Текст книги "Право и межгосударственные объединения"

Глава III. Союзное государство России и Беларуси – возможная форма нового государственного образования

§ 1. Основные этапы становления и развития государственно-правовых институтов Союзного государства

Результатом в целом закономерных процессов, связанных, с одной стороны, с неэффективным управлением экономикой в масштабах всей страны, а с другой, – с исключительно негативной деятельностью политической элиты, особенно ее высших эшелонов, стал распад Союза ССР, который был оформлен Беловежскими соглашениями, заключенными без необходимых полномочий и какой-либо законной процедуры. На постсоветском пространстве образовалось 15 суверенных государств, связанных как экономическими, политическими, так и просто человеческими факторами. Двенадцать из них были готовы юридически оформить свои отношения во вновь сложившихся исторических условиях. При этом была избрана форма Содружества Независимых Государств[62]62
  Уставные документы СНГ, МПА // Вестник МПА. 1993. № 2. С. 106–123.


[Закрыть], которое представляло собой по основным своим характеристикам международную межправительственную организацию с довольно широкой компетенцией и системой органов, явно выводивших его за рамки классической международной организации публичного права[63]63
  См.: Морозов Г. И. Международные организации. Некоторые вопросы теории. М., 1974; Шибаева Е. А. Право международных организаций. М., 1986; Шибаева Е. А., Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности международных организаций. М., 1988.


[Закрыть].

Темпы интеграции в рамках СНГ, несмотря на принятие большого количества документов различной юридической силы – от модельных законов до двусторонних международно-правовых договоров, оставались довольно низкими. Это было связано как с отсутствием политической воли у отдельных руководителей, так и с объективным фактором дезинтеграции в период, наступивший после чрезмерной централизации[64]64
  Материалы международной научно-практической конференции «СНГ: состояние и перспективы развития» // Вестник МПА. 1993. № 2. С. 3–41.


[Закрыть].

Неудовлетворенность темпами интеграции породила у отдельных государств стремление развивать отношения, не выходя из СНГ, но на других экономических и политических уровнях.

На постсоветском пространстве экономически, идеологически, духовно, этнически и исторически существовали тесные связи между Россией и Беларусью. На начальном этапе развития межгосударственных контактов они ограничивались установлением дипломатических отношений (26 июня 1992 г.)[65]65
  Вестник МПА. 1992. № 3. С. 5.


[Закрыть] и подписанием многочисленных двусторонних соглашений. Уже за 1992–1993 гг. между Россией и Беларусью было заключено 42 соглашения. К 1995 г. их число возросло до полутора сотен документов, охватывающих все сферы сотрудничества. Значительные меры к обеспечению торговых отношений были предусмотрены в Соглашении о создании зоны свободной торговли от 15 апреля 1994 г. и в Соглашении о таможенном союзе от 5 января 1995 г.[66]66
  См.: подр.: Шинкарецкая Г. Г. Союзное государство Беларуси и России // Государство и право. 2001. № 4. С. 84.


[Закрыть]

В дальнейшем со сменой руководства Беларуси и с нарастанием значения целого ряда вышеперечисленных объективных факторов стало возможным перейти к развитию более тесных межгосударственных отношений на различных уровнях. 21 февраля 1995 г. были подписаны Договор о создании Таможенного союза и Договор о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Беларусь[67]67
  См.: Там же. С. 5.


[Закрыть].

Стремление к тесному единению двух братских народов не могло быть осуществлено при помощи инструментария классической международной межправительственной организации. Поэтому с самого начала при строительстве нового объединения возник целый комплекс теоретических и практических вопросов, которые решались поэтапно, что вполне закономерно, однако без должного учета ускорения интенсивности процессов современной геополитической и геоэкономической ситуации[68]68
  См.: К единому государству. О создании российско-белорусского Союзного государства. М., 2001.


[Закрыть].

Уже на рассматриваемом этапе становления и развития государственно-правовых институтов нового межгосударственного объединения возник целый комплекс вопросов, требующих тщательного, взвешенного и в то же время эффективного подхода.

Для развития системы государственно-правовых институтов нового объединения требовалось решить прежде всего вопрос о государственно-правовой форме нового объединения[69]69
  См.: Мальцев Г. В., Барциц И. Н. Политический смысл реинтеграции России. Форма Союзного государства // К единому государству. О создании российско-белорусского Союзного государства. С. 224.


