Текст книги "Коррупция: природа, проявления, противодействие"

§ 6. Модернизация гражданского законодательства как фактор противодействия коррупции

1. В большинстве исследований, посвященных вопросам противодействия коррупции, практически исчезает проблема качества отечественного частного права, в первую очередь гражданского законодательства и практики его применения. В лучшем случае исследователи обращают внимание на коррупциогенность отдельных норм Гражданского кодекса РФ (например, постоянно дискутируют о коррупциогенности ст. 575).

Действительно, некоторые коррупционные проявления «маскируются» под сделки гражданско-правового характера. В частности, под дарение. Например, некоторые фармацевтические компании стали прикрывать под видом договоров дарения или оказания консультационных услуг коррупционные подкупы медицинских работников с тем, чтобы они оказывали содействие в продаже медикаментов одних производителей и препятствовали другим.

Вместе с тем считаем, на первый план необходимо выводить концептуальные проблемы гражданского права, решение которых будет более плодотворно влиять на нейтрализацию коррупционных проявлений, чем любое ужесточение ответственности за коррупционные правонарушения. После норм публичного права, регулирующих распределение бюджетных средств, а также порядок управления и пользования имуществом казны, роль гражданского права в противодействии коррупции трудно переоценить. Недостаточное внимание до определенного времени к необходимости совершенствования гражданского права, с одной стороны, объясняется социально-политическими изменениями в государственной системе в начале 90-х гг. ХХ в., приватизацией и переделом государственной собственности бывшего Советского Союза, а с другой стороны, различием в субъектном составе. В последнем случае следует уточнить, что предмет гражданского права охватывает в основном отношения, участники которых между собой не могут вступить в коррупционные связи.

Основу предмета гражданского права составляют две группы отношений. Во-первых, имущественные отношения, возникающие между субъектами гражданского права по поводу материальных благ, имеющих экономическую форму товара. Во-вторых, личные неимущественные отношения, возникающие по поводу неимущественных (нематериальных) благ, тесно связанных с личностью их обладателей.

В качестве специфики регулируемых гражданским правом имущественных отношений авторы называют их связь с действием объективно-экономического закона стоимости, возмездность, товарно-денежную форму и взаимооценочный характер[228]228
  См. подробнее: Советское гражданское право / отв. ред. В.П. Грибанов, С.М. Корнеев. Т. 1. М., 1979; Советское гражданское право / отв. ред. В.Т. Смирнов, Ю.К. Толстой, А.К. Юрченко. Ч. 1. Л., 1982; Советское гражданское право / под ред. О.А. Красавчикова. Т. 1. М., 1985; Гражданское право / под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. Ч.1. СПб., 1996.


[Закрыть]. Основным содержанием гражданских правоотношений является активное движение имеющих материальную ценность объектов в экономической сфере жизни общества между участниками гражданского оборота. На основании указанных признаков гражданское право очень часто определяют как правовую форму экономических отношений. В любом цивилизованном государстве экономические отношения, регулируемые нормами гражданского права, составляют основу гражданского оборота – одобряемого, поощряемого и защищаемого государством (в правовых нормах) механизма распределения материальных благ в обществе между частными лицами.

В юридической науке правовое регулирование отношений между участниками гражданского оборота нередко характеризуется как горизонтальное, при этом их участники действуют на основе принципов равенства, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты (п. 1 ст. 1 ГК РФ). Вместе с тем реализация участниками гражданских правоотношений своих прав очень часто зависит от отношений публично-правового характера, основанных на реализации органами государственной власти и местного самоуправления своих административно-властных полномочий (вертикальные отношения). Эта условная схема «горизонтальных» и «вертикальных» правоотношений отражает не только юридические (идеальные) конструкции, но и фактические каналы перераспределения национального продукта в обществе. Постоянной политической задачей является поиск оптимального предела государственного вмешательства в экономические отношения. Дисбаланс в выборе средств и методов всегда создавал «благоприятную почву» для коррупционных проявлений. При этом уровень коррумпированности мог оказаться достаточно высоким как при активном вмешательстве государства в экономику, так и в периоды его отстранения, в частности в преддверии реформ.

