Текст книги "Правовое регулирование деятельности организаций, оказывающих услуги в сфере здравоохранения, образования и культуры"

Заметим, что обоснованных с точки зрения правовой целесообразности причин сохранения государственной (муниципальной) монополии при оказании услуг организациями социальной сферы практически не имеется, что и подтверждает тенденция постепенного сужения перечня тех услуг, которые не могут быть оказаны негосударственными организациями. Полагаем также, что ряд услуг по реализации социальных прав граждан в силу своей природы не может быть предоставлен частными организациями в тех случаях, если имеется угроза государственной безопасности, требуется применение специальных мер контроля (лечение особо опасных заболеваний, использование ограниченных в обороте средств и т. п.), имеется опасность массового нарушения прав граждан.

Для того чтобы не допускать нарушений при реализации прав граждан, сократить дискреционную составляющую, которая неизменно появляется у организации, оказывающей одни и те же виды услуг в разных режимах (платно и бесплатно, для ограниченных групп населения или для всех желающих, по разным стандартам, в условиях различной комфортности и т. д.), важна максимально четкая законодательная конкретизация характеристик тех благ, на которые могут претендовать граждане. Так, например, в определении Конституционного Суда РФ от 18 ноября 2004 г. № 399-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Репкина Анатолия Сергеевича на нарушение его конституционных прав положением статьи 19 Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год», статьи 8 Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2003 год» и статьи 7 Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2004 год»»[26]26
  СЗ РФ. 2007. № 27. Ст. 3256.


[Закрыть] указано, что право на охрану здоровья и медицинскую помощь, закрепленное ч. 1 ст. 41 Конституции РФ, подразумевает в том числе право на санаторно-курортное лечение. Это решение важно потому, что из ранее действовавших Основ законодательства об охране здоровья граждан подобного соотношения медицинской помощи и санаторно-курортного не следовало.

Часть общественных услуг, потеряв свою социальную природу, могут стать весьма прибыльны, и прежде всего в силу постоянного на них спроса у населения, обусловленного жизненной необходимостью их получения. Пока действуют принципы социального государства и обеспечиваются социальные права граждан, система общественных услуг является зоной, закрытой для извлечения прибыли, но при включении социальных услуг в рыночный оборот у предпринимателя появляется возможность диктовать наивысшую цену, сохраняя невысокое качество услуг.

Процесс постепенной коммерциализации социальной сферы в России в последние годы идет все более быстрыми темпами. К. Крауч использует особый термин для обозначения для данного явления – «коммодификация», имея в виду процесс, в результате которого человеческая деятельность, происходящая вне рамок рынка и системы накопления, втягивается в их пределы[27]27
  См.: Крауч К. Постдемократия. Пер. с англ. Н. В. Эдельман. М., 2010. С. 104.


[Закрыть]. Признаки коммодификации:

– расширение услуг возмездной природы;

– создание сложных процедур и чисто административных преград, не позволяющих потребителям получать бесплатно товары или услуги;

– вместо реально значимых характеристик товара или услуги вводится система реально измеримых величин, в итоге – перегрузка расчетами и забюрократизированное вместо качественных общественных услуг;

– создание ситуаций, при которых отказ от пользования общественными услугами связан либо с наказанием, либо с неблагоприятными последствиями для гражданина (например, получение пособия по безработице поставлено в зависимость от пользования услугами по трудоустройству).

Наблюдение о том, что в сфере общественных услуг показатели выбираются не пользователями, а политиками и администраторами, и в результате удовлетворяют управленческим запросам, а не потребностям клиентов[28]28
  Там же. С. 113.


[Закрыть], вполне относимо и к российским реалиям, где введены сложные и ресурсоемкие показатели эффективности деятельности органов государственной власти, но для граждан качество социальных услуг не повысилось. Так, согласно Указу Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»[29]29
  Российская газета. 2011. 16 марта.


[Закрыть] эффективность в сфере здравоохранения оценивается по следующим критериям: отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения к среднемесячной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона. Тем самым критериями эффективности деятельности органов исполнительной власти в сфере здравоохранения являются: 1) сбалансированность гарантий, объемов и ресурсов медицинской помощи; 2) применение стандартов; 3) обеспечение качества и использование современных методов управления.

Перечисленные критерии могут показать лишь один из элементов, свидетельствующих об эффективности управления, – эффективность использования бюджетных средств. На наш взгляд, эффективность деятельности органов исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня может быть оценена исходя из того, в какой мере ими обеспечена доступность для населения важнейших социальных благ и качество соответствующих услуг, согласно установленному порядку разграничения полномочий.