[Закрыть]. Вариантов было несколько, основные предложения сводились к созданию федерации, конфедерации, международной межправительственной организации[70]70
  Юртаева Е. А. На путях интеграции: Россия и Белоруссия // Международное публичное и частное право. 2001. № 3. С. 16; Союзному государству народов России и Беларуси – быть. Тюмень, 2001.


[Закрыть]. В любом случае в документе, который должен был быть положен в основу нового объединения, следовало решить центральный вопрос построения любой политической системы – вопрос о власти. В государственном и международном публичном праве это обусловлено принадлежностью государственного суверенитета, т. е. верховенством определенных властных структур над определенной территорией и их независимостью от других властей при ведении внешних сношений.

И. Д. Левин дал следующее классическое определение суверенитета: «Суверенитет есть состояние полновластия государства на своей территории и его независимости от других государств»[71]71
  Левин И. Д. Суверенитет. М., 1948. С. 64. См. также: Клименко Б. М. Суверенитет правового государства // Московский журнал международного права. 2000. № 3(39). С. 15.


[Закрыть]. В качестве важнейшего признака суверенитета выступает единство власти, выражающееся в наличии единого высшего органа или системы органов, составляющих в своей совокупности высшую государственную власть[72]72
  Левин И. Д. Там же.


[Закрыть]. Выдающиеся ученые послевоенного периода были далеки от идеализации понятия суверенитета: «Действенность суверенитета зависит от экономической, военной и культурной мощи государства»[73]73
  Там же. С. 71.


[Закрыть]. И далее: «Судить о наличии или отсутствии суверенитета лишь по словесной терминологии, употребляемой в международном договоре или конституции, – даже если эта терминология полностью противоречит действительному положению вещей и действительному содержанию этих договоров, – было бы несостоятельно ни с политической, ни юридической точки зрения»[74]74
  Там же. С. 72.


[Закрыть].

Компетенция органов объединения, не основанная на суверенитете, затрудняет развитие государственного образования и делает систему этих органов изначально неэффективной.

Кроме того, вопрос о власти требует решения другого вопроса – о принципах ее построения. В современном мире практически все демократические, плюралистические государства декларируют приверженность принципу разделения властей, при котором государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравнивают друг друга[75]75
  В российской доктрине критика теории разделения властей последовательно проводилась до начала 60-х гг. ХХ в.


[Закрыть].

Профессор И. Д. Левин отмечает: «Принцип разделения властей «в конституционном смысле» представлял собой попытку юридическими средствами обеспечить: 1) относительную независимость отдельных органов государства друг от друга и, в частности, в отношении порядка их образования, 2) ограничение власти каждого органа путем а) выделения для него определенной сферы деятельности и б) предоставления одному органу возможности противопоставить свою точку зрения другого органа, хотя и без права замены его своим решением (сдержки и противовесы). Разделение властей – эта система государственно-правовых институтов, направленных к достижению отмеченных целей. Сюда относятся такие институты, как право вето, право роспуска, парламентское законодательство, автономность одних и подзаконность других актов управления, независимость судей и т. д.»[76]76
  Левин И. Д. Современная буржуазная наука государственного права. М., 1960. С. 297. Сходные идеи можно почерпнуть в работах профессора В. А. Четвернина.


[Закрыть] (курсив мой. – Б. М.).

В американской правовой системе доктрина разделения властей закреплена в классическом варианте баланса сдержек и противовесов[77]77
  См.: Мишин А. А. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. М., 1976. С. 127.


[Закрыть]. Однако, при всей самостоятельности отдельных ветвей, власть в современном государстве едина. Единство это может обеспечиваться в условиях классической монархии и авторитарной или тоталитарной диктатуры одного лица или узкой группы лиц[78]78
  Профессор А. А. Мишин, к примеру, отмечал, что существуют такие формы правления, которые сочетают в себе элементы как парламентской, так и президентской республик. Наиболее типичным примером системы республиканской формы правления является Французская республика. И далее: «Конституция Франции 1958 г., сохранив некоторые внешние атрибуты парламентаризма, фактически оформила установление режима личной власти» (Мишин А. А. Указ. соч. С. 132).