Сознательное и целенаправленное управление различными видами экономического производства, основанное на сбалансированном подходе при оценке и учете интересов бизнес-сообщества, других социальных групп, может создать устойчивое противодействие коррупции. Неотъемлемым элементом любой современной системы управления экономическими процессами является информационная составляющая. Экономическая информация, представляющая собой совокупность знаний, сведений, управленческих решений руководителей и ответных реакций управляемых, позволяет оперативно обнаружить коррупциогенные зоны в законодательстве и практике его применения. Таким образом, основой мер, направленных на противодействие коррупции, выступает публичность и достоверность экономической информации[229]229
  Например, в сфере правосудия важным этапом в сфере информационной прозрачности стало принятие Федерального закона от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

Вместе с тем вопрос о публичной открытости экономической информации, по сути, может поставить под сомнение вопрос о необходимости защиты коммерческой тайны и конфиденциальности информации. Соблюдение баланса интересов для решения этой проблемы требует отдельного исследования. На момент подготовки настоящей работы можно лишь констатировать наличие интереса у антимонопольного органа к получению доступа к сведениям, содержащимся в акционерных соглашениях. Кроме того, возможно, уже в ближайшее время потребуется разработка и принятие специального закона о служебной и иной охраняемой законом тайне, в рамках которого предстоит определить случаи, когда может быть ограничено право граждан и юридических лиц на получение информации от органов государственной власти и местного самоуправления.

Почему законодательное обеспечение доступа к информации приобретает такое особое значение для противодействия коррупции? Дело в том, что оборот материальных благ может осуществляться не только в рамках гражданского оборота. В любом обществе существует так называемый теневой оборот, т. е. оборот материальных благ, который урегулирован не правовыми нормами, а некими «понятийными правилами» с криминальным оттенком. Коррупция и теневой оборот – взаимообусловленные явления. В экономическом смысле коррупция тоже может быть определена как способ перераспределения материальных благ в обществе. Можно предположить, что основная причина коррупции кроется в желании чиновника за счет использования своего служебного положения в минимальные сроки получить максимальное обогащение за счет третьих лиц. Это возможно или за счет создания различного рода административных «барьеров», препятствующих добросовестным участникам в реализации их законных прав, или путем искусственной криминализации предпринимательской деятельности и создания условий для развития теневой экономики.

Коррупция может рассматриваться и как оборотная («теневая») сторона функционирования органов государственной власти и местного самоуправления. В нашем государстве степень поражения органов власти и местного самоуправления достигла такого уровня, что можно утверждать о формировании в органах власти коррупционных корпораций, члены которых основной своей задачей ставят не добросовестное исполнение обязанностей государственных или муниципальных служащих, а получение «откатов» и иных «коррупционных дивидендов».

В любом случае коррупция бросает открытый вызов цивилизованному гражданскому обороту. Элементы коррупции являются не только неотъемлемым следствием «теневого» оборота («теневой» экономики), но и несовершенства законодательства, регулирующего экономические отношения. Эксперты Всемирного экономического форума (ВЭФ), который проходил в Давосе с 26 по 30 января 2011 г., выделили три ключевые группы риска, которые будут создавать серьезные проблемы в наступившем десятилетии. Первая – макроэкономические риски. Вторая – это ресурсные ограничения роста, которые касаются доступа к воде, продовольствию и энергии. И, наконец, третья группа рисков – нелегальная экономика. В представленном на ВЭФ исследовании «Глобальные риски 2011» аналитики отметили, что в 2009 году объем нелегальной мировой торговли составил 1,3 трлн долларов США. Безусловно, последняя группа рисков создаст масштабные издержки для законной деятельности, будет ослаблять возможности государств и способствовать распространению коррупции.

Согласно ст. 7 Федерального закона «О противодействии коррупции» в основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции включены мероприятия и экономической направленности, а именно:

– обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;

– устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности;

– совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения;

– передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям.

