Текст книги "Социология социальной защиты населения"

Каждая служба имеет свои стандарты оценки качества оказываемых услуг, нуждаемости, широкий набор функций.

Принципы формирования стандартов: разумность, измеряе-мость, мобильность (совершенствование). Функции стандартов: набор услуг, методики-технологии, цифровые индикаторы оценки, стимулирование подготовки кадров, должностные обязанности.

Стоимость гарантированных социальных услуг устанавливает Правительство, дополнительные услуги оплачиваются частным образом. Материальное состояние потребителей контролируется, и цены на социальные услуги корректируются в сторону уменьшения в случае снижения общего материального уровня обслуживаемого.

Этапы организации социального обслуживания можно представить следующим образом: свой дом → специальный жилой дом → дом-интернат → клиника → хоспис.

Значительным для повышения эффективности управления системой социальной защиты населения является полный патронат пожилых людей. В Министерстве здравоохранения и социальной защиты предусмотрен менеджер по уходу за каждым пожилым человеком (30 человек на одного менеджера). Он определяет нуждаемость в уходе и отслеживает материальное состояние клиента (или будущего клиента). Такой подход рационально было бы ввести в практику деятельности социальной службы России.

Интересным является также механизм привлечения общественности к решению социальных проблем через общественный Совет по делам социальной службы. В Совет входят представители общественности и органов местного самоуправления, председатели общественных организаций, простые граждане. В каждом регионе есть местный Совет – таким образом, контроль осуществляется на нескольких уровнях. Основными функциями общественного Совета по делам службы являются: консультирование и информирование населения по социальным вопросам, юридическая помощь населению, формирование групп потребителей для участия в социальных исследованиях.

По всем признакам модель управления системой социальной защиты населения в Северной Ирландии следует отнести к скандинавской модели с тенденцией сближения ее с моделью Бисмарка.

Таким образом, изучив специфику моделей социальной защиты населения в разных зарубежных странах, естественно сделать вывод о том, что лучшие их достижения могут стать основой для построения эффективной модели социальной защиты населения в России. Речь при этом должна идти об интегрированной модели управления как наиболее эффективной стратегии повышения эффективности управления системой социальной защиты населения. Например, такие системные составляющие, как децентрализация, перевод центра тяжести социальной защиты населения на органы местного самоуправления, развитие негосударственного сектора, в то же время установление минимальных социальных нормативов, бюджета и размера пособий на федеральном уровне, развитая система применения информационных технологий, программных продуктов в системе управления, адресность социальной защиты населения интересны и эффективны в США и Нидерландах. Датская и германская модели отличаются значительной ролью государства и всеобъемлющей государственной службы в управлении системой социальной защиты населения, государственным единым информационным обеспечением и одновременно четким распределением полномочий между уровнями власти на местах, активным участием граждан в разработке и проведении социальной политики. В отличие от России в США, Нидерландах, Дании, Германии и Греции имеет место стройная всеобъемлющая система социального страхования, которая является основой персонифицированной, адресной социальной защиты населения. Обязательными компонентами построения эффективной модели системы социальной защиты населения являются особенности ирландской модели – эффективная система стандартов оценки качества оказываемых услуг, четкая оценка нуждаемости, действенная система социального патроната, определения и контроля материального состояния клиента. В целях повышения эффективности управления системой социальной защиты населения целесообразно внедрить в практику социальных служб России испанский подход, ориентирующий деятельность соответствующих служб и реализацию социальных технологий на достижение конечного социального результата, а также германскую методику оценки качества предоставляемых услуг и комплексный принцип деятельности учреждений социального обслуживания.

В настоящее время Россия, являющаяся в соответствии с Конституцией РФ социальным государством, сумела в чрезвычайно сложных социально-экономических и финансовых условиях создать основы полноценной системы социальной защиты населения в соответствии с мировыми стандартами. В каждом субъекте Российской Федерации создана комплексная система социальной защиты населения.