[Закрыть].

Формально-юридическое решение вопроса о принципе построения государственной власти не предрешает судьбу вопроса об экономической основе нового объединения. К примеру, в КНР в условиях умеренно авторитарного режима функционирует государственно регулируемая рыночная экономика[79]79
  См., напр.: Тимошин В. Г. Китайский опыт реформирования экономики // Право и экономика Европе и Азии. 1997. № 1, 2. С. 7.


[Закрыть].

Первой реальной попыткой заложить основу двусторонних объединительных процессов между Российской Федерацией и Республикой Беларусь стал заключенный 2 апреля 1996 г. Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии[80]80
  Основополагающие документы Союза Беларуси и России. М., 1997.


[Закрыть].

В соответствии со ст. 1 Договора «стороны решили на добровольной основе образовать глубоко интегрированное политически и экономически Сообщество России и Белоруссии в целях объединения материального и интеллектуального потенциалов своих государств для подъема экономики, создания условий повышения уровня жизни народов и духовного развития личности». При этом за сторонами в полном объеме сохраняется суверенитет. Из договора ясны цели и благие намерения создания сообщества, даже намечаются пути (хотя и в абсолютно нереальные сроки – ст. 4, 5, 6, 7) их достижения. Однако выбранная государственно-правовая форма достижения намеченных целей не раскрывается ни в малейшей степени. Конечно, сразу возникает аналогия с Европейскими Сообществами. Однако, с одной стороны, договор по степени проработки ключевых вопросов не идет ни в какое сравнение с документами, учреждавшими Европейское Сообщество[81]81
  Договоры, учреждающие Европейское Сообщество. М., 1994.


[Закрыть], а с другой, – и в западной доктрине международного права до сих пор не окончательно решен вопрос о правовой природе ЕЭС[82]82
  Топорнин Б. Н. Европейское право. М., 1998. С. 54–104; Капустин А. Я. Европейский союз: интеграция и право. М., 2000. С. 37–104; Юмашев Ю. М. О правовой природе Европейского Сообщества // Европейская интеграция: правовые проблемы. Кн. 1. М., 1992. С. 23; Топорнин Б. Н. Европейское Сообщество: право и институты (динамика развития). М., 1997. С. 19–48.


[Закрыть].

Договор России и Белоруссии предусмотрел три основных органа – Высший Совет, Парламентское Собрание, Исполнительный Комитет. Эта первоначально избранная схема с определенными вариациями сохранилась и на последующих этапах интеграции.

Высшим органом Сообщества являлся Высший Совет, в который входят главы государств и правительств, руководители парламентов сторон, а также Председатель Исполнительного Комитета (ст. 9). Решения Высшего Совета принимаются на основе единоначалия, при этом каждая из сторон имеет один голос. Этот принцип принятия решений в Высшем Совете был сохранен и на последующих этапах интеграции.

Компетенция Высшего Совета практически лишь обозначена в Договоре. Однако из ст. 9 и 12 следует, что он может решать все вопросы, переданные в компетенцию Сообщества.

По Договору Парламентское Собрание формируется из равного числа парламентариев от каждой из сторон и принимает модельные законодательные акты и вносит соответствующие предложения в органы, имеющие право законодательной инициативы, в парламенты сторон и в Высший Совет по вопросам развития правовой базы Сообщества (ст. 10). Компетенция весьма скромная, особенно если учитывать тот факт, что модельное законодательство оказало незначительное влияние на развитие правовых систем стран СНГ.

Для организации практической работы по выполнению Договора Высший Совет создает Исполнительный Комитет в качестве постоянно действующего исполнительного органа, а также отраслевые органы управления. Председатель Исполнительного Комитета назначается Высшим Советом (ст. 11).

Высший Совет и Исполнительный Комитет вправе в пределах своей компетенции принимать решения, подлежащие непосредственному исполнению, без ущерба конституциям сторон, либо решения, подлежащие трансформации в национальное законодательство (ст. 13). Эти четыре строчки статьи Договора только осложнили вопрос принятия решений и их исполнения во взаимоотношениях Сообщества и его членов.