Учитывая, что стандартизация – правильный и необходимый сегодня процесс, следует помнить, что ориентация исключительно на соблюдение нормативов в ряде случаев приводит к нарушениям прав граждан, к созданию такого механизма их реализации, который не отвечает интересам лиц, пользующихся услугами организаций социальной сферы. Например, ограничения по длительности лечения (установленные в том числе Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию»[30]30
  СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. I). Ст. 18.


[Закрыть], но преимущественно обусловленные различными стандартами медицинской помощи) приводят на практике к тому, что больные граждане выписываются из стационара на несколько дней, с тем чтобы вскоре вновь попасть на стационарное лечение.

Также, на наш взгляд, складывается негативная тенденция, состоящая в том, что все более усугубляется разрыв между имеющимися возможностями реально существующих организаций и теми требованиями, которые устанавливает государство к их деятельности с учетом новых «идеализированных» стандартов. Примером тому является сложившаяся сегодня ситуация в образовании. Так, например, вступившие в силу с 1 сентября 2011 г. санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.4.2.2821-10 «Санитарно-эпидемиологческие требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях»[31]31
  Российская газета. 2011. 5 марта.


[Закрыть] содержат такие требования к помещениям, в которых должна осуществляться образовательная деятельность, которые не в состоянии обеспечить большинство школ России. Вместо того чтобы создавать оборудованные для сна помещения для продленных групп учеников начальной школы, муниципальные школы закрыли группы продленного дня, лишив тем самым детей и их родителей необходимых им услуг. При этом никакой работы по поиску выхода из сложившейся ситуации, выявлению возможностей государственно-частного партнерства проведено не было, а также не усматривалось желания изучить и привлечь финансовые и организационные возможности иных субъектов (включая родителей обучающихся).

Пассивность бизнес-структур привела к тому, что в условиях появившейся потребности в услугах образования, медицины, культуры рынок никоим образом на нее не реагирует. При отсутствии стимулов для создания негосударственных учреждений в социальной сфере «с чистого листа» получил распространение иной способ – коммерциализация деятельности государственных учреждений, в ходе которой построенное и оснащенное на бюджетные деньги учреждение занимается коммерческой деятельностью, лишь в минимальной степени предоставляя услуги на бесплатной основе.

Помимо сложных процедур и административных преград при получении социальных услуг (которые нужно рассматривать как негативные явления и пытаться с ними бороться) следует учитывать, что значительно усложнились и отношения между гражданином и учреждением в силу появления новых институтов, процедур, неизвестных советскому периоду или не имевших такого значения, как сегодня. Так, например, лишь при оказании скорой медицинской помощи главное – это состояние пациента, а не наличие у него тех или иных документов. Согласно Федеральному закону от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»[32]32
  СЗ РФ. 2010. № 49. Ст. 6422.


[Закрыть] (ст. 16) застрахованные лица имеют право на бесплатное оказание им медицинской помощи медицинскими организациями при наступлении страхового случая, но при условии соблюдения соответствующей обязанности: предъявить полис обязательного медицинского страхования при обращении за медицинской помощью, за исключением случаев оказания экстренной медицинской помощи.

Приказом Минздравсоцразвития России от 28 февраля 2011 г. № 158н «Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования»[33]33
  См.: Нейсбит Д. Мегатренды. Пер. с англ. М. Б. Левина. М., 2003. С. 190–193.


[Закрыть] подтверждено, что медицинская помощь застрахованным лицам оказывается в соответствии с законодательством РФ. Однако до того, как Правила ОМС стали едиными для всей РФ, в субъектах РФ принимались собственные правила ОМС, которые нередко существенно усложняли механизм реализации права граждан на получение бесплатной медицинской помощи, финансируемой из ОМС. Так, например, согласно постановлению Правительства Московской области от 15 августа 2006 г. № 796/31 «Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования граждан в Московской области»[34]34
  Информационный вестник Правительства МО. 2006. № 9.


[Закрыть] не только отсутствие полиса, но и предъявление недействительного полиса являлось основанием для отказа в предоставлении гражданину медицинской помощи, финансируемой из ОМС. При этом действие полисов ОМС прекращается и в случаях, о которых гражданину может быть неизвестно, например: при прекращении действия договора между медицинской организацией и страховой медицинской организацией; в случае ликвидации этих организаций.

