Текст книги "Коррупция: природа, проявления, противодействие"

Система разделения властей. Гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина является Президент Российской Федерации (ч. 2 ст. 80), он принимает меры по охране государственной целостности и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Президент России определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80). Во исполнение конституционных полномочий и во благо государства одной из приоритетных задач государства Президентом Российской Федерации обозначено противодействие коррупции.

«Борьба с коррупцией должна вестись по всем направлениям: от совершенствования законодательства, работы правоохранительной и судебной систем – до воспитания в гражданах нетерпимости к любым, в том числе бытовым проявлениям этого социального зла».

В Национальном плане противодействия коррупции органам законодательной, исполнительной и судебной власти, правоохранительным органам, Счетной палате Российской Федерации, институтам гражданского общества и иным субъектам противодействия коррупции поставлены конкретные задачи.

Обязательства государства по признанию, соблюдению, гарантиям прав и свобод дают гражданам право на обращение в органы государственной власти всех уровней (ст. 33). Вместе с тем фактор «должностного лица», наделенного властными полномочиями, как потенциальный риск коррупции присущ именно государственному аппарату. Как противостоять коррупционной тенденции?

«Нужно создавать условия, при которых люди будут дорожить своим местом больше, чем теми деньгами, которые они могут получить в виде взятки… Не нужно приходить в чиновные места, начиная разговор о даче взятки».

Если говорить о существовании коррупции в государственном аппарате, то здесь имеют место как низовая коррупция, так и коррупция высокого уровня. И в том, и в другом случае речь идет о нарушении конституционных прав человека.

Если на низовом или бытовом уровне это нарушение прав, описанных выше, таких как право на социальное обеспечение, образование, медицину и иные, в целом составляющих комплекс государственных услуг, то в случае коррупции высокого уровня нарушаются такие права, как право на участие в государственном управлении, право представительства, основы избирательной системы и иные. Например, каждый гражданин обязан платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции РФ), в то же время не всегда у граждан имеется доступ к контролю за эффективностью расходования средств федерального бюджета, сформированных из налоговых поступлений.

Конституционной основой противодействия коррупции в данном случае являются предусмотренные Основным законом, во-первых, права и свободы, во-вторых, механизмы взаимодействия государства и общества как эффективная мера противодействия коррупции.

Прозрачность государственного управления и свобода информации являются важнейшими условиями для профилактики коррупции и обеспечения честного и эффективного распоряжения национальными ресурсами в интересах общества.

Важно обеспечивать открытость и прозрачность государственных органов, чтобы граждане имели возможность узнать, на что расходуются их деньги. Информация о том, как организация функционирует и как принимаются решения, составляет важный элемент борьбы с коррупцией. Одним из инструментов такой работы является инициатива Президента России о последовательном внедрении системы «электронного правительства».

Органы государственной власти и муниципального управления должны совершенствовать свои связи с общественностью и средствами массовой информации, в том числе использовать их для того, чтобы активно пропагандировать практические результаты своей работы, свидетельствующие об успехах в борьбе с коррупцией.

Следует подчеркнуть, что разработка и совершенствование законодательства, касающегося сигнализирования о коррупционных нарушениях, имеет четкую конституционную основу.

В этой связи необходимо сделать ясной и простой процедуру подачи жалоб гражданами в тех случаях, когда они сталкиваются с вымогательством взяток или просьбами о «пожертвовании» со стороны государственных чиновников либо когда им становится известно о сговоре или иных коррупционных действиях как в частном, так и в государственном секторе. Одновременно важно оперативно расследовать такого рода обращения и обеспечить защиту граждан от возможного преследования со стороны коррумпированных чиновников.