Таким образом, система государственно-правовых органов Сообщества по Договору (который в общем содержит 19 статей), предельно проста. Устанавливается властная вертикаль из двух органов: высшего, обладающего всей полнотой власти, и исполнительного, имеющего определенную самостоятельность. Где-то между ними поставлено Парламентское Собрание с совещательной компетенцией.

Договор предусмотрел, что дальнейшее развитие Сообщества и его устройство определяются референдумами, которые проходят на территории Российской Федерации и Республики Белоруссия в соответствии с их национальным законодательством (ст. 17).

Основы сотрудничества, заложенные в Договоре 1996 г. в своем первоначальном виде, были настолько минимальны, что не могли обеспечить должной жизнеспособности Сообщества. По всем основным вопросам Договор излагал лишь схему взаимного подхода к конкретной проблеме, и прежде всего в отношении системы государственно-правовых институтов Сообщества.

Настоятельная необходимость развития интеграции, выражавшаяся как непосредственно народами двух стран, так и их представительными органами, вызвала к жизни новые российско-белорусские документы: Договор о Союзе Беларуси и России 1997 г. и Устав Союза Беларуси и России 1997 г.

Как и многие другие моменты в деятельности администрации Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина, процедура подготовки и принятия этих документов носила нестандартный характер[83]83
  См.: Бабурин С. Н. Через Сообщество России и Беларуси к Союзу Беларуси и России // К единому государству. О создании российско-белорусского Союзного государства. М., 2001. С. 136, 137.


[Закрыть]. В официальной хронике российско-белорусских отношений это выглядит следующим образом: 2 апреля 1997 г. в Москве Президенты России и Беларуси подписали новый договор, согласно которому Сообщество преобразовалось в Союз Беларуси и России, а 23 мая подписали Устав Союза Беларуси и России[84]84
  Вестник Сообщества. 1999. № 3. С. 6.


[Закрыть]. При этом Устав стал частью Договора о Союзе, хотя в смысловом отношении Договор о Союзе 1997 г., состоящий из 9 статей, сводится к двум положениям: Сообщество преобразуется в Союз, без расшифровки различия этих понятий, и частью Договора является Устав Союза[85]85
  Основополагающие документы Союза Беларуси и России. 1997. С. 20, 34.


[Закрыть]. Договор, ратифицированный парламентами Республики Беларусь и Российской Федерации и одобренный Всебелорусским народным собранием, вступил в силу 14 мая 1997 г.

Новые документы оставили практически в стороне вопрос о статусе нового объединения, указав лишь, что перспективы развития нового российско-белорусского Союза направлены на последовательное продвижение к добровольному объединению государств-участников на основе свободного волеизъявления их народов, исходя из конституций государств-участников Союза и общепризнанных принципов и норм международного права (ст. 3). В формально-юридическом плане было добавлено в отношении характеристики нового Союза лишь то, что он обладает международной правосубъектностью (ст. 4).

Безусловно, шагом вперед по сравнению с Договором 1996 г., является установление гражданства Союза: каждый гражданин Российской Федерации и каждый гражданин Республики Беларусь является одновременно гражданином Союза (ст. 2)[86]86
  См. подр.: Смирнова Е. С. Регулирование вопросов гражданства стран Содружества Независимых Государств в свете европейского опыта // Государство и право. 2001. № 6. С. 78; Копилкин С. В. Институт гражданства Союза Беларуси и России – проблемы и перспективы // Московский журнал международного права. 2000. № 3(39). С. 10.


[Закрыть]. Статья 2 Устава Союза конкретизируется в специальной его главе – главе IV «Гражданство Союза». При этом право на свободное передвижение и постоянное проживание в пределах территорий России и Беларуси ограничено правилами, установленными законами этих государств в отношении отдельных районов и территорий (ст. 18). В отношении права собственности практически действует принцип национального режима, давно известный межгосударственным отношениям в рамках международного частного права (п. «г» ст. 18).

Вместе с тем, Договор вводит для граждан Союза, постоянно проживающих в другом государстве – участнике Союза, такое важное правомочие, как право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на территории этого государства.