Следовательно, во многом недействительным полис делают не действия (бездействие) гражданина, а действия (бездействие) иных лиц. Но именно включение в механизм реализации социального права на медицинскую помощь этих юридических фактов (в части оснований для получения помощи финансируемой из ОМС на бесплатных для гражданина условиях) лишает данные права безусловного характера, ставит возможности гражданина по получению причитающейся ему бесплатной медицинской помощи в прямую зависимость от компетентности органов исполнительной власти.

К. Крауч выделяет множество форм симбиоза сферы услуг, которые до сегодняшнего дня оказывало преимущественно государство с рыночной экономикой: рынки в рамках госсектора, приватизация, подряды на крупные строительные проекты и оказание услуг, государственные рынки без частного сектора[35]35
  См.: Крауч К. Указ. соч. С. 103.


[Закрыть]. Под последними понимаются ситуации, когда государственная структура, распоряжающаяся коллективными ресурсами, распределяет эти ресурсы между определенными ею организациями. Если для зарубежной практики в качестве таковых выступали государственные и благотворительные организации, то в России до недавнего времени речь шла о государственных и муниципальных учреждениях.

Учреждения остаются главнейшим элементом механизма социальной защиты граждан, несмотря на прогнозы относительно уменьшения их значения в жизни общества. Так, например, некоторые американские социологии еще в 80-х гг. прошлого века писали о появившейся тенденции: вместо того, чтобы воспользоваться услугами имеющихся учреждений, люди (прежде всего, по причине низкого качества услуг) прибегают к самопомощи[36]36
  О которой как об отличительной особенности западных развитых стран, переходящих к постиндустриализму, пишет Ф. Фукуяма. (См.: Фукуяма Ф. Великий разрыв. М., 2008. С. 23.)


[Закрыть]. Под последней понимаются системы взаимодействия граждан, организующих оказание услуг либо самостоятельно, либо с помощью органов местного самоуправления и иных объединений граждан (например, здоровый образ жизни и традиционная медицина вместо медицинских услуг в учреждениях, самообразование и домашнее обучение, предпочтение частных школ перед государственными).

Э. Тоффлер также исходит из того, что время институционализации отдельных сфер и отнесение этих институтов (школы, больницы) к зоне ведения государства, характерной для эпохи индустриализма, заканчивается: следствием информатизации общества (переходом к постиндустриальному типу) станет перенос функций публичных учреждений обратно в семью[37]37
  См.: Тоффлер Э. Революционное богатство. М., 2008. С. 57, 58.


[Закрыть].

Не возражая против того, что указанные тенденции имеют место, можно спорить о соотношении их причин и следствий применительно к российским условиям. Представляются возможными два варианта дальнейшего государственного реагирования. Первый вариант – государство, сокращая расходы на больницы и дома престарелых, тем самым вынуждает население предоставлять соответствующие услуги в «домашнем секторе». Второй вариант – граждане информационного общества уже создали соответствующие условия, свой рынок социальных услуг, организованный гражданским обществом, услуги которого превосходят показатели аналогичного государственного сегмента, и государство, проиграв конкурентную борьбу, отказывается от предоставления данных услуг.

Для российской действительности более чем очевидно, что избран первый вариант. Но в условиях неразвитости частного сектора социальных услуг, отсутствия средств и условий для оказания услуг в домашних условиях[38]38
  При этом забывается, что в тех случаях, когда или доходы от труда недостаточны для обеспечения считающегося приемлемым уровня жизни или имеются неоправданные различия в уровне доходов, возникают серьезные социальные проблемы; более того, низкий уровень семейных доходов – причина того, что частные блага (образование, здравоохранение и др.) стали коллективными. См.: Ламперт Х. Указ. соч. С. 47.


[Закрыть] их перенесение из государственного и муниципального сектора будет означать лишь одно: граждане под давлением государства, без какого-либо желания вынуждены принимать ответственность за организацию предоставления тех услуг, которые ранее оказывались государством посредством его учреждений. Вот только облегчающих процесс перехода от государственно организованной системы услуг к рынку поставщиков услуг атрибутов информационного общества, включая высокую степень самоорганизации в социуме[39]39
  Амурская правда. 2011. № 194.


[Закрыть], у нас пока не имеется.

Поэтому коммодизация социальных услуг в России будет происходить более болезненно, чем на Западе. Надеемся, однако, что указанный тренд в ближайшие годы не станет доминирующим процессом социальной политики России не только ввиду исторического отставания, но и по причине отсутствия реальной альтернативы системе государственных учреждений.