Для этого в Российской Федерации была активизирована деятельность «горячих линий», общественных приемных и налаживается механизм «обратной связи». В этом контексте, в непосредственной связи со ст. 33 Конституции Российской Федерации, следует рассматривать ч. 1 ст. 21, в соответствии с которой гражданин выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который вправе вступать в диалог с государством в лице любых его органов; ч. 2 ст. 24, которая создает правовую основу в том числе и для проведения общественного аудита деятельности органов публичной власти, и ч. 2 ст. 45, которая дает право каждому защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.

Одним из эффективных инструментов может стать создание общественного объединения (ассоциации, союза) в условиях противодействия коррупции и представления интересов лиц, столкнувшихся с фактами коррупции.

Кроме того, внутри самих организаций государственного и муниципального управления весьма важным представляется введение в практику системы эффективной защиты и безопасности лиц, которые являются свидетелями коррупционных деяний и принимают участие в рассмотрении дел, связанных с такими деяниями.

Согласно ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, каждый имеет право на защиту нарушенных прав. Вместе с тем коррумпированность в судебной системе искажает истинность принимаемого решения и понижает эффективность защиты прав и свобод граждан. Судебная система, обеспечивающая неотвратимость и справедливость наказания, является важнейшим инструментом профилактики и борьбы с коррупцией.

Суды Российской Федерации имеют достаточно правовых возможностей для наказания лиц, которым предъявлены обвинения в коррупции. Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный суд Российской Федерации, Высший арбитражный суд Российской Федерации ведут постоянную работу по систематизации и анализу судебной практики для подготовки предложений о совершенствовании деятельности судебной системы, в том числе в сфере наказания за коррупционные преступления.

Сегодня важнейшей задачей для России является укрепление репутации судебных органов и обеспечение реальных гарантий независимости судей. Для общественности было бы очень важным осознание того факта, что судебная власть в России является действительно независимой, что закон и судебная система одинаково действуют в отношении и простых граждан, и лиц, наделенных властью.

Местное самоуправление. Следует отметить, что на федеральном уровне и на уровне местного самоуправления предпринимаются в целом аналогичные меры. Противодействие коррупции на уровне местного самоуправления обладает некоторыми особенностями, прежде всего по причине самостоятельности муниципальных органов власти.

Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Это конституционная основа противодействия коррупции на муниципальном уровне.

В развитие конституционных положений основу противодействия коррупции на муниципальном уровне составляют: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с посл. изм.), Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и иные акты федерального и муниципального значения.

К особенностям местного самоуправления на муниципальном уровне авторы относят механизм ответственности муниципальных служащих и механизм урегулирования конфликта интересов.

К мерам муниципально-правовой ответственности за коррупционные деяния исследователи относят отзыв выборных должностных лиц, роспуск, досрочное прекращение полномочий и иные на основании порядка, предусмотренного на уровне местного самоуправления. В особенности данные положения затрагивают главу местной администрации по вопросам «давления» органов государственной власти субъектов.

В Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» введен институт конфликта интересов на муниципальной службе, где отдельные особенности связаны с полномочиями публичной власти различных уровней, а также с различиями в законодательном регулировании институтов государственной гражданской и муниципальной службы.

Вместе с тем институт конфликта интересов непосредственно связан с качеством управления кадрами государственной и муниципальной службы. Конституционной основой противодействия коррупции и одним из важных инструментов совершенствования системы государственного и муниципального управления, повышения ее эффективности, профилактики коррупции, создания стимулов к антикоррупционному поведению государственных и муниципальных служащих является повышение качества управления кадрами.

При этом к мерам по совершенствованию управления кадрами относятся создание системы проверки информации, предоставляемой в государственные органы лицами, замещающими государственные должности, государственными гражданскими служащими, муниципальными служащими и иными лицами; систематическое выявление и поощрение лучших работников; своевременный анализ и прогноз будущих кадровых потребностей и подбор нового персонала таким образом, чтобы работники наиболее соответствовали этим запросам; внедрение системы непрерывного обучения кадров, для того чтобы государственные и муниципальные служащие могли поддерживать и совершенствовать свои профессиональные способности; внимание руководства к карьерному росту государственных и муниципальных служащих, совершенствование систем переаттестации и индивидуальных планов развития; совершенствование внутренних систем оценки эффективности и результативности работы государственных и муниципальных служащих с целью повышения их справедливости и действенности и др.

