Текст книги "Право и межгосударственные объединения"

Статья 214 изложена в следующей редакции: «1. Совет Федерации рассматривает подготовленные Комитетом Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств и другими комитетами Совета Федерации предложения по нормативным правовым актам Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, а также по модельным законодательным актам, принятым Межпарламентской Ассамблеей государств – участников Содружества Независимых Государств, Межпарламентским Комитетом Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской республики и Российской Федерации».

По результатам рассмотрения предложений Совет Федерации может поручить соответствующему комитету (комитетам) Совета Федерации подготовить законопроект в порядке реализации Советом Федерации права законодательной инициативы.

Модельные законы МПА и МПК становятся важнейшим инструментом приведения национального законодательства в соответствие с обязательствами, вытекающими из рассмотренных Договоров. Российская сторона всегда занимала активную позицию в процессе подготовки Протокола о порядке использования модельных законодательных актов. В частности, ряд модельных законов, принятых Межпарламентским Комитетом, был разработан российской стороной на основе действующих федеральных законов «О занятости населения», «Об образовании», практически всего блока «военных» законов.

Вступление в силу Протокола об использовании модельных законодательных актов МПК и других документов, направленных на реализацию модельных законов, обязывает более ответственно относиться к процедурам рассмотрения и принятия модельных законов. В частности, в постоянные комиссии должны представляться материалы, обосновывающие необходимость принятия того или иного модельного закона. В соответствии со ст. 6 Положения о модельных законодательных актах, они должны содержать прогностическую оценку возможных правовых и иных последствий принятия или непринятия модельного закона. Это позволяет еще на стадии рассмотрения законов в постоянных комиссиях снять многие вопросы, которые возникают сейчас на стадии проведения работы по их реализации.

Анализ развития правового механизма модельных законов позволяет сделать вывод о том, что экономические интересы государств – участников СНГ становятся ведущей силой, в результате повышается их заинтересованность в реализации модельных законов, а сам правовой механизм их реализации приобретает реальный устойчивый и необратимый характер.

На практике разрабатываются и используются различного рода рекомендации по гармонизации национальных законодательных актов. Рекомендации по гармонизации национальных законодательств в части сроков выполнения внутригосударственных процедур (далее – Рекомендации) касаются межгосударственных, межправительственных, межведомственных договоров и соглашений, заключенных между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской республикой, Российской Федерацией и Республикой Таджикистан (далее – сторонами).

Рекомендации основываются на положениях Венской конвенции о праве договоров 1961 г., которая определила способы выражения согласия государства на обязательность заключенного международного договора осуществлением соответствующих внутригосударственных процедур, т. е. подписанием, ратификацией, принятием, утверждением или присоединением, в зависимости от порядка, предусмотренного международным договором.

Рекомендации скорреспондированы с национальными Конституциями сторон, признающими приоритет ратифицированных международных договоров и соглашений над национальными законами и их применение непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона.

Предлагаемый в Рекомендациях юридический механизм гармонизации соответствует Программе гармонизации законодательных и иных нормативных правовых актов государств – участников Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 г.

Поскольку ратификация и выполнение соответствующих внутригосударственных процедур всеми сторонами является, как правило, обязательным условием для вступления договора в силу, то ожидание ратификации не может быть бесконечным, так как ставит другие стороны в невыгодное положение. По аналогии применим п. «b» ст. 18 Венской конвенции о праве международных договоров, устанавливающий, что «вступление в силу не будет чрезмерно затягиваться», поскольку лишает договор его объекта и цели.

При этом следует иметь в виду сложившуюся в международной практике дифференциацию сроков, в течение которых должна быть осуществлена ратификация либо выполнены внутригосударственные процедуры. Универсальные многосторонние конвенции могут довольно долго ожидать ратификации, учитывая множественность участников и, соответственно, сложность в достижении компромисса интересов. В меньшей степени это относится к ограниченным многосторонним договорам. Что же касается двух-, трех-, … пятисторонних договоров с ограниченным предметом правового регулирования, то для них состояние ожидания ратификации не может быть особенно длительным, поскольку они теряют свою актуальность, снижается эффективность их применения.

Асинхронность проведения внутригосударственных процедур, кроме того, является нарушением принципа взаимной выгоды сторон. Отсрочка ратификации и выполнения внутригосударственных процедур по заключенному международному договору, по существу, означает, что ратифицировавшие его стороны накладывают на себя дополнительные обязательства и ограничения в сравнении со стороной, затянувшей по срокам выполнение необходимых внутригосударственных процедур.