Вместе с тем на политическом, а, следовательно, и правовом уровне остается неразрешенным ряд проблем, которые оказывают существенное влияние на условия для коррумпированности, в частности:

а) высокая степень участия государства в экономических отношениях;

б) низкие темпы формирования в российском обществе класса независимых полноправных собственников, в наследуемых традициях свободно, по своей воле и в своих интересах действующих в конкурентной среде и в полной мере защищенных правом и судом, и, как следствие этого, напряженность в связи с постоянным переделом собственности и наметившейся тенденцией к возвращению активности на рынке недружественных слияний и поглощений (рейдерские захваты);

в) отсутствие цивилизованного гражданского оборота земельных участков;

г) дефицит материальных ресурсов и развитой инфраструктуры (электро-, газовых и иных инженерных сетей).

Рассмотрим несколько примеров, на основании которых можно убедиться в прямой зависимости роста коррупционных возможностей при недостаточном качестве регулирования гражданского оборота. Так, в связи с высокой долей участия государства в экономических отношениях постоянно предпринимаются попытки совместить несовместимое – плановую экономику с рыночным механизмом. Каким бы образом ни меняли название системы управления государственной собственностью, ее суть будет оставаться одна – административно-плановая экономика. «В перспективном же отношении нужно отдавать ясный отчет в том, что феномен государственной собственности, совершенно необходимый в ряде сфер жизни общества, в то же время по самой своей природе содержит опасность «соскальзывания» экономических отношений в сферу административного управления со всеми вытекающими отсюда негативными, печальными экономическими и социальными последствиями»[230]230
  Алексеев С.С. Право собственности. Проблемы теории. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 147.


[Закрыть]. Хозяйствующие субъекты, действующие на основе государственного имущества, будут всегда находиться в привилегированном положении. Следовательно, ни о каких равных условиях конкуренции с ними частный бизнес может и не мечтать.

Основу экономической системы современной России достаточно часто характеризуют как государственный монополистический капитализм. Его отличительная черта обнаруживается в тесном переплетении государственных (публично-правовых) интересов и коммерческих. Это отчетливо проявляется на примере взаимного делегирования представителей органов государственной власти в органы управления государственных корпораций, других крупнейших российских коммерческих организаций и наоборот. С одной стороны, такая практика для отечественной экономики является закономерной. В некоторых случаях даже может привести к положительным результатам. Например, посредством «ручного управления» это позволило обеспечить дополнительный контроль над распределением бюджетной помощи, оказанной в период финансового кризиса 2009–2010 гг., и повысить ее эффективность. С другой стороны, это способствует созданию условий для коррупционных проявлений. Государство посредством участия в органах управления большинства крупнейших коммерческих организаций, по сути, монополизирует основные рынки товаров и услуг, не оставляя возможности для малого и среднего бизнеса.

В свою очередь, чиновник никогда не сможет эффективно совмещать в себе функции государственного управляющего и бизнес-управляющего (независимого директора). В конечном итоге одно из указанных полномочий будет поставлено на службу другому. Постоянно будет присутствовать и другой негативный фактор. Чтобы иметь доступ к распоряжению государственными и муниципальными благами (имуществом), необходимо личное участие в составе «публично-правовой корпорации». По наследству такие привилегии не передаются. В результате чиновник должен постоянно показывать преданность бюрократической линии, направление которой определяется по не известным для широкой общественности факторам, одновременно при этом стараться максимум обогатиться за счет бизнес-сообщества, находящегося по различным причинам в зависимом положении.

