чем центральные власти. Естественно, они способны более оперативно реагировать на эти проблемы и принимать адекватные конкретной ситуации решения.

В обеих названных системах центральное место занимают органы исполнительной власти. В плане ведения повседневных дел в государстве ключевая роль принадлежит правительству. Важнейшая функция правительства – управление государственным аппаратом, посредством которого осуществляются властные функции. Оно располагается на вершине механизма и аппарата управления, которые в совокупности составляют как бы становой хребет современного государства, органически скрепляющий в единое целое различные его институты по горизонтали и вертикали, и играют главную роль в системе государственного управления важнейшими сферами жизни общества.

В настоящее время во всех индустриально развитых странах государственный аппарат во главе с правительством представляет собой мощную разветвленную систему разнообразных органов, министерств и ведомств, служб управления государственными предприятиями, разного рода систем специализированных комитетов и комиссий и т. д.

Для выполнения возложенных задач в распоряжение правительства по решению высших органов государственной власти и в соответствии с конституцией страны предоставляются такие основополагающие атрибуты государственной власти, как финансы, армия и иные воинские формирования, правоохранительные органы, важнейшие средства коммуникации и т. д.

Государственное управление осуществляется как правовыми нормами, так и средствами принуждения. Оно построено на принципе «дозволено все, что не запрещено законом». Характер и масштабы используемых государственной властью средств и способов управленческих действий определяются формой государственного устройства. Естественно, они более или менее существенно отличаются в демократическом, авторитарном и тоталитарном государственно-политических режимах.

При демократической системе, как правило, управление осуществляется с соблюдением общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. При авторитарной и тоталитарной системах имеет место прямо противоположная ситуация, когда эти права и свободы могут постоянно произвольно нарушаться. В тоталитарном или в любом диктаторском типе государства жизненно важные для общества решения принимаются в узком кругу власть имущих, часто без учета мнения народа. Здесь нередко действует принцип, согласно которому цель оправдывает средства.

7.3. Бюрократия как важнейшая составляющая системы управления

В настоящее время во всех индустриально развитых странах государственный аппарат во главе с правительством представляет собой мощную разветвленную систему разнообразных органов, министерств и ведомств, служб управления государственными предприятиями, разного рода систем специализированных комитетов и комиссий и т. д.

Огромный административный аппарат, созданный для решения сложных проблем современной жизни, постепенно завоевывал определенную автономию от законодательной и судебной ветвей и нередко оказывался в состоянии самостоятельно формулировать и практически осуществлять политический курс в тех или иных сферах общественной жизни. Несмотря на то что правительство юридически считается высшим органом управляющей системы, во многих странах у него появился ряд новых функций, относящихся к так называемому политическому планированию, оно вторгается в сферу законодательства, разрабатывая и формулируя многие законопроекты, которые затем проходят через парламенты.

Более того, развитие событий в этой области привело к тому, что возникло совершенно новое образование анонимной власти в лице бюрократии. Восхождение и институционализация бюрократии были предопределены самими закономерностями становления современного государства. Национальное государство, бюрократия и капитализм развивались в тесной зависимости друг от друга. Именно с помощью бюрократического аппарата, как считал М. Вебер, были преодолены негативные последствия сословного порядка и принципа наследственной передачи феодальной власти по наследству.

При всех негативных оценках, ассоциируемых с бюрократией, последняя превратилась в неотъемлемый элемент современных организаций, а также всех политических систем. Современный аппарат государственного управления невозможно представить без четких, рационально разработанных формальных норм и правил, без строгой профессионализации политики, что тесно ассоциируется с бюрократией.

Особенность государственного аппарата состоит в том, что в отличие от высших органов государственной власти, которые находятся в прямой зависимости от результатов избирательной борьбы и расстановки сил в парламентах, его служащие не зависят от этих колебаний и перестановок на вершине государственной машины. Будучи инструментом осуществления непосредственных властных функций, армия чиновников и служащих государственного аппарата продолжает делать свое дело независимо от правительственных кризисов, роспуска парламента, досрочных выборов и т. д. Основная масса чиновничества представляет собой стабильный контингент лиц, составляющих костяк системы государственного управления. Поэтому неудивительно, что чиновничество стало могучей и влиятельной силой, подчас независимой от подлежащих периодической смене правительства и выборных органов власти.