Анализ практической реализации положений принятых актов показал, что в государствах Таможенного союза существует такая проблема, как соотношение норм международного права, каковыми являются международные договоры и решения органов управления интеграцией, с национальным законодательством. Сложность заключается, прежде всего, в том, что многие положения базовых соглашений затрагивают нормы национальных законов и подзаконных нормативных актов и соответственно влекут необходимость их изменения. Отсутствие в таких условиях практического механизма приведения национального законодательства в соответствие с положениями международных актов до недавнего времени было непреодолимым препятствием.

Подписанный Главами государств 26 февраля 1999 г. Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве позволил по-новому подойти к решению данной проблемы. Так, в гл. 5 Договора «Сближение и унификация законодательства» предусмотрено, что Стороны принимают согласованные меры по сближению и унификации законодательных и иных нормативных правовых актов, которые оказывают непосредственное воздействие на выполнение сторонами положений Договора.

Правом принятия решения о том, какие законодательные и иные правовые акты сторон подлежат сближению и унификации, а также установления последовательности осуществления соответствующих мер по гармонизации законодательства наделены Межгосударственный Совет, а также Совет глав правительств, на основе полномочий, делегируемых Межгосударственным Советом.

В целях детализации механизма гармонизации законодательства, создания системы взаимосогласованных принципов формирования правовой основы Таможенного союза, определения путей и этапов их практического осуществления решением Межгосударственного Совета от 26 октября 1999 г. утверждена Программа гармонизации национальных законодательных и иных нормативных правовых актов.

Ключевым звеном механизма гармонизации является введение единой системы исполнения достигнутых договоренностей и принятых решений, обеспечивающей:

– включение ратифицированных международных договоров в национальные правовые системы;

– приведение действующих национальных законодательных и иных нормативных правовых актов в соответствие с положениями международных договоров и иных документов, принятых решениями органов управления интеграцией и основополагающими принципами и нормами международного права;

– изъятие действующих национальных законодательных и иных нормативных правовых актов из правовой системы национального законодательства;

– восполнение правовых пробелов национального законодательства путем принятия новых законодательных и иных нормативных правовых актов во исполнение заключенных международных договоров и иных документов, принятых органами управления интеграцией.

Ввиду того, что введение единой системы исполнения договоренностей и принятых решений влечет необходимость создания организационно-правовых предпосылок для взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти государств – участников Таможенного союза, Решением Межгосударственного Совета от 26 октября 1999 г. принято Соглашение о правовом обеспечении формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства, которое подписано Главами государств Таможенного союза.

Наличие организационно-правовой основы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти государств – участников Таможенного союза и механизма гармонизации законодательств позволяет сделать вывод о том, что наступил новый этап на пути достижения интеграционных целей. В этих условиях предлагается дальнейшие практические действия по реализации положений Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве осуществлять посредством сближения и унификации законодательств.

Аппаратом Интеграционного Комитета совместно с правительствами сторон и по согласованию с Межпарламентским Комитетом были разработаны и на заседании Совета глав правительств, состоявшемся 23 мая 2000 г. в Минске, приняты Мероприятия по реализации положений Соглашения о правовом обеспечении формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства. Мероприятия предусматривают подготовку проекта Межпарламентского Соглашения и Межправительственного Протокола. Проект Межпарламентского Соглашения о мерах по трансформации международных договоров и решений Межгосударственного Совета, принимаемых в рамках Таможенного союза, в национальные законы и синхронизации сроков их принятия включает следующие рекомендации:

– осуществление мер по трансформации (имплементации) международных договоров и решений Межгосударственного Совета, принимаемых в рамках Таможенного союза, в национальные законы, а также сроков их принятия;

– принятие мер по трансформации нормативных документов, требующих изменения национальных законов;

– принятие мер по трансформации нормативных документов, не требующих изменения национальных законов, осуществляется в порядке, установленном национальным законодательством государств – участников Таможенного союза и соответствующими международными договорами и решениями органов управления интеграцией.

Мерами по трансформации нормативных документов в национальные законы являются:

– ратификация (утверждение) нормативных документов;

– включение положений нормативных документов в действующие национальные законы;

– разработка и принятия нового национального законодательного акта (или совокупности актов) на основе положений нормативных документов;

– внесение изменений и дополнений (поправок) в национальные законодательные акты с учетом положений нормативных документов;

– осуществление изъятие действующих национальных законодательных актов (или их частей), противоречащих положениям нормативных документов.

Межпарламентским Соглашением устанавливаются согласованные сроки ратификации международных договоров либо утверждение иных документов, подлежащих трансформации в национальные законодательства и принимаемых в рамках Таможенного союза, а также синхронное принятие и введение в действие законов; внесение соответствующих изменений и дополнений в регламенты национальных парламентов; использование в законотворчестве модельных законодательных актов, принимаемых Межпарламентским Комитетом.