В целом деятельность социальных работников направлена:

• на снижение социальной напряженности в обществе;

• создание условий для оказания социальной помощи семьям, отдельным гражданам, попавшим в трудные жизненные ситуации;

• адаптацию населения к новым социально-экономическим условиям жизни, решение проблем социальной реабилитации граждан, в том числе несовершеннолетних, являющихся инвалидами;

• создание благоприятных условий для людей, нуждающихся в стационарном социальном обслуживании, а также обеспечении временного приюта;

• создание действенного механизма защиты прав и интересов детей и подростков, оставшихся без попечения родителей, безнадзорных детей, профилактику правонарушений среди несовершеннолетних;

• профилактику социального неблагополучия, социальную защиту тех, кто относится к социально уязвимым группам населения.

Сложившаяся в настоящее время система социальной защиты населения имеет комплексный характер и включает в себя законодательно установленные гарантированные меры социальной поддержки, помощи, социального обслуживания и социального страхования. В числе таких мер наряду с социальными выплатами все большее развитие получают социальные услуги, предоставляемые с учетом особенностей положения разных категорий населения. На территории Российской Федерации, в большинстве регионов, действует развитая сеть учреждений социального обслуживания людей пожилого и престарелого возрастов, инвалидов, семьи и детей. Управление системой социальной защиты населения направлено на совершенствование форм социальной работы в целях достижения максимально положительного социального результата, повышения качества предоставляемых услуг, улучшения жизненной ситуации обслуживаемых. Потребность в определении ориентиров социальных изменений требует взвешенного анализа ситуации в целях своевременного и адекватного выявления обостряющихся противоречий и определения действенных мер по их разрешению или, по крайней мере, смягчению. Такой анализ призван определить приоритеты обоснованной стратегии развития социальной защиты населения, обеспечивающей необходимые условия для социального воспроизводства нашего и последующих поколений. Острота ситуации может быть снята лишь в том случае, если мы осознаем основные тенденции общественных преобразований, выявим ключевые противоречия альтернативных направлений социального развития и, основываясь на социологической теории социальной защиты, определим оптимальную модель социальной защиты населения.

Социальная защита в идеале призвана: обеспечить доступность основных жизненных благ для большинства населения; создать возможности социальной мобильности перехода в более высокую доходную профессиональную группу; гарантировать необходимый уровень социальной защиты, развитие социальной, трудовой и предпринимательской активности; обеспечить возможность самореализации человека, свободу выбора приложения своих способностей, в том числе и на рынке труда. Оптимальная модель социальной защиты населения связана с обеспечением гарантий общественной стабильности и опирается на принципы социальной справедливости и государственной ответственности за социальные права каждого человека.

В условиях структурного кризиса в обществе, когда возможности саморегуляции социальных процессов существенно снизились, все более осознается потребность в оптимальных государственных решениях. Поэтому единственным институтом, способным выполнить функции интеграции усилий всех субъектов управления в социальной области, может быть только государство посредством федеральных и региональных органов власти. Именно оно призвано взять на себя ответственность за создание соответствующих условий упорядочения социальной жизни, более справедливого перераспределения доходов в пользу менее трудоспособных и депривированных слоев населения, участия граждан в управлении государством и предприятием и т. п. Иначе говоря, в задачи государства входят прежде всего создание правового поля и механизмов, устанавливающих правила и принципы поведения, взаимоотношений всех составляющих общество социальных субъектов; обеспечение социальной защиты, поддержки нуждающихся, справедливого распределения доходов, упрочения социальной солидарности граждан и их реального участия в управлении общественной и государственной жизнью. Разумеется, это предполагает увязку социальных требований с экономической эффективностью, законами функционирования нового общественного строя и социально ориентированной, регулируемой государством многоукладной рыночной экономики. Без этих условий немыслимо экономическое стимулирование производителей на основе рыночных отношений. Необходимым является поиск баланса между социальными проблемами и рыночными требованиями, между потребностями социальной защиты в ресурсах и экономическими возможностями страны. Поскольку зависимость возможностей развития потенциала социальной защиты от состояния экономики очень высока, она влияет на масштабы социально-политических мер и на принципиальный выбор вариантов решений.

В ходе обсуждения будущей модели социальной защиты выдвигаются самые различные доктрины ее функционирования и развития – от либеральных до патерналистских. Под либеральной моделью обычно понимается идеология предоставления каждому гражданину возможно большей свободы в решении индивидуальных проблем. Предполагается, что люди сами мобилизуют собственные силы, не рассчитывая на чью-либо помощь. Эта модель опирается в основном на частный капитал, а государство снимает с себя заботу о социальном воспроизводстве и ответственность за качественные показатели последующих поколений. Для реализации такой модели необходимо создание специальных предпосылок: экономических, правовых и культурных. Наша социально-экономическая система пока не создала пространства для свободной самореализации каждого и не обеспечила возможность человеку самому решать свои повседневные проблемы.