В отношении правовой системы ст. 12 Устава Союза несколько конкретизирует положения Договора о Сообществе, ставя, в частности, задачи унификации и согласованного развития законодательства государств-участников, сотрудничества в области кодификации и систематизации нормативных правовых актов. Более конкретно и детально изложены полномочия и самого Союза и сделана попытка выделить компетенцию Союза и совместную компетенцию государств-участников (ст. 15, 16).

Практически не претерпела изменений в Уставе Союза вертикаль власти, выстроенная в Сообществе: Высший Совет, Парламентское Собрание, Исполнительный Комитет. При этом решения Высшего Совета Союза и Исполнительного Комитета Союза подлежат непосредственному исполнению органами Союза и, с соблюдением требований законодательства государств – участников Союза, их органами исполнительной власти. Здесь просматривается определенный шаг вперед, поскольку уже не идет речь о необходимости трансформации актов органов Союза. При этом на органы государственной власти участников Союза возлагается обязанность приводить свои правовые акты в соответствие с решениями органов Союза или издавать правовые акты, обеспечивающие реализацию этих решений (ст. 19). Данная формулировка приближается к уровню подхода к аналогичной проблеме в рамках западноевропейской интеграции[87]87
  См подр. ст. 169, 170, 189 Договора об учреждении Европейского Экономического Сообщества; 100, 107, 108, 171, 189 и др.; Договора о Европейском Союзе // Европейский союз. Прошлое. Настоящее. Будущее. Документы Европейского Союза. Т. II. М., 1994. С. 45.


[Закрыть].

В отношении Высшего Совета сохраняется принцип единогласия, причем одно государство имеет один голос (ст. 20). Существенным уточнением в плане функционирования Высшего Совета является лишь указание на то, что голосование на заседании Высшего Совета от имени государств – участников Союза осуществляют их президенты (ч. 3 ст. 20).

Парламентское Собрание Союза характеризуется в Уставе как его представительный орган (ст. 22). Статья 23, посвященная полномочиям Парламентского Собрания, имеет 13 существенных пунктов. Однако все они или недостаточно конкретны, или носят чисто рекомендательный характер. Так, п. «б» ст. 13 предусматривает, что Парламентское Собрание «принимает нормативные правовые акты, имеющие статус законодательной рекомендации Союза, подлежащие первоочередному рассмотрению и принятию в установленном порядке парламентами государств-участников Союза в целях унификации их законодательства». На наш взгляд, за этой формулировкой нет ничего, кроме права законодательной инициативы по ограниченному кругу вопросов.

Выразительна и другая формулировка: Парламентское Собрание Союза «решает вопросы развития нормативной правовой базы интеграции государств-участников Союза в политической, правовой, экономической, социальной, гуманитарной и других областях» (п. «а» ст. 23). На деле же основные вопросы интеграции могут быть решены в рамках Союза только после получения формального одобрения двух Президентов – решения принимают они, а не Парламентское Собрание.

Положения об Исполнительном Комитете Союза получили определенное развитие в Уставе Союза (глава VIII). Во-первых, в отношении персонального состава он разделен как бы на две части – представителей государств-участников, которых должно быть равное число от каждого члена Союза, и аппарат, численность которого устанавливается Высшим Советом Союза. При этом руководителем аппарата является управляющий делами Исполнительного Комитета Союза (ст. 28). Примечательно, что в Высший Совет с правом совещательного голоса входит Председатель Исполнительного Комитета Союза (ст. 20).

Решения Исполнительного Комитета принимаются, как и в Высшем Совете, на основе единогласия по принципу «одно государство – один голос» (ч. 2 ст. 28).

Устав Союза в определенной мере предусмотрел и развитие структуры власти в новом Союзе: «Государства – участники Союза учредят Суд Союза» (ст. 34). Специально этому вопросу в документе посвящена лишь одна строка. Судебные органы явно выходят за рамки построения власти по системе вертикали и требуют хотя бы ее минимального разделения.

В отношении развития правовых основ экономики Союза Устав дважды дает указание на необходимость использования рыночных механизмов функционирования экономики (ст. 6) и выдвигает задачу формирования и реализации согласованной программы рыночных реформ с учетом особенностей экономического развития каждого государства – участника Союза (п. «в» ст. 9).