Кроме того, предполагается наладить взаимный обмен информацией о принимаемых законодательных актах и соблюдении синхронизированных сроков выполнения внутригосударственных процедур по международным договорам и иным документам, подлежащим трансформации в национальные законодательства, подписанным в рамках Таможенного союза.

В проекте Соглашения заложены положения о том, что Бюро Межпарламентского Комитета на основе консультаций обобщает и вносит в Межпарламентский Комитет согласованные предложения комитетов (комиссий) палат сторон о мерах по трансформации нормативных документов в национальные законы, дополняя их, при необходимости, предложениями по разработке:

а) основ отдельных сфер законодательства в случаях, если нормативные документы содержат принципиально новый порядок правового регулирования правоотношений, определенных рамками Таможенного союза;

б) модельных законов в случаях, если нормативные документы предполагают проведение согласованной политики в отдельных сферах правоотношений и координации законопроектной работы;

в) рекомендаций по сближению, унификации (гармонизации) законодательств государств – участников Таможенного союза.

Принятые государствами – участниками Таможенного союза новые законодательные акты, изменения к существующим законодательным актам, а также другие решения, связанные с трансформацией нормативных документов в национальные законы в 15-дневный срок будут направляться в Межпарламентский Комитет.

На Межпарламентский Комитет возлагаются координирующие функции по соблюдению указанных в настоящем Соглашении сроков трансформации нормативных документов в национальные законы.

При выявлении несоответствия между нормами действующих национальных законов и положениями нормативных документов государств – участников Таможенного союза проводятся консультации и переговоры с целью устранения этого несоответствия.

Проект Межправительственного Протокола о мерах по трансформации международных договоров и решений Межгосударственного Совета, принимаемых в рамках Таможенного союза, в национальные законы и синхронизации сроков их принятия включает следующие рекомендации:

– осуществление мер по трансформации (имплементации) международных договоров, решений Межгосударственного Совета и Совета глав правительств, принимаемых в рамках Таможенного союза, в национальные законы и подзаконные нормативные правовые акты, а также сроки их принятия и принятие мер по трансформации нормативных документов, требующих изменения национальных законов, подзаконных нормативных правовых актов осуществляется в порядке, установленном Протоколом, другими международными договорами и решениями органов управления интеграцией;

– принятие мер по трансформации нормативных документов, не требующих изменения актов национального законодательства, осуществляется в порядке, установленном национальным законодательством государств – участников Таможенного союза и соответствующими международными договорами и решениями органов управления интеграцией.

Проектом Межправительственного Протокола определены следующие меры по трансформации нормативных документов в национальные законы и подзаконные нормативные правовые акты:

– подготовка и внесение проектов документов о ратификации (утверждении) нормативных документов, подлежащих ратификации, в парламенты государств – участников Таможенного союза;

– принятие решений об утверждении (принятии) нормативных документов, не подлежащих ратификации;

– включение положений нормативных документов в действующие национальные подзаконные нормативные правовые акты;

– подготовка и внесение на рассмотрение парламентов сторон законопроектов о включении положений нормативных документов в действующие национальные законы;

– разработка и принятие нового национального подзаконного нормативного правового акта (или совокупности актов) на основе положений нормативных документов;

– подготовка и внесение на рассмотрение парламентов сторон нового национального законодательного акта (или совокупности актов) на основе положений нормативных документов;

– внесение изменений и дополнений (поправок) в национальные подзаконные нормативные правовые акты с учетом положений нормативных документов;

– подготовка и внесение на рассмотрение парламентов сторон законопроектов об изменениях и дополнениях (поправках) в национальные законы с учетом положений нормативных документов;

– осуществление изъятий действующих национальных подзаконных нормативных правовых актов (или их частей), противоречащих положениям нормативных документов;

– подготовка и внесение на рассмотрение парламентов сторон законопроектов об изъятиях действующих национальных законов (или их частей), противоречащих положениям нормативных документов.

Государства – участники Таможенного союза по согласованию с Интеграционным Комитетом будут определять, какие из предусмотренных мер необходимы для трансформации нормативных документов в национальные законы и подзаконные нормативные правовые акты, исходя из содержания нормативных документов и особенностей национальных правовых систем.

Установлен двухмесячный срок принятия решений о мерах по трансформации в национальные законы или подзаконные нормативные правовые акты.

Нормативные документы, требующие изменения национальных законов, одновременно будут направляться Интеграционным Комитетом в Межпарламентский Комитет, который совместно с парламентами государств – участников Таможенного союза подготовит предложения по трансформации указанных документов в национальные законы, подлежащие в установленном порядке рассмотрению Советом глав правительств и Межгосударственным Советом.