В заключение стоит отметить, что актуальным остается вопрос, насколько фактическая реализация заложенных в Основном законе моделей государственного, политического, экономического, социального устройства соответствует идеям, заложенным в Конституции Российской Федерации 1993 года, в частности с точки зрения противодействия коррупции.

В Основном законе была заложена модель естественно-правового происхождения прав человека. На этой основе выстроена новая иерархия в системе Государства, Общества и Человека, которая представляет собой конституционное признание приоритета личности над государством, признание и уважение не только интересов государства, но, прежде всего, прав, свобод, интересов человека и гражданина.

Вторая модель, заложенная в Конституции – это конституционная модель экономики. В принципах, установленных Основным законом, есть все атрибуты свободной рыночной экономики: различные формы собственности, свобода передвижения товаров, услуг, финансовых средств и т. д. Но одновременно в разделе «Основы конституционного строя» указано, что Россия должна быть социальным государством. Фактически в Конституции идет речь о государстве всеобщего благосостояния и социально направленной экономике, которая должна обеспечить решение этой задачи.

Третья модель, заложенная в Конституции – это модель кооперативного федерализма, которая означает, что Федерация должна обеспечивать условия для постоянного сотрудничества и взаимодействия между центром и регионами, для чего необходимо конституционно закрепить механизмы и процедуры поиска согласия, диалога, кооперации, не оставив места для коррупции.

В Конституции закреплена модель президентско-парламентской республики, значительные полномочия судебной власти и, прежде всего, Конституционного Суда.

В Конституции содержится и еще одна модель, еще один инструмент, позволяющий гражданскому обществу осуществлять контроль за бюрократией как классом. Это модель государственного контроля, или государственного аудита – особого инструмента, который позволяет обществу контролировать, насколько эффективно происходит распоряжение национальными ресурсами, в частности бюджетом государства.

Конституционно-правовая основа противодействия коррупции заложена в самой модели Конституции 1993 года. Основная задача – продолжать начатые инициативы и воплощать в реальность основные ее идеи совместными усилиями государства и общества.

§ 3. Законодательство Российской Федерации о противодействии коррупции

В настоящее время противодействию коррупции в Российской Федерации обоснованно придается общенациональное значение. С 2005 года происходило активное формирование правовой основы в данной сфере. Наряду с нарастанием общего объема подзаконного регулирования были приняты базовые законодательные акты, сформировавшие ядро российского законодательства о противодействии коррупции. В настоящее время его можно рассматривать как активно формирующийся преимущественно в рамках отраслей административного и уголовного права межотраслевой правовой институт, возникший в связи с ратификацией Российской Федерацией в 2006 году[186]186
  Федеральный закон от 08.03.2006 № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции ООН против коррупции» // СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 4720; Федеральный закон от 25.07.2006 № 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию» // СЗ РФ. 2006. № 31. Cт. 3424.


[Закрыть]международных антикоррупционных конвенций, осуществлением мероприятий административной реформы[187]187
  См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.


[Закрыть], а также обострением самого явления.

В него также входят нормы конституционного, финансового, трудового и гражданского права. Законодательство о противодействии коррупции охватывает федеральный, региональный и муниципальный уровни управления.

Систему правовых актов о противодействии коррупции образуют: Конституция Российской Федерации[188]188
  СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.


[Закрыть](ст. 2, 3, 18 и др.), общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, о которых шла речь в главе 2 настоящего исследования, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»[189]189
  Федеральный конституционный закон от 25.12.2008 № 5-ФКЗ «О внесении изменений в статью 10 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 52. Ст. 6206.


[Закрыть], Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[190]190
  РГ. 2008. № 266.