Чиновник, занимающий тот или иной пост в аппарате управления, является экспертом определенного профиля, в то время как его выборный руководитель, как правило, находится, так сказать, в положении дилетанта. Более того, в процессе выполнения своих обязанностей чиновник накапливает большой объем конкретной информации, что еще более усиливает его влияние и позиции. Этому же способствуют также так называемые «кодексы бюрократии», согласно которым важнейшие сферы ее деятельности изъяты из-под контроля общественности.

В определенной степени влияние и вес бюрократии можно ограничить и уравновесить с помощью выборных представительных органов. Но под прикрытием конфиденциальности и секретности бюрократия способна противодействовать попыткам выборных органов получить соответствующую информацию. В результате бюрократизм во всевозрастающей степени пронизывает выборные демократические институты, отвоевывая у них одну позицию за другой.

7.4. Особенности системы управления в России

В России как в федеративном государстве сложилось три уровня государственного управления: центральный, или федеральный, и субъектов Федерации, а также уровень местного самоуправления, выведенного согласно конституции за скобки государственной власти. Такая градация проявляется, в частности, в том, что государственная собственность разделена на две крупные и относительно автономные подсистемы: федеральную и субъектов Российской Федерации. Имущество, входящее в федеральную собственность, принадлежит Российской Федерации в целом. В результате федеральная собственность и собственность субъектов Российской Федерации – это два самостоятельных объекта управления.

Важно учесть и то, что в Российской Федерации, как и в большинстве федеративных демократических государств, в соответствии с конституцией местные органы власти отнесены к числу институтов гражданского общества, наделенных комплексом полномочий и прерогатив по управлению местными делами. (Эта проблема более подробно рассмотрена в главе, посвященной системе местного самоуправления.)

Поскольку важнейшим условием сохранения единства страны является создание единого экономического, социального, политического и социокультурного пространства, особую значимость и актуальность приобретают поиск и разработка оптимальной системы взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации. Это в свою очередь предполагает создание и укрепление механизмов реализации разносторонних экономических, финансовых, торговых, инвестиционных связей между ними как по горизонтали, так и по вертикали.

Важность такой постановки вопроса станет очевидной, если учесть, что на протяжении 1990-х годов многие руководители регионов проявляли склонность к противопоставлению интересов своего региона общегосударственным интересам. Некоторые республики и области часто принимали законы, противоречащие Конституции Российской Федерации. Создавались даже так называемые губернаторские партии, всецело подчинявшиеся руководителю региона. До сих пор сохраняется ситуация, когда средства массовой информации полностью контролируются руководителями регионов.

В кризисных ситуациях, как это было, например, после дефолта в августе 1998 г., руководители отдельных областей принимали меры, направленные на ограничение движения товаров за пределы своих границ. Такая политика, естественно, не могла не ослабить властную вертикаль, продолжение развития такой ситуации грозило серьезными негативными последствиями для перспектив российской государственности.

Только в последние несколько лет все более отчетливо проявляется тенденция к преодолению таких и подобных им негативных процессов и восстановлению властной вертикали. Преодолев своего рода анархию, характерную для взаимоотношений центра и субъектов Федерации в первой половине 1990-х годов, власти федерального центра и субъектов Федерации сейчас прилагают усилия для восстановления властной вертикали при оптимальном разделении предметов ведения, должного вертикального разделения властных полномочий между соответствующими уровнями государственной власти.

Во многих республиках, краях и областях уже отменены законодательные и нормативно-правовые акты, противоречащие федеральной конституции. Созданы семь федеральных округов, которые призваны усилить контроль федерального центра над деятельностью властных структур субъектов Федерации. Предпринимается комплекс других мер по укреплению российской государственности. О действенности этих мер свидетельствует, в частности, провал на губернаторских выборах последних лет целого ряда действующих губернаторов, которые чуть ли не уверовали в свое всевластие и неуязвимость.

7.5. Какое содержание вкладывается в понятие «политика»?

Система управления, или управляющая система, служит в качестве инструмента реализации политики государства. Это вполне объяснимо, если учесть, что основополагающая функция государства – это управление социальными, экономическими, технологическими, духовными и иными отношениями и процессами, происходящими в обществе, всеми важнейшими сферами общественной жизни.

Понятия «политика» и «политическое» характеризуются многозначностью. Но на вопрос, что такое политика, люди, как правило, отвечают по-разному. Говорят, например, о валютной политике банков, о политике профсоюзов во время забастовки, школьной политике городских властей, политике дирекции предприятия или школы, даже о политике умной жены, которая стремится управлять своим мужем.