Проектом Протокола заложено положение, согласно которому правительства государств-участников не менее двух раз в год подготавливают для рассмотрения Советом глав правительств и Межгосударственным Советом информационные доклады о принятых мерах по трансформации нормативных документов в национальные законы и подзаконные нормативные правовые акты.

Интеграционный Комитет в пределах своей компетенции наделяется правом предлагать государствам-участникам Таможенного союза дополнительные меры по трансформации нормативных документов в национальные законы и подзаконные нормативные правовые документы.

Координирующие функции по соблюдению сроков трансформации нормативных документов в национальные законы и подзаконные нормативные правовые акты, а также организация информационного обмена возлагаются на Интеграционный Комитет.

Межпарламентскому Комитету и Интеграционному Комитету на ближайшую перспективу определены следующие практические действия:

– разработка перечней национальных законодательных и иных подзаконных нормативных правовых актов, подлежащих сближению и унификации, в соответствии с положениями Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве и внесение их на утверждение соответственно Межгосударственного Совета и Совета глав правительств;

– проведение сравнительно-правового анализа и правовой экспертизы действующего национального законодательства на предмет его соответствия международным договорам, заключенным в рамках Таможенного союза, и основополагающим принципам и нормам международного права;

– разработка мероприятий (программ, планов практических действий и др.) по реализации положений международных актов, принятых в рамках Таможенного союза;

– подготовка соответствующих международных актов, в том числе Основ законодательств и иных документов, определяющих основополагающие начала (принципы) в тех или иных отраслях законодательства, а также решений Межгосударственного Совета и Совета глав правительств;

– разработка правового механизма контроля за гармонизацией национальных законодательств.

Представляется целесообразным принятие мер по выработке концептуальных подходов по формированию правовой системы Таможенного союза и Единого экономического пространства по следующим направлениям:

– определение формата международного межгосударственного образования с целью конкретизации его правосубъектности в соответствии с принципами и нормами международного права и создания соответствующей правовой системы;

– формирование с учетом правосубъектности межгосударственного образования органов управления, распределение предметов ведения между ними и наделение их соответствующими полномочиями;

– выработка принципов взаимодействия между государствами-участниками по применению правовой системы межгосударственного образования посредством определения статуса нормативных правовых актов, принимаемых в рамках межгосударственного образования, механизма их трансформации в законодательства государств-участников;

– подготовка предложений о создании Сообщества интегрированных государств с учетом положений международных актов Союза Беларуси и России и специфики разноуровневой и разноскоростной интеграции.

Необходимо реализовать дополнительные меры организационно-правового характера, такие как:

– введение в практику деятельности Межгосударственного Совета принятие международных актов в виде Основ законодательства, основных принципов или начал правового регулирования в областях правоотношений, определенных положениями Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве;

– ориентация деятельности Интеграционного Комитета и Межпарламентского Комитета на подготовку проектов основ законодательства, основных принципов или начал правового регулирования в соответствии с перечнями законодательств, подлежащих гармонизации на базе национальных законов и основополагающих принципов и норм международного права;

– оптимизация структуры аппарата Межпарламентского Комитета с целью его специализации по разработке проектов основ законодательств в сферах правоотношений, определенных положениями Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве;

– принятие мер по повышению эффективности деятельности Межпарламентского Комитета;

– разработка Межпарламентским Комитетом и Интеграционным Комитетом в приоритетном порядке планов практических действий по сближению и унификации базовых законодательств (законов) и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в области:

гражданского права, регулирующего прежде всего хозяйственную деятельность и отношения собственности;

таможенного дела;

принципов налогообложения хозяйствующих субъектов и физических лиц;

внешнеэкономической деятельности и валютного регулирования;

торгово-тарифного регулирования;

транспорта, энергетики и других направлений межотраслевого сотрудничества;

образования, охраны труда, социальной защиты граждан, пенсионного обеспечения и иных направлений социально-гуманитарного сотрудничества;

пограничной политики и др.

Осуществление дальнейших практических действий по реализации положений Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве посредством гармонизации (сближения и унификации) законодательств будет основываться на положениях настоящего документа, что позволит придать новый импульс во взаимоотношениях государств в рамках Таможенного союза и позволит в период экономической нестабильности направить усилия органов управления интеграцией в русло создания основополагающих, фундаментальных «правил игры» (международных актов, регулирующих правоотношения на уровне национальных законов), положения которых будут востребованы при появлении экономических интересов партнеров по Таможенному союзу.