Патерналистская модель снимает с людей заботу о решении собственных социальных проблем, лишая их стимула к самореализации, борьбе за свое существование. Она является мощным инструментом уравнительности, социальной однородности, снижения социальной энергии.

Необходимая российскому обществу модель социальной защиты находится между либеральной и патерналистской альтернативами ее функционирования и развития. Стратегия развития социальной защиты должна быть представлена достаточно сложным социальным механизмом, опирающимся на возможности обеих этих моделей, и призвана обеспечить стабильность социального самочувствия населения. Суть выстраивания интегрального механизма функционирования сферы социальной защиты заключена в дифференцированном воздействии средствами либеральной идеологии на социально активных, динамичных, адаптированных к рынку людей и средствами патерналистской идеологии – на социально уязвимые группы населения. Социальная поддержка нуждающихся слоев населения и предоставление свободы действий тем, кто гармонично вписался в рыночные отношения, – главная предпосылка утверждения в обществе принципа социальной справедливости.

Таким образом, стратегия развития социальной защиты населения реализует фундаментальные принципы демократического общества:

• предоставление государством каждому члену общества социальных гарантий существования;

• контроль над имущественной и статусной дифференциацией населения;

• перераспределение доходов населения в разумных пределах.

Вместе с тем в рыночной модели социальной защиты учитываются следующие обстоятельства:

1) принимается во внимание адаптированность разных слоев населения к рынку;

2) в качестве субъектов управления системой социальной защиты предполагается не только государство, но и различные структуры формирующегося гражданского общества;

3) принимается во внимание ее призвание сочетать в себе государственные, коллективные и частные начала дифференциации форм собственности.

В целях расширения круга субъектов социальной политики необходимо создать условия для проявления соответствующей инициативы общественных организаций, фирм, отдельных лиц. Важно расширить возможности их участия в развитии социальной защиты населения.

Такая модель социальной защиты обеспечит решение ключевых задач общества не только в обстановке структурного кризиса, но и в условиях стабилизации и процветания России. Она будет стимулировать социальную структуризацию и динамику общества, не разрушая его внутренние и внешние интеграционные связи.

Социальная политика должна опираться на принципы глубокой интеграции социальной и экономической стратегии. Важно, однако, уже на стадии разработки модели социальной защиты задать оптимальные параметры ее функционирования, поскольку это позволит выработать соответствующую идеологию социального развития общества. В этом случае новые социальные проблемы при всей их сложности и новизне не станут неожиданностью: модель позволит плавно перейти от необходимости срочного реагирования на обостряющиеся в обществе коллизии к прогнозированию и принятию упреждающих решений.

Продуктивным является также введение новых механизмов и технологий повышения эффективности социальной защиты населения, поиска ресурсов реинжиниринга. Основополагающими факторами при этом являются программно-целевое управление отраслью, индикативное управление ее ресурсами, модель ресурсосбережения и применение инновационных информационных и социальных технологий, которые позволяют создать оптимальную модель социальной защиты населения, сориентированную на конкретный измеряемый социальный результат.

Оптимальная модель социальной защиты населения

обеспечивается оптимальной системой управления (нормативное регулирование, стандарты и индикаторы, определение целей, критерия оценки результатов деятельности), реализуемой с помощью оптимальной организационной структуры, оснащенной необходимым инструментарием.

Анализ моделей социальной защиты Бурятии, Республики Марий Эл, Ханты-Мансийского округа отчетливо свидетельствует о том, что первостепенной задачей социальной отрасли является преодоление бедности. Однако отсутствие необходимого инструментария для оказания адресной социальной помощи (информационные технологии, банк данных всего населения) определяет устаревший распределительный характер социальной поддержки населения и ее низкую эффективность. Отсутствует также системность в оказании социальной помощи, к примеру, острота демографической ситуации в северных районах Российской Федерации выдвигает на первый план проблемы рождаемости, а значит, дополнительные меры социальной поддержки семей с детьми, снижая одновременно внимание к другим демографическим проблемам.