Что же все-таки представляет собой политика? Политика в собственном смысле слова представляет собой, с одной стороны, сферу деятельности людей, где осуществляется взаимодействие между различными, зачастую противоборствующими или конфликтующими социально-политическими силами по поводу власти и властных отношений. В этом плане политика теснейшим образом связана с миром политического. Более того, нередко эти понятия используются в качестве синонимов. С другой стороны, под политикой понимается форма деятельности государства и его институтов, общества, политических партий, организаций, движений и даже отдельно взятой личности по управлению различными областями общественной жизни: экономикой, социальной сферой, культурой, образованием, наукой, здравоохранением и т. д. В более узком смысле это понятие используется для характеристики и описания деятельности государства в различных сферах общественной жизни. Иначе говоря, под политикой понимается комплекс основных направлений деятельности государства, которые выражают сущность и социально-политическое назначение государственного управления обществом.

Политика является результатом и проявлением функционирования мира политического. В качестве основных субъектов политики выступают как государство, так и различные государственные и политические институты и учреждения, партии, организации, движения и даже отдельные личности. Она связана с принятием решений людьми, наделенными для этого соответствующими полномочиями со стороны общества. Именно с помощью политики государство определяет смысл существования общности людей в рамках государства, общую волю и общий интерес всех членов общества, а партии, организации, движения и т. д. – свои цели, волю и интересы своих членов.

Именно с помощью политики государство осуществляет управление важнейшими сферами жизни людей, обеспечивая реализацию общей воли и интересов всех членов общества. Поэтому не случайно политику иногда называют «искусством управлять». Она в той или иной форме и степени затрагивает всех граждан государства. В ней принимают участие огромные массы людей, преследующих свои социальные, экономические, культурные и иные интересы. Степень сложности и многогранности политики зависит от масштабов экономического, социального, этнонационального, конфессионального и других форм плюрализма в обществе.

Политика призвана решать жизненно важные для общества повседневные и стратегические проблемы, разрабатывать и реализовывать программы обеспечения жизнеспособности, эффективного функционирования и дальнейшего развития как общества в целом, так и отдельных его подсистем. В этом плане говорят о политике экономической, промышленной, аграрной, социальной, военной, в области образования, здравоохранения и др.

Политика как форма деятельности ее субъектов проявляется в политическом процессе, в ходе которого каждый из этих субъектов защищает и «продвигает» свои интересы. Характер и особенности политических процессов обеспечивают функционирование или, напротив, противодействуют функционированию политической системы. Их содержание, формы и направления самым непосредственным образом зависят от формы государственного правления или типа политической системы, от национальных, исторических, социально-экономических, социокультурных и иных факторов и т. д.

В этом смысле политика включает как конфликты, борьбу и конкуренцию за власть и влияние, так и совместные действия людей в поисках оптимальных путей функционирования и развития общества и государства. Поэтому и говорят о политических конфликтах, политической борьбе, политическом курсе, политических программах и т. д.

Для целей эффективной реализации политики в важнейших ее проявлениях субъекты Федерации должны обладать соответствующими ресурсами – материальными, финансовыми, людскими и др. Особенно важное значение с этой точки зрения имеет ресурс власти. Без власти не может быть нормальной, эффективной политики. Правы те исследователи, которые считают, что любая общественная проблема приобретает политический характер, если ее решение тем или иным образом связано с властью.

Политика – это не только борьба и конкуренция за власть и влияние различных противоборствующих или конфликтующих социально-политических сил и интересов, но и форма их взаимодействия в целях поиска оптимальных путей развития общества и государства.

Политика воплощает в себе взаимосвязь и взаимозависимость, диалектику внутренних и внешних условий и факторов развития общества и государства. Поэтому естественно, что политика разделяется на внутреннюю и внешнюю.

7.6. Внутренняя политика

Внутренняя политика представляет собой совокупность направлений деятельности государства в экономической, социальной, научной, образовательной, демографической, правоохранительной, военной и других важнейших сферах общественной жизни. Ключевое значение имеет деятельность государства, направленная на обеспечение условий функционирования и развития основных сфер жизнедеятельности общества, его целостности, жизнеспособности и стабильности.

Для реализации целей внутренней политики государство использует широкий спектр средств, таких, как государственный бюджет, налоги, система социального обеспечения, финансирование науки, образования, здравоохранения, судебные и правоохранительные органы.