Таким образом, в 1997 г. была сделана очередная подвижка в плане формально-юридического оформления интеграции России и Беларуси в различных областях. В то же время практические результаты интеграции не давали оснований для констатации успехов в деле реального единения двух народов. Потребовался очередной этап в построении нового объединения давно исторически сроднившихся народов.

Начало новому этапу положило обсуждение концепции дальнейшего объединения двух государств Парламентским Собранием Союза Беларуси и России. Предлагалось преобразовать представительный орган (Парламентское Собрание) в представительный и законодательный орган, состоящий из двух палат, – орган, наделенный реальными полномочиями в области законотворчества[88]88
  См.: Постановление Парламентского Собрания Союза Беларуси и России «О преобразовании Парламентского собрания в представительный и законодательный орган Союза // Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и России. 1998. № 4. С. 16.


[Закрыть].

25 декабря 1998 г. Б. Н. Ельцин и А. Г. Лукашенко подписали три основополагающих и многообещающих документа: Декларацию о дальнейшем сближении Беларуси и России, Договор между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о равных правах граждан, Соглашение между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о создании равных условий субъектам хозяйствования[89]89
  См.: Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и России. 1999. № 1. С. 3–7.


[Закрыть].

Декларация констатирует, что «граждане двух государств, благодаря снятию пограничных и таможенных барьеров, предоставлению им равных прав в области образования, медицинской помощи, в вопросах трудоустройства и оплаты труда, приобретения и использования имущества, не должны больше чувствовать себя иностранцами на территории друг друга».

В Декларации поставлены грандиозные, учитывая предыдущие темпы интеграции, задачи и даже указаны конкретные сроки. «Будут созданы союзные государственные органы и соответствующие наднациональные (курсив мой. – Б. М.) органы управления, сформирован единый бюджет.

Будет выработан механизм проведения общей политики в международных делах, в вопросах обороны и безопасности.

В экономической сфере будут проведены кардинальные изменения, которые должны быть прочной базой дальнейшего сближения. Уже к концу первой половины 1999 г. будет создана единая для всех субъектов хозяйствования правовая среда, сформировано единое таможенное пространство, унифицированы гражданское и налоговое законодательство, валютное регулирование и денежно-кредитная система. Завершается объединение энергетической и транспортной систем, создание единого научно-технологического и информационного пространства. Будет осуществлен переход к единой валюте». Все эти декларируемые государствами устремления должно было обеспечить Соглашение между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о создании равных условий субъектам хозяйствования вместе с Протоколом. Само Соглашение состоит из пяти статей и носит чисто рамочный характер. Протокол же к нему, который должен был наметить конкретные сроки и конкретные мероприятия, так и не был выполнен.

После принятия Протокола и новых, основанных на нем, документов, таких, как Соглашение о производственной кооперации, о единой структурной промышленной политике, Президент Республики Беларусь А. Г. Лукашенко неоднократно отмечал: «Равных условий для субъектов хозяйствования как не было, так и нет до сих пор»[90]90
  Доклад Председателя Высшего Государственного Совета Союза Беларуси и России на заседании 27 июня 2000 г.


[Закрыть].

Институт защиты прав человека в Союзном государстве не является предметом настоящего исследования, так как требует специальной разработки. Отметим в этом аспекте лишь два момента. Во-первых, Договор между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о равных правах граждан предусматривает создание нового институционного органа – Комиссии по правам человека (ст. 11). И, во-вторых, руководство Беларуси находится постоянно под огнем критики в связи с соблюдением и защитой прав человека, что не может не затруднять международные перспективы нового государственного объединения[91]91
  См., напр.: Довнар Н. Н. К вопросу о критериях ограничения свободы слова в международном праве и законодательстве Республики Беларусь // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 1999. № 4. С. 3 и сл.


[Закрыть].

Опыт принятия и выполнения вышеприведенных документов в 1998 г. наглядно показал, что без решения стержневых, базовых вопросов интеграции в экономической, политической или военной сферах нельзя достигнуть намеченных конкретных целей. Нельзя решать государственные задачи, не имея ни органов государственного уровня и компетенции, или в другом варианте уполномоченных надлежащим образом наднациональных органов по управлению интеграцией.