[Закрыть], Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[191]191
  СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.


[Закрыть]. К ней следует отнести и другие законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также правовые акты муниципальных образований, направленные на противодействие коррупции.

В 2006 году Российской Федерацией ратифицированы Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. При этом изменениям подверглись положения законов о государственной и муниципальной службе, нормы уголовного, уголовно-процессуального законодательства, законодательства об административных правонарушениях, гражданского и трудового законодательства[192]192
  Федеральный закон от 25.12.2008 № 280-ФЗ» О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. № 52. Ст. 6235.


[Закрыть]. Столь масштабные изменения были вызваны емкостью обозначенных международных документов, а также сложностью восприятия российской правовой системой некоторых подходов, отраженных в данных конвенциях. Наибольшие сложности вызывает имплементация положений об установлении ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения, а также о пересмотре системы административного и уголовного процессов для рассмотрения проявлений коррупции в качестве уголовных преступлений.

В 2011 году в Уголовный кодекс Российской Федерации были внесены изменения, существенно усиливающие уголовную ответственность за коррупцию. Так, Федеральным законом от 04.05.2011 № 97-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» было криминализировано посредничество во взяточничестве. Кроме того, указанным законом Уголовный кодекс Российской Федерации (далее – УК России) дополняется положением, в соответствии с которым за коммерческий подкуп, дачу взятки, получение взятки и посредничество во взяточничестве устанавливаются штрафы в размере до стократной суммы коммерческого подкупа или взятки, но не более пятисот миллионов рублей.

Следует отметить, что вопрос установления ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения в российском законодательстве решен посредством установления административной ответственности (ст. 19.28 КоАП). Такой подход не вступает в противоречие с уголовно-правовой доктриной, обеспечивает большую оперативность привлечения к ответственности, позволяет дифференцировать правонарушения в зависимости от степени их опасности с большой вариативностью размеров административных наказаний. В частности, предусматривается возможность наложения административного штрафа за коррупционные правонарушения юридических лиц в размере до 100 миллионов рублей. Вместе с тем в российском законодательстве наметилась определенная тенденция предпосылки применения мер уголовно-правового характера в отношении юридических лиц. В частности, ч. 3 ст. 104¹ УК РФ («Конфискация имущества») предусматривает, что имущество, переданное осужденным другому лицу (организации), подлежит конфискации, если лицо, принявшее имущество знало или должно было знать, что оно получено в результате преступных действий.

Масштабная работа по имплементации положений указанных антикоррупционных конвенций позволила более основательно подготовиться к принятию других международных документов антикоррупционного характера. Речь идет, например, о Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок. 13 января 2012 г. Государственная Дума Российской Федерации приняла федеральный закон о присоединении к данной Конвенции[193]193
  Постановление ГД ФС РФ от 13.01.2012 № 18-6 ГД «О Федеральном законе «О присоединении Российской Федерации к Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок».


[Закрыть].

В России коррупционные проявления сопровождаются значительным материальным вредом. При этом физические лица и частные компании недостаточно защищены от последствий коррупционных деяний. По этой причине существенным представляется рассмотрение вопроса о возможном присоединении к Конвенции «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию» (Страсбург, 4 ноября 1999 г.). Это во многом может коррелировать с нормами российского законодательства, предусматривающими право регресса Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования к работникам правоохранительных органов в случае возмещения вреда, причиненного в процессе осуществления ими своих полномочий (ст. 7 Федерального закона от 21.11.2011 № 329-ФЗ[194]194
  Федеральный закон от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» // СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6730.


[Закрыть]).