Нельзя сказать, что действующая власть не понимает проблем этой ситуации. Наоборот. Она знает эти проблемы и, надо констатировать, предпринимает определенные меры для их разрешения. Дисбаланс между регулирующей функцией экономических отношений и активным нарастающим участием государства в экономической деятельности стал слишком очевидным. Д.А. Медведев, находясь на посту Президента Российской Федерации, в марте 2011 г. принял решение и вывел заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров из совета директоров крупных государственных компаний, работающих в условиях конкуренции[231]231
  Государственные чиновники покинули органы управления следующих юридических лиц: Банк ВТБ, «АЛРОСА», «Россельхозбанк», «Росспиртмпром», «Росагролизинг», «Роснефть», «Роснефтегаз», «ИНТЕР РАО ЕЭС», «Оборонсервис», «Русгидро», «Газпром», «Зарубежнефть», Объединенная зерновая компания, аэропорт «Шереметьево», «Аэрофлот», Первый канал, Инвестиционная компания связи, Объединенная авиастроительная корпорация, Объединенная судостроительная корпорация, Совкомфлот, РКК «Энергия».


[Закрыть]. Их должны заменить независимые директоры. Есть основания полагать, что уменьшение участия государства в экономике в качестве хозяйствующего субъекта или регулятора позволит снизить и коррупцию.

О роли государства в экономике высказано немало критики. До сих пор остается дискуссионным вопрос об эффективности работы государственных корпораций и компаний. Коррупционные риски в сфере их деятельности весьма велики. Вместе с тем уход государства из экономики – это не спасение от коррупционных проявлений. Например, Е.М. Примаков так охарактеризовал положение, которое сложилось в электроэнергетике после трех лет реформы РАО ЕЭС: «Руководство многих компаний монопольно контролирует энергетику целого региона, создавая через родственников фирмы поставщиков, подрядчиков, сбытовые компании. Зачастую они регистрируются на подставных лиц, а принадлежат тому, кто входит в совет директоров генерирующих компаний. В ряде регионов электроэнергетика полностью подконтрольна одному из местных руководителей. Осуществляются подозрительные операции с использованием офшорных зон»[232]232
  Примаков Е.М. 2011 год: взгляд в будущее // Российская газета. 2012. 16 января.


[Закрыть].

Такой опыт заставляет еще раз задуматься и обратить внимание на программу приватизации крупнейших российских компаний. До настоящего времени нет нормативного критерия, который должен приниматься во внимание при вынесении решения о приватизации. Как представляется, он должен быть описан на основе задачи, нацеленной или на повышение эффективности (прибыльности) работы (производства) государственной компании, или обеспечения решения отдельной государственной задачи. В любом случае следует помнить, что в наших условиях проведение реиндустриализации экономики без активного участия государства в этих процессах невозможно.

Единообразного мнения о роли государства в экономике до настоящего времени не сформировалось. Вместе с тем последние тенденции свидетельствуют о том, что с 2011 г. началась работа по переоценке государственных полномочий: во-первых, ведется разработка предложений по передаче ряда государственных полномочий с федерального на региональный и с регионального на местный уровень; во-вторых, происходит «разгрузка» государственных полномочий путем их передачи «свободному рынку» (саморегулируемым организациям, коммерческим организациям – экономическим агентам государства). Эти процессы могут повлечь экономическую децентрализацию, что в свою очередь позволяет прогнозировать смещение зон коррупционного риска вслед за направлением децентрализации.

Одновременно с названными процессами продолжается работа по созданию экономического пространства в рамках Таможенного союза России, Беларуси и Казахстана. Это предполагает большую свободу для передвижения в пределах указанных стран капиталов, рабочей силы, услуг. В свою очередь экономическая централизация в рамках Таможенного союза сопровождается унификацией правовых режимов, в том числе регулирующих вопросы частного права. Кроме того, набирают обороты интеграционные слияния рынков в рамках Евразийского экономического союза, который должен заработать к 2015 году; подписаны в 2011 г. необходимые соглашения о присоединении Российской Федерации к Всемирной торговой организации. Это заставляет также обратить внимание на возможные направления смещения зон коррупционных рисков.

Важно, чтобы указанные интеграционные процессы не стали препятствовать интересам частного предпринимательства, не начали создавать новые административные барьеры для реализации свободы предпринимательской и иной не запрещенной экономической деятельности. Ведь уже для всех очевидно, что излишние (избыточные) административные барьеры – это эффективное средство для коррупционных злоупотреблений.