Требовался новый импульс, направленный на ускорение достижения реальной интеграции, с одной стороны, а с другой, для того, чтобы успокоить общественное мнение – всех тех, кто еще надеется на создание единого государственного образования в обозримом будущем. Необходимость проведения очередных мер диктовалась общественными настроениями в том числе.

Очередной этап формирования союзного объединения двух братских народов – Договор о создании Союзного государства Беларуси и России, подписанный в Москве 8 декабря 1999 г. Договор ратифицирован и вступил в силу[92]92
  Бюллетень международных договоров. 2000. № 3.


[Закрыть].

Договор провозгласил создание Союзного государства, однако, оставил открытым вопрос о том, чем в действительности является данное объединение государств. В российской литературе неоднократно отмечались противоречия между ст. 1, 5, 6, 7, 10 Договора. К сожалению, неопределенность основного вопроса о форме нового межгосударственного объединения зачастую прикрывается констатацией его своеобразия. Между тем, своеобразие Союза Беларуси и России как нового межгосударственного образования представляется надуманным[93]93
  См.: Дронов А. А. О некоторых аспектах концепции Союза Беларуси и России // Информационный бюллетень Парламентского собрания Союза Беларуси и России. 1998. № 2. С. 56, 57.


[Закрыть]. Ничего нового, оригинального в эклектичном наборе признаков (свойств), позаимствованных у унитарного государства, федерации, конфедерации, да и у классической международной организации, нет.

Нельзя не согласиться с авторами, которые указывают: «Трудно представить, чтобы меры, намеченные в Договоре и в Программе к нему, привели к возникновению нового государства. Государство – это не сумма экономического, правового пространства, таможенного и оборонного пространства… Вопрос о том, что такое государство, широко обсуждался юристами в прошлом веке, когда шел процесс становления европейских государств. Тогда предлагалось много критериев государства, которые в общем можно сгруппировать в три элемента, необходимых для признания какого-либо образования государством. Это – население, территория, власть»[94]94
  Шинкарецкая Г. Г. Указ. соч. С. 85.


[Закрыть].

Известный государствовед начала ХХ в. Л. Дюги различал четыре элемента государства: 1) совокупность человеческих индивидов, 2) определенная территория, 3) суверенная власть, 4) правительство[95]95
  См.: Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908. С. 100–101


[Закрыть]. Власть любого государственного образования основывается на суверенитете, распространяющемся на определенную территорию, населенную гражданами этого государства[96]96
  См. подр.: Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Основные институты и понятия. М., 1970. С. 194–204. Для нашего исследования интересен вариант определения понятия государства, приводимый в этом издании: государство – политическая организация, власть которой суверенна (Указ. соч. С. 213).


[Закрыть]. Если в отношении одной территории действует три суверенитета, т. е. власть трех субъектов, то ситуация является явно нестандартной.

Основная же формула Договора – граждане государств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства (п. 1 ст. 14) – опять же порождает больше вопросов, чем ответов. Показателен в этом плане п. 6 этой же статьи: «До принятия союзного нормативно-правового акта в области гражданства правовое положение граждан Союзного государства регулируется национальными законодательными актами государств-участников, договорами между ними в данной области и настоящим Договором».

На наш взгляд, статус Союзного государства складывается специфическим образом – от международной межправительственной организации Союзное государство ушло, а к государственному образованию лишь робко приближается. Строить систему государственно-правовых институтов, находясь в таком положении, довольно трудно.

Подобная ситуация приводит к следующим рекомендациям довольно солидных комментаторов: «Я не очень хорошо представляю, какое союзное государство мы должны построить. Есть ли сегодня очертания этого государства? Если они еще не совсем ясны, то может быть, давайте мы с вами реализуем те документы, которые у нас уже есть»[97]97
  Нужна ли Союзу ревизия // «Круглый стол» в редакции газеты «Союз. Беларусь-Россия». 2001. 4 октября, с. III.


[Закрыть]. Судьба ранее принятых документов была кратко охарактеризована выше.

С вступлением в силу Договора 1999 г. о создании Союзного государства прекратили действие Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии 1996 г. и Договор о Союзе Беларуси и России 1997 г. Однако принцип построения системы властных органов по вертикали остался, подвергшись лишь определенным коррективам.