Данный закон содержит новеллы, направленные на повышение эффективности имеющихся правовых инструментов противодействия коррупции. Наиболее важной новеллой является распространение более жестких ограничений и запретов, установленных для государственных служащих, на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальные должности. Ограничения и обязанности, налагаемые на данных лиц, устанавливаются ст. 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции». Соответствующие запреты и ограничения распространяются, например, на случаи, связанные с занятием предпринимательской деятельностью лично или через доверенных; управление хозяйствующими субъектами независимо от их организационно-правовых форм; занятием другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельностью, представительством по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Наряду с указанными запретами и ограничениями обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Кроме того, ограничения, запреты и обязанности, установленные в отношении лиц, замещающих должности федеральной государственной службы, Федеральным законом «О противодействии коррупции» и ст. 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», распространены на следующих лиц:

– работников, замещающих должности в государственных корпорациях, Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов;

– работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, в порядке, определяемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Отмеченные положения ст. 12.4 Федерального закона «О противодействии коррупции» требуют развития на подзаконном уровне, определяющего критерии отбора таких работников с учетом их правового статуса. В качестве таковых могут быть использованы критерии определения коррупциогенности соответствующих должностей в зависимости от специфики деятельности соответствующей организации. В противном случае под действие указанных запретов, ограничений и обязанностей могут попасть лица, не наделенные полномочиями, которые могут быть использованы при совершении коррупционных правонарушений.

Важной новеллой является введение возможности увольнения с утратой доверия в предусмотренных законом случаях, распространяющейся как на лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, так и на государственных гражданских служащих. К указанным случаям относятся: непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов; непредставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений; участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом; осуществление предпринимательской деятельности; вхождение работника в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений. В этой связи повышается роль комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, рассматривающих данные случаи.

В целях повышения эффективности контроля достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера публичных должностных лиц и лиц, претендующих на соответствующие государственные и муниципальные должности, а также на должности государственной и муниципальной службы, изменениям подверглось банковское законодательство. До внесения изменений в ст. 26 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности»[195]195
  СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492.


[Закрыть]государственные органы фактически не могли проводить проверку указанных сведений. Банки практически не предоставляли такие сведения, ссылаясь на отсутствие у них этой обязанности и банковскую тайну.

Вместе с тем существенных изъятий из режима банковской тайны не произошло. Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера предоставляются только при наличии запроса, направленного в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, в случае проверки в соответствии с Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ (ст. 2) также предусмотрена обязанность налоговых органов предоставлять имеющиеся сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера по запросам руководителей и других должностных лиц федеральных государственных органов, перечень которых определяется Президентом Российской Федерации, и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Анализ отмеченных положений позволяет сделать вывод о наметившейся тенденции к ужесточению административно-правовых средств противодействия коррупции. При этом основной акцент делается на запретах, ограничениях и обязанностях, предъявляемых к соответствующим лицам. Представляется, что при этом нельзя забывать и о дозволениях, роль которых в противодействии коррупции традиционна и для многих зарубежных государств. Они призваны в определенной части компенсировать присущие государственным служащим запреты, ограничения и обязанности. Речь идет, прежде всего, о повышении денежного содержания и пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих (подп. «с» п. 8 Национальной стратегии противодействия коррупции), предоставлении им и членам их семей дополнительных государственных гарантий и т. д.

Международный и национальный опыт свидетельствует о том, что коррупции невозможно противостоять путем осуществления отдельных разрозненных, фрагментарных мероприятий на различных направлениях. Поэтому в качестве основы государственной политики противодействия коррупции можно рассматривать системный подход к противодействию коррупции, основанный на реализации целостной системы последовательных мер на ключевых направлениях. Именно поэтому так важна согласованность мер, предпринимаемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Нельзя не отметить существование объективных причин, препятствующих достижению такой согласованности. Прежде всего, не достаточно определенным представляется разграничение предметов ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере. Данная проблема пока не нашла своего разрешения и в доктрине. Однако есть точка зрения, согласно которой вопросы разграничения предметов ведения в сфере противодействия коррупции должны разрешаться с учетом положений Конституции Российской Федерации. Согласно подп. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина; защита, обеспечение законности и правопорядка находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Необходимо также учитывать положения ст. 1 Федерального закона о противодействии коррупции, в соответствии с которыми противодействие коррупции рассматривается в качестве деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий.