Политика государства в различных сферах общественной жизни отнюдь не ограничивается общегосударственным уровнем деятельности центральных властей, осуществляющих ее с помощью бюджетно-финансовых и иных рычагов. В действительности масштабы и роль государства значительно шире. Как уже говорилось выше, различают три уровня управления в государстве: общегосударственный, региональный и местный. Соответственно политика тоже осуществляется на этих трех уровнях. При этом надо учитывать и то, что регионы, области, края, республики в Российской Федерации, штаты в США, Индии, Мексике, земли в Германии и т. д. имеют свои собственные интересы и цели, не всегда совпадающие с общегосударственными. Они вправе принимать политические решения по вопросам, имеющим жизненно важное значение для населения своего региона или муниципалитета. Действия по их реализации при определенных условиях могут негативно отражаться на политике центральных властей, направленной на достижение единых общегосударственных стандартов уровня жизни, социального обеспечения, систем образования, здравоохранения, трудовых отношений, ценообразования и др.

Внутренняя политика государства в зависимости от направления может быть экономической, промышленной, аграрной, социальной, военной, в области занятости, трудовых отношений, образования, здравоохранения, охраны правопорядка и др. К примеру, именно государству принадлежит главная роль в обеспечении гарантий свободы предпринимательской деятельности, защите прав собственника, прав потребителей и т. д. Особенно незаменима роль государства как гаранта поддержания конкурентной среды, где определяющее значение имеет антимонопольное или антитрестовское законодательство. Государство играет незаменимую роль в валютной и финансовой сферах, обеспечивая гарантии надежности национальной валюты и стабильность денежной системы. Ключевое место в политике государства занимают составление, принятие и распределение государственного бюджета по соответствующим статьям, определяющим, куда пойдут и как будут израсходованы обозначенные в нем средства.

Особенно актуальна роль государства в управлении экономическими процессами в периоды спадов и кризисов, когда на первый план выходят проблемы мобилизации всех ресурсов для восстановления экономики.

С учетом всего этого можно утверждать, что современная рыночная экономика не может существовать и эффективно функционировать без взаимодействия с государством, органами его законодательной и исполнительной власти. Обоснованность этого тезиса станет особенно очевидной, если учесть, что для нормального и эффективного функционирования рыночной экономики требуются благоприятная социальная, организационная, нормативно-правовая среда, политическая стабильность, поддерживаемые силой и авторитетом государства.

Одним из важнейших инструментов обеспечения этих условий является социальная политика государства. Социальная политика – это комплекс мер, принимаемых и реализуемых государством для достижения благосостояния широких слоев населения, предотвращения диспропорций в доходах различных групп населения, уменьшения и смягчения последствий социального неравенства, создания сносных условий жизни неимущих и малоимущих, стариков, инвалидов и др.

Данное направление государственной политики очень важное, поскольку социальная инфраструктура играет ключевую роль как в определении магистральных направлений развития самого общества, так и в обеспечении общих условий функционирования и развития экономики. В условиях неразрывной взаимосвязи социальной и экономической сфер социальная политика призвана решать принципиально важные экономические задачи. Дело в том, что социальная политика направлена на предотвращение и преодоление нестабильности в обществе, что имеет решающее значение для жизнеспособности и эффективного функционирования национальной экономики.

Круг вопросов, которые охватывает социальная политика, весьма широкий и касается почти всех сфер общественной жизни и большинства граждан государства. Главная ее задача – обеспечение справедливого распределения доходов. При этом речь идет не только об имущих и неимущих, богатых или бедных, но и о делении населения на различные категории: по половому признаку, расовой принадлежности, возрастному признаку, на работающих и безработных, лиц с различным образованием и т. д.

Военная политика – это часть общей политики государства, служащая обеспечению национальной безопасности страны от внешних и внутренних угроз, защиты и реализации национальных интересов, территориальной целостности, суверенитета страны и т. д. Главная цель военной политики – разработка и реализация мер по укреплению обороноспособности страны, и прежде всего путем сохранения на должном уровне, а при необходимости – путем наращивания вооруженных сил. В этом отношении военная политика имеет как внутриполитический, так и внешнеполитический аспект. Здесь, как ни в одной другой сфере, наблюдаются теснейшая взаимосвязь и единство внутренней и внешней политики государства.