Еще одно, на что хотелось бы обратить внимание – необходимость нейтрализации на уровне интеграционных соглашений стремления крупного бизнеса к созданию монополий, что ведет к ущемлению интересов малого и среднего предпринимательства.

Как уже было сказано, рассматриваемые проблемы носят системный характер. Их устранение порой наталкивается на противодействие самой власти на различных уровнях. Приведем следующий пример. Для экономической поддержки и стимулирования развития малого и среднего предпринимательства в июле 2008 г. был принят Федеральный закон № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». По смыслу закона, субъектам малого и среднего предпринимательства при возмездном отчуждении арендуемого имущества субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности предоставлено преимущественное право на приобретение такого имущества.

Минэкономразвития России провело мониторинг исполнения в 2009 году законодательства, направленного на развитие малого и среднего предпринимательства, в результате которого было установлено, что за 9 месяцев 2009 года было подано всего лишь 4 243 заявления на приобретение недвижимого имущества в рамках указанного закона, проведена регистрация 3 185 договоров купли-продажи. В городе Москве вообще ни одного договора не было зарегистрировано. В других регионах фиксировались случаи воспрепятствования со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления реализации субъектами малого или среднего предпринимательства права на приобретение такого имущества. Возникшие в арбитражной практике споры потребовали от Высшего арбитражного суда Российской Федерации выработать рекомендации по вопросам, возникшим в ходе применения Федерального закона № 159-ФЗ, в том числе и по толкованию действий, имеющих целью исключительно воспрепятствование реализации субъектами малого или среднего предпринимательства права на приобретение такого имущества[233]233
  См.: Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 05.11.2009 № 134 «О некоторых вопросах применения Федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».


[Закрыть]. Такой подход подтверждает основные цели и задачи государственной политики в сфере приватизации федерального имущества – сокращение избыточного объема государственной собственности, не задействованного в обеспечении выполнения государственных функций и полномочий Российской Федерации[234]234
  См.: распоряжение Правительства РФ от 01.09.2008 № 1272-р «Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2009 год и основных направлений приватизации федерального имущества на 2010 и 2011 годы».


[Закрыть].

Таким образом, прокомментированные примеры свидетельствуют о том, что для получения достоверной информации о состоянии правового регулирования экономических отношений необходимо систематически проводить мониторинг правоприменения[235]235
  См. главу 6 настоящего издания.


[Закрыть].

Устранению обозначенных проблем может способствовать и своевременная постановка целей и задач на институциональные преобразования для различных сфер деятельности в программах социально-экономического развития, их достижение и решение на законодательном уровне. Определенный опыт в этом направлении уже наработан. К настоящему моменту приняты Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года[236]236
  Распоряжение Правительства РФ от 29.12.2008 № 2043-р // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть], Программа развития конкуренции в Российской Федерации[237]237
  Программа развития конкуренции в Российской Федерации утв. Распоряжением Правительства РФ от 19.05.2009 № 691-р // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть], Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года[238]238
  Заявление Правительства РФ № 1472п-П13, Банка России № 01-001/1280 от 05.04.2011 «О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года» // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть], Доклад Банка России об основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2010 год и период 2011 и 2012 годов[239]239
  http://www.cbr.ru/today/publications_reports/


[Закрыть], Стратегия развития страховой деятельности в Российской Федерации[240]240
  Документ не был официально опубликован.


[Закрыть], Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[241]241
  Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р.


[Закрыть], Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года[242]242
  Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 08 декабря 2011 г. № 2227-р.


[Закрыть]и др.

Последние два десятилетия были богаты коррупциогенными факторами: реформа государственного подхода к управлению экономикой, сопровождаемая «перетеканием» собственности из публично-правовой формы в частную, увеличение финансирования закупок для государственных и муниципальных нужд, постоянно усложняющиеся взаимоотношения между хозяйствующими субъектами на фоне «роста» финансовых рынков. Эти и другие факторы заставили обратить внимание на необходимость усовершенствовать правовое регулирование гражданского оборота имущества.