Бороться с коррупцией посредством пресечения, раскрытия и расследования коррупционных правонарушений могут исключительно федеральные государственные органы, обладающие достаточными полномочиями для полноценного осуществления такой деятельности. Следовательно, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере противодействия коррупции должны иметь преимущественно профилактический характер и быть связанными с выявлением и предупреждением коррупционных правонарушений. При этом необходимо усиление координационных функций в рассматриваемой сфере, что может быть достигнуто на региональном уровне посредством создания рабочих групп из представителей компетентных территориальных управлений федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» установил правовые и организационные основы такой экспертизы. Вместе с тем практика применения данной юридической технологии позволяет сделать вывод о наличии в данной сфере ряда нерешенных проблем, которые более подробно будут рассмотрены в соответствующем разделе монографии. Несмотря на общее количество независимых экспертов (около 1018 физических лиц и 209 организаций), эффективность их деятельности пока невысока. Например, в 2010 году в Минюст поступило лишь 16 заключений от независимых экспертов, из которых только 5 учтено, в том числе частично при доработке проектов. В других ведомствах похожая картина[196]196
  Куликов В. Детектор коррупции. Независимые эксперты получат стимулы для антикоррупционной проверки законопроектов // Российская газета. 2010. № 281.


[Закрыть]. Нередко независимые эксперты служат инструментом лоббистского давления. Поэтому за рубежом многие государственные органы отказываются от привлечения независимых экспертов (Германия, Канада, Нидерланды, Франция и др.). Представляется, что недостаточная эффективность института независимых экспертов может быть преодолена путем привлечения к данной работе специализированных научных и экспертных учреждений. Невысокая эффективность деятельности независимых экспертов связана и с несовершенством правовой базы их деятельности и ее применения. Достаточно слабо исполняется обязанность размещения государственными органами текстов проектов разрабатываемых нормативных правовых актов в сети Интернет. Зачастую отсутствуют указания на даты начала и окончания приема экспертных заключений и адрес, на который должны поступать соответствующие заключения. Недостаточно четко определены механизмы рассмотрения заключений по результатам проведения независимой антикоррупционной экспертизы и положения о подготовке мотивированного ответа гражданину или организации, проводившим антикоррупционную экспертизу.

На протяжении продолжительного времени региональное антикоррупционное законодательство развивалось со значительным опережением федерального. Во многих субъектах Российской Федерации до принятия федерального закона о противодействии коррупции органами законодательной власти были приняты нормативные правовые акты по данному вопросу (например, в Республике Татарстан[197]197
  Закон Республики Татарстан от 04.05.2006 № 34-ЗРТ «О противодействии коррупции в Республике Татарстан» //Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2006. № 5. Ст. 1464.


[Закрыть], Республике Калмыкия[198]198
  Закон Республики Калмыкия от 27.06.2008 № 18-IV-З «О противодействии коррупции в Республике Калмыкия» // «Хальмг Унн». 2008. № 118.


[Закрыть], Калужской области[199]199
  Закон Калужской области от 27.04.2007 № 305-ОЗ «О противодействии коррупции в Калужской области» // Весть. 2009. 3 июня.


[Закрыть]и т. д.). Это позволяет говорить о формировании комплексного законодательного регулирования борьбы с коррупцией. В то же время следствием обозначенной тенденции являются различия в определении понятий, используемых федеральными нормативными правовыми актами о противодействии коррупции и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Это создает дополнительные сложности в ходе правоприменительной деятельности. Основными нарушениями федерального антикоррупционного законодательства являются:

– принятие нормативного правового акта за пределами компетенции;

– наличие в нормативном правовом акте отсылочных норм к Методике проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявлений коррупции, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 196, которое утратило силу;