Построение организационных структур по принципу выделения специальных подразделений для работы с конкретными категориями населения свидетельствует об отсутствии комплексности и целостности системы социальной защиты, в которой меры социальной поддержки ориентированы лишь на определенные группы населения. Отсутствие в структуре управления отраслью подразделений мониторинга мер социальной поддержки, информационно-аналитических групп (отделов) препятствует созданию условий, необходимых для управления системой социальной защиты населения в целом на основе анализа социального самочувствия населения, достаточности мер социальной поддержки и оценки их эффективности, и приводит к значительной дифференциации обеспеченности социальными услугами разных категорий населения, отсутствию целостной сбалансированной системы социального обслуживания. Деятельность в разрозненных информационных пространствах с разными банками данных приводит к дублированию мер социальной поддержки, неэффективному расходованию бюджетных средств, но главное – к нерелевантности социальной защиты населения в целом, отсутствию ее целостности, сбалансированности, доступности с учетом трансформации социально-демографических групп населения, результативности и надлежащего качества.

В то же время в Московской, Саратовской областях и Республике Татарстан структура органов управления системой социальной защиты построена по функциональному принципу, ориентирована на четкое обеспечение государственных стандартов (качественно и количественно) по всем направлениям социальной защиты: социальная поддержка, социальное обслуживание, социальная помощь. Именно это определяет наличие в структуре управления следующих основных подразделений: стандартизации и методологии (разработка стандартов и методик); лицензирования, аттестации, аккредитации и ревизирования (соответствие стандартам). Руководство отдельными направлениями системы социальной защиты четко скоординировано путем создания единых управлений и департаментов; ведется четкий мониторинг мер социальной поддержки населения. Эффективность модели системы социальной защиты населения обеспечивает применение новейших информационных технологий.

Государственное управление системой социальной защиты населения является одним из компонентов системы макроэкономического и социально-политического регионального управления. Важной составной частью управления является социальное планирование: разработка и реализация конкретных мер по решению социальных проблем в единстве с обеспечением прогрессивных экономических преобразований. Это находит свое практическое проявление в планах социально-экономического (или экономического и социального) развития того или иного масштаба на региональном уровне. Благодаря системному управлению в соответствии с потребностями социума в регионах развиваются различные формы социальных услуг и виды учреждений социального обслуживания. Регионы стремятся к рациональной модели сети учреждений социального обслуживания в соответствии с региональными нормами, стандартами и критериями нуждаемости.

Институционализация системы социальной защиты населения осуществляется одновременно с ее оптимизацией в результате инновационной управленческой деятельности, детерминирует перманентное совершенствование модели управления системой социальной защиты населения, способствующей и сопровождающей модернизацию социально-экономического развития региона.

Оптимальная модель социальной защиты населения строится в совокупности иерархической и гетерархической систем.

Особенностями иерархической модели социальной защиты является то, что руководство государственной системой социальной защиты населения осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти и высшим органом законодательной власти через уполномоченные органы государственного управления. В каждом районе или городе региона функционирует территориальный орган социальной защиты населения конкретной территории, осуществляющий тесное взаимодействие с органом местного самоуправления в ходе осуществления правительственных решений в отношении конкретных граждан и категорий населения. На самом нижнем уровне при этом функционируют администрации учреждений социального обслуживания отрасли.

В связи с этим очень важно обеспечить эффективный партисипаторный механизм реализации взаимодействия региональных органов управления и администраций городов и районов, правильно построить систему координации деятельности республиканских органов государственного управления с территориальными федеральными органами, не допустить в результате административной реформы «разрыва» субъекта управления системой социальной защиты – территориальных органов социальной защиты и регионального органа управления.

В целях создания единого комплекса средств регулирования, сбора, обработки и передачи информации, формирования управленческих команд, действие которых направлено на совершенствование деятельности отрасли, объединения в единую систему процессов управления (от принятия управленческого решения до его реализации) и основных звеньев системы с единым центром ответственности очевидным является построение модели социальной защиты населения по принципу «единой вертикали».