2. Для стабильности (предсказуемости) гражданского оборота особое значение приобретает качество правовых норм основного источника гражданского права – Гражданского кодекса РФ. Этот нормативный акт по своей значимости по праву стали именовать экономической конституцией. О необходимости концептуального совершенствования основных институтов гражданского права Д.А. Медведев официально высказался еще в апреле 2007 г.[243]243
  См.: Медведев Д.А. Гражданский кодекс России – его роль в развитии рыночной экономики и создании правового государства // Вестник гражданского права. 2007. № 2. С. 6–17; Медведев Д.А. Новый Гражданский кодекс Российской Федерации: вопросы кодификации // Кодификация российского частного права / под ред. Д.А. Медведева; Исслед. центр частного права. М., 2008. С. 5–34.


[Закрыть]Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 «О национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы» модернизация гражданского законодательства была определена как одно из направлений реализации Национальной стратегии противодействия коррупции. Немногим позднее Указом Президента РФ «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации»[244]244
  Указ Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]Совету при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства и Исследовательскому центру частного права было поручено разработать концепцию гражданского законодательства (п. 3 названного Указа).

На основании Концепции развития гражданского законодательства[245]245
  Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации / вступ. ст. А.Л. Маковского. М., 2009.


[Закрыть], одобренной состоявшимся 7 октября 2009 г. под председательством Президента РФ Советом по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства подготовлен проект изменений в ГК РФ. Соглашаясь с необходимостью большинства предлагаемых изменений, важно обратить внимание на следующие концептуальные моменты.

Для любого правопорядка весьма затруднительным представляется поиск оптимального определения, которое исчерпывающе включало бы в себя все юридически значимые свойства и признаки, но в то же время было бы при этом практически полезным и сохраняло свою актуальность на протяжении относительно продолжительного времени. Вместе с тем законное понимание любой юридической конструкции выступает способом законодательного контроля за объемом нормативного содержания. Поэтому одной из главных задач для точного нормативного определения понятий является достижение баланса между абстракцией и необходимой детализацией. Разрешение обозначенных проблем продолжает оставаться одним из приоритетных направлений в развитии отечественного гражданского права.

В этом отношении для правильного толкования правовой нормы необходимо отталкиваться от основной (концептуальной) идеи, которую в нее закладывали разработчики. А.Л. Маковский – известный российский цивилист, автор Концепции развития гражданского законодательства – на вопросы о том, «каковы причины, потребовавшие серьезного совершенствования гражданского законодательства, существенной модернизации ГК» и «что представляет собой Концепция с точки зрения основных преследуемых ею целей и поставленных в ней задач» высказался следующим образом. Опираясь на высказывания Д.А. Медведева о том, что главная цель совершенствования ГК в том, чтобы «на основе огромного опыта судебного толкования и применения Кодекса пополнить его часть первую нормами, полнее отражающими состояние отношений собственности в нашей стране, более точно регламентирующими статус юридических лиц разных видов»[246]246
  Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации / вступ. ст. А.Л. Маковского. М., 2009. С. 5–6.


[Закрыть], А.Л. Маковский выделил две главные задачи, решение которых потребовало модернизации ГК, – «образование в отечественном гражданском законодательстве на основе дополненных и измененных норм ГК двух полноценных отраслей – корпоративного и вещного права»[247]247
  Там же. С. 7.


[Закрыть]. В ходе презентации проекта концепции не менее авторитетный и уважаемый ученый В.Ф. Яковлев обратил внимание на социально-ориентированный характер Концепции.

Последнее утверждение действительно можно было бы взять за основную идею Концепции развития ГК, если полагать, что социальная направленность должна служить способом реализации компромисса между различными социальными группами. На макроэкономическом уровне этот вопрос через призму правовых форм трансформируется в вопросы: во-первых, – о «регулировании-дерегулировании» экономических отношений, а, во-вторых, – о балансе интересов участников гражданского оборота.