Самостоятельным объектом государственной политики являются межнациональные отношения. Как известно, в современном мире большинство стран являются многонациональными. В условиях, когда этнонациональный фактор вышел на передний план и стал катализатором многих противоречий и даже вооруженных конфликтов, межнациональные отношения приобретают все возрастающее значение. Проблемы этнонациональных, культурных, языковых меньшинств в последние десятилетия становятся все более значимыми и в тех странах, которые, во всяком случае в теории, считаются государствами одной нации (например, Франция, Германия, Великобритания и др.).

Политика государства в этом направлении призвана обеспечить правовое, социальное, культурное, политическое регулирование межнациональных отношений. Важно учитывать, что на государство ложится особая ответственность за защиту и обеспечение интересов, прав и свобод не только отдельно взятого человека или гражданина, но также этнонациональных, конфессиональных, культурных и иных меньшинств. Государство называется правовым именно потому, что оно гарантирует равные права всем своим гражданам, независимо от их социального статуса, расы, национальности, вероисповедания. От неукоснительного соблюдения этого золотого правила во многом зависят перспективы существования многонациональных государств.

Важной составной частью внутренней политики является политика, направленная на охрану и оздоровление окружающей среды, или экологическая политика. Она имеет своей целью рациональное использование и возобновление природных ресурсов, сохранение и развитие био– и социосфер, обеспечивающих нормальную жизнедеятельность и экологическую безопасность человека. Значимость экологической политики постоянно возрастает. Это объясняется большей частью постоянным и неуклонным расширением ареала человеческой деятельности, включая глубины океанов и космическое пространство.

Политику нельзя считать раз и навсегда данной и неизменной реальностью, не подлежащую каким бы то ни было изменениям. Это – феномен исторический, подверженный изменениям в зависимости от общественно-исторических, социально-экономических, политических, геополитических и иных условий существования данного государства. Обоснованность этого тезиса становится очевидной, если учесть, что с течением времени одни проблемы устаревают и утрачивают свое значение, а другие, наоборот, выходят на передний план и приобретают приоритетное значение. В зависимости от этого меняются содержание, характер и направления внутренней политики государства.

В современных условиях политика теснейшим образом связана с той или иной степенью вмешательства государства в общественно-политические, социально-экономические и иные процессы. Так, в XX в. спектр политических курсов был весьма широк – от существенного ограничения вмешательства государства в социальную и экономическую сферы в демократических странах до полного огосударствления экономики в тоталитарных государствах. В демократических странах характер, направления и масштабы такого вмешательства в значительной степени зависят от исторических, социокультурных, политико-культурных и множества других факторов. Например, на протяжении 1990-х годов в силу сложившихся условий главная задача, стоящая перед российским государством, заключалась в том, чтобы вывести экономику страны из глубокого системного кризиса, снизить рост инфляции, реализовать программу приватизации государственного имущества. С решением этих проблем в первые годы нынешнего столетия на первый план выдвинулись проблемы обеспечения стабильного экономического роста, сокращения разрыва в доходах самых богатых и самых бедных слоев населения, сокращения числа бедных в стране и др.

В то же время в различных сферах требуются разные формы и средства реализации политики. Например, в духовной сфере эффективность политики нельзя и невозможно оценивать по показателям прибыльности и конкурентоспособности продукции, как это принято в сфере экономики. Здесь основополагающее значение имеют критерии обеспечения духовного здоровья общества, без которого невозможна и рыночная экономика, придерживающаяся принципа добросовестной конкуренции.

Очевидно, что разные политические силы по-разному могут относиться к такому вмешательству. К примеру, сторонники монетаризма и экономического либерализма, придерживаясь так называемой концепции минимального государства, считают, что роль правительства в регулировании деятельности субъектов экономической деятельности должна быть сведена к минимуму. По их мнению, наилучшим инструментом регулирования этой деятельности является «невидимая рука рынка». Соответственно они – за политику сокращения государственных расходов в экономической, социальной, образовательной, научной и иных сферах. Для сторонников кейнсианства, наоборот, азбучной истиной является необходимость активной политики государства в важнейших сферах общественной жизни. На этом основании они поддерживают политику правительства, направленную на поддержание покупательной способности населения в качестве инструмента экономического роста, создания рабочих мест, реализации широкомасштабных государственных социальных программ и т. д. Что касается приверженцев тоталитаризма, то большинство из них выступает за тотальное огосударствление экономики, ее полное подчинение государству.

В целом можно сказать, что внутренняя политика государства играет решающую роль в создании и защите социальной и экономической инфраструктуры, защите всех институтов гражданского общества и обеспечении надлежащих условий их жизнеспособности и эффективного функционирования.