Создание «единой вертикали» как организационной системы социальной защиты позволяет региональному органу управления выполнять функцию управления отраслью и обеспечивает:

• принятие единых управленческих решений;

• разработку и реализацию взаимосвязанных разноуровневых социальных программ и целей;

• единообразное применение нормативных актов на всей территории региона;

• более четкое (прозрачное) формирование бюджета развития отрасли;

• усиление контроля за финансовыми потоками, направляемыми на мероприятия по социальной защите (как центр ответственности);

• усиление контроля за исполнением сметы учреждений социального обслуживания через территориальные органы (как центр ответственности);

• организацию подготовки и расстановки кадров в соответствии с потребностью;

• повышение исполнительской дисциплины.

Создание единой вертикали приближает региональный орган к территориям, существенно расширяет участие в проводимой территориальными органами на местах работе по социальной поддержке населения, ликвидирует правовые противоречия в случаях, когда решения территориального органа исполнительной власти по юридическому статусу были выше республиканского, улучшает управляемость отраслью, значительно повышает исполнительскую дисциплину

Особенностью гетерархической модели социальной защиты является взаимозависимость, основанная на социальной координации и горизонтальном принципе самоорганизации. Это развитие механизмов самоуправления, регулирующих общественные отношения в системе «государство – общество – индивид», которое на практике заключается в том, что при правительстве региона функционирует, например, региональная межведомственная комиссия по социальной защите населения, экспертный совет, при органе социальной защиты населения – аттестационная комиссия, совет руководителей структурных (территориальных) подразделений, общественный совет по делам отрасли, совет старейшин, что позволяет принимать решения на совещательном уровне, разрабатывать и утверждать мероприятия, направленные на реализацию функций отрасли по социальной помощи населению, выступать инициатором разработки и координации межведомственных документов по совершенствованию мер социальной поддержки разных категорий населения.

Неотъемлемой частью оптимальной модели социальной защиты является взаимодействие с общественными организациями и органами местного самоуправления. Общественные организации и органы местного самоуправления выносят на рассмотрение органов социальной защиты проблемы отдельных лиц, категорий населения, патронируют защищаемых государством граждан, помогают при оформлении разных документов и актов о материальном положении семьи. Во многих регионах между органами социальной защиты и общественными организациями заключены соглашения о сотрудничестве с указанием обязанностей и полномочий. Важной составляющей является «обратная связь» с населением (через СМИ, встречи-отчеты, опрос общественного мнения и т. д.), помогающая вносить необходимые коррективы в модель социальной защиты.

Важным условием оптимальной модели социальной защиты является ее упреждающий и оперативный характер, который обеспечивается выявлением потребностей в мерах социальной защиты через постоянный мониторинг социального самочувствия всего населения и его социально уязвимых категорий с использованием интерактивного банка данных населения. Модель представляет собой следующую систему: патронат – мониторинг – выявление нуждающихся – эффективная достаточная помощь – социальный результат.

Особую роль играет модель межведомственного и межсекторного воздействия в области социальной защиты населения региона, совершенствование механизмов правового, экономического и политического характера, способствующих участию социально ответственного бизнеса в мероприятиях социальной защиты.

Новая социально-экономическая среда требует совершенствования модели взаимодействия разных уровней власти по управлению системой социальной защиты населения.

Оптимизации модели социальной защиты способствует перманентный поиск инновационных технологий, главными из которых являются: диверсификация социальных услуг и социальный заказ в системе социального обслуживания населения, новые подходы к оказанию мер социальной поддержки, внедрение в деятельность социальной службы негосударственного сектора.

Внедрение многих технологий сталкивается с определенными проблемами, главные из которых:

✓ неподготовленность кадров;

✓ отсутствие нормативной базы;

✓ недостаточность ресурсного обеспечения;

✓ низкая мотивация и большая загруженность работников отрасли;

✓ несбалансированность деятельности учреждений, оказывающих социальные услуги, и др.

Перечисленные проблемы нарушают преемственность, непрерывность и последовательность в оказании реабилитационной и адаптационной помощи населению. Для их разрешения потребуется вновь изменить модель социальной защиты населения в соответствии с новым порядком функционирования, целями и задачами отрасли в конкретном регионе России.

Построение оптимальной модели социальной защиты населения позволит с научной обоснованностью судить о реальном характере и содержании ее изменений, вырабатывать практические рекомендации для корректировки развития в соответствии с основными потребностями социума. Систематические и регулярно повторяющиеся измерения в обществе, сравнение происходящих изменений с использованием оптимальной модели социальной защиты населения дадут возможность прогнозировать динамику ее развития.