При ответе на эти вопросы необходимо иметь в виду, что отличительной чертой гражданско-правового метода регулирования общественных отношений является диспозитивность. Речь идет о возможности субъектов гражданского права по своему усмотрению приобретать субъективные гражданские права и обязанности, определять в известных пределах их содержание, осуществлять их, распоряжаться ими[248]248
  Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. 2-е изд., доп. М., 2006. С. 113.


[Закрыть]. В этой связи представляется опасным наделять государственные органы полномочиями по оценке конкретных гражданско-правовых действий, основанных на диспозитивном методе регулирования, на предмет соответствия законодательству. В связи с чем возникает такое опасение?

В проекте изменений в ГК РФ, подготовленном Советом по кодификации, значительное внимание уделено вопросам создания юридических лиц (ст. 49, 50, 50.1, 51, 52 в редакции проекта изменений ГК). Следуя Концепции, в проекте изменений недвусмысленно предлагается в п. 3 ст. 51 ГК наделить орган юстиции правом до государственной регистрации юридического лица проводить «проверку законности оснований государственной регистрации и достоверности данных, включаемых в реестр, а также соответствия законодательству содержания устава». Иными словами, речь идет о введении правовой экспертизы создания юридического лица. Норма сформулирована настолько абстрактно, что позволяет в случае необходимости расширить толкование понятия «проверка оснований государственной регистрации и достоверности данных, включаемых в реестр» до любых пределов, а при необходимости наделить регистрирующий орган полномочиями проверять целесообразность создания юридических лиц.

Еще больше возражений вызывает предложение о создании юридических лиц на основании типовых уставов, образцы которых вправе будут утверждать уполномоченный государственный орган юстиции, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц. Идея сама по себе не нова. Такой порядок получил распространение в советский период существования нашего государства. Тогда это соответствовало экономическим условиям и правопорядку: большинство юридических лиц создавалось в распорядительном порядке на основе императивных норм, и не было необходимости в диспозитивном регулировании отношений учредительства.

В современном гражданском обороте в основе создания юридического лица лежит частная воля его учредителей. Закрепление типового устава, по сути, означает замену частно-правового регулирования на публично-правовой порядок. Типовой устав будет рассматриваться как нормативно-правовой акт, регулирующий правовое положение для конкретных юридических лиц. Предложение о расширении нормотворческих полномочий органа юстиции в принципе корреспондирует п. 7 ст. 3 ГК, но не является убедительно необходимым.

Понятно, что без наделения регистрирующего органа полномочиями по проведению юридической экспертизы учредительных актов и сведений, представляемых для внесения в ЕГРЮЛ, обеспечить достоверность, о необходимости которой совершенно справедливо обеспокоены разработчики Концепции[249]249
  Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации / вступ. ст. А.Л. Маковского. М., 2009. С. 52. П. 2.3.


[Закрыть], практически невозможно. Если встать на такую линию, то это будет означать установление, по сути, разрешительного порядка создания юридических лиц. В современных условиях развития экономических отношений и гражданского правопорядка такой подход повлечет увеличение коррупционных проявлений при создании юридических лиц.

С другой стороны, следует отметить, что существующая система создания юридических лиц создает максимально благоприятные условия для функционирования торговых сделок. В экономике, ориентированной на торговлю энергоресурсами и импортными товарами, заключение сделок по купле-продаже товаров в условиях быстрого и малозатратного способа создания юридических лиц, в основном, способствует развитию юридических лиц, специализирующихся на совершении торговых операций. Жизненный цикл их недолговечен. В случае накопления юридических, финансовых или уголовно-правовых рисков такие юридические лица очень быстро прекращают свое существование. Это позволяет обеспечить относительную безопасность их выгодоприобретателей. В свою очередь, это создает почву для криминализации в виде коррупционных проявлений в системе правоохранительных, налоговых и судебных органов. Такая система маловыгодна для экономики страны, ориентированной на восстановление промышленного высокотехнологичного производства с высокой долей инновационных разработок в добавочной стоимости.