Многие авторы отметили, «что система органов Союзного государства не строится на принципе разделения властей. Он не упоминался даже формально-юридически. Фактическая же схема с очевидностью подтверждает, что этот принцип просто не имеется в виду».[98]98
  Марочкин С. Ю. О системе органов Союзного государства // Союзному государству народов России и Беларуси – быть. Тюмень, 2000. С. 55.


[Закрыть] По всей видимости, авторы договора посчитали, что создают систему государственной власти более прогрессивную, чем та, что основана на принципе разделения властей. Во всяком случае, этой системе трудно подобрать аналог в современном мире[99]99
  Энтин Л. М. Разделение властей. Опыт современных государств. М., 1995.


[Закрыть].

Вертикальная система органов Союзного государства состоит теперь из пяти основных звеньев: Высший Государственный Совет, Парламент Союзного государства, Совет Министров, Суд Союзного государства и Счетная палата.

В этой вертикали власти есть ключевое, главенствующее звено: все остальные – лишь его придатки. Высший Государственный Совет является высшим органом Союзного государства (ст. 34). Компетенция Высшего Государственного Совета практически не ограничена (ст. 35). Здесь плане нельзя не согласиться с профессором Г. А. Василевичем, который пишет: «Устойчивость системы правления будет обеспечена лишь при нахождении оптимального соотношения государственных органов, когда они будут органически вытекать из функций, присущих по самой природе этим органам»[100]100
  Василевич Г. А. Органы государственной власти Республики Беларусь. Конституционно-правовой статус. Минск, 1999. С. 26.


[Закрыть].

По составу участников и способу формирования Высший Государственный Совет идентичен Высшему Совету Сообщества России и Беларуси, а затем и Союза Беларуси и России. Отличие же заключается лишь в том, что в заседаниях Высшего Государственного Совета участвуют Председатель Совета Министров, председатели палат Парламента, Председатель Суда Союзного государства (п. 3 ст. 34).

Порядок принятия решений Советом практически остался прежним, лишь с одним уточнением: голосование на заседании Совета от имени государства-участника может осуществить не только глава государства, но и лицо, им (главой) уполномоченное (п. 2 ст. 37). Комментаторы главы Договора, посвященной Высшему Государственному Совету, справедливо отмечают, что решения «Совета принимаются фактически только двумя лицами – главами государств, что еще больше увеличивает разрыв между его «коллегиальным» названием «совет» и фактическим статусом. К этому следует дополнить, что один из них является Председателем Совета на основе ротации, если нет договоренности об ином. Но срок для ротации не установлен, отсюда можно предположить, что председательствование одного возможно на неопределенный период, в том числе и в результате договоренности. Такое решение важного политико-правового вопроса вряд ли можно назвать правовым»[101]101
  Марочкин А. Ю. Указ. соч. С. 57.


[Закрыть].

Существенные изменения в Договоре 1999 г. претерпел статус и полномочия Парламента Союзного государства. В соответствии со ст. 38 Договора он является не только представительным, но и законодательным органом Союзного государства. Он действительно обладает определенной компетенцией и правомочен принимать законы и Основы законодательства Союзного государства (ст. 40). Более того, предусмотрены прямые выборы в Палату представителей (одну из двух палат Парламента Союзного государства) на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании (п. 3 ст. 39).

Процедура принятия законов описана в Договоре кратко. Пункт 8 ст. 43 предусматривает: «Председатель Высшего Государственного Совета не позднее 30 дней со дня принятия закона подписывает его, если у него и у главы государства-участника, не являющегося на момент подписания закона Председателем Высшего Государственного Совета, нет возражений в отношении принятия этого закона. Если у Председателя Высшего Государственного Совета или у главы государства-участника, не являющегося на момент подписания закона Председателем Высшего Государственного Совета, имеются возражения, то закон отклоняется. Отклонение закона оформляется решением Высшего Государственного Совета и направляется в палаты Парламента не позднее 7 дней со дня его отклонения. Председатель Высшего Государственного Совета вправе предложить палатам Парламента создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий». С формально юридической стороны это означает, что два президента, обладающие особым статусом в Совете, имеют неограниченное право вето, которое не может быть преодолено ни при каких обстоятельствах. Даже согласительная комиссия создается лишь по инициативе Председателя Высшего Государственного Совета.