Заметим, что, несмотря на тенденцию ухода государства из социальной сферы, в ряде развитых стран учреждения остаются основным институтом, оказывающим социальные услуги гражданам. Так, одна из отличительных особенностей системы социальной защиты в Великобритании состоит в том, что большая роль в обеспечении социальных услуг принадлежит государственным учреждениям в тесной связи с частными страховыми программами[40]40
  См.: Антропов В. В. Система социальной защиты в Великобритании // Труд за рубежом. 2005. № 3 (67). С. 39.


[Закрыть]. То, что государственные учреждения реализуют государственные функции и оказывают государственные услуги, отражается в факте признания педагогов, медицинских работников государственных учреждений государственными служащими (Великобритания, США).

Как было отмечено выше, наличие государственных и муниципальных учреждений здравоохранения является одной из конституционных гарантий конституционного права граждан на бесплатную медицинскую помощь (ст. 41 Конституции РФ). С принятием Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»[41]41
  СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6724.


[Закрыть] решение вопроса о наличии муниципальных учреждений здравоохранения передано на усмотрение субъектов РФ. Предложенный в Законе механизм переданных полномочий (ч. 2 ст. 16) означает, что в одних субъектах РФ могут существовать муниципальные учреждения (если полномочия будут переданы), а в иных – все гарантии по обеспечению граждан бесплатной медицинской помощью будут решаться посредством государственных учреждений здравоохранения.

Полагаем, что в данной ситуации прямого нарушения предписаний конституционных норм не имеется, поскольку ст. 41 Конституции РФ предусмотрено наличие как государственных учреждений здравоохранения, так и муниципальных. Однако отсутствие одного из элементов системы обеспечения конституционных гарантий требует, на наш взгляд, создания дополнительных нормативных требований к тому, чтобы условия получения гражданами бесплатной медицинской помощи не были ухудшены по показателям доступности, качества в том числе и по причине увеличения нагрузки на второй элемент.

В то же время сама по себе тенденция корректировки системы обеспечения конституционных гарантий таит опасность, поскольку уменьшение количества элементов обеспечения конституционных гарантий, отказ от их видового разнообразия в условиях неэффективного функционирования оставшегося в единственном числе элемента этой системы могут привести к тому, что права граждан не смогут быть реализованы в должной мере. Если не будет государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, то где будет гражданам оказываться бесплатная медицинская помощь, ведь прав на получение бесплатной помощи в частных организациях здравоохранения Конституция РФ не предусматривает? Если исходить из того, что ст. 41 Конституции РФ в весьма отдаленной перспективе, но все же может быть подвергнута корректировке, важно учитывать, что сам характер социальных прав граждан, их содержание могут остаться неизменными лишь в том случае, если государственные и муниципальные учреждения как виды исчезнут, но тот же или больший объем социальных услуг на безвозмездной для граждан основе будет оказан частными собственниками в различной организационно-правовой форме.

Как следует из ч. 2 ст. 16 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», лишь в случае передачи осуществления полномочий субъектов РФ органам местного самоуправления возможно оказание медицинской помощи гражданам медицинскими организациями муниципальной системы здравоохранения. Во всех остальных случаях оказание медицинской помощи в рамках Государственной программы возможно лишь в государственных организациях здравоохранения субъектового и федерального уровней.

Поэтому многие субъекты РФ еще до вступления в силу нового Федерального закона (официальное опубликование в Российской газете – 23 ноября, на официальном интернет-портале правовой информации <http://www.pravo.gov.ru>, 22 ноября 2011 г.) приняли законы о наделении органов местного самоуправления полномочиями по организации оказания медицинской помощи, например: Закон Амурской области от 13 октября 2011 г. № 531-03 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований области государственными полномочиями по организации оказания медицинской помощи в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания населению области бесплатной медицинской помощи»[42]42
  СЗ РФ. 2010. № 49. Ст. 6409.


[Закрыть], Закон Сахалинской области от 22 ноября 2011 г. № 115-30 «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Сахалинской области по организации оказания медицинской помощи в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи»[43]43
  Губернские ведомости. 2011. № 215 (3902).


[Закрыть].

При этом можно выделить следующую особенность: наделение полномочиями в значительном числе случаев осуществлялось не в силу предписаний Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», а в силу Федеральных законов от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[44]44
  СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.


[Закрыть] и от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[45]45
  Например: Закон Республики Коми от 25 ноября 2011 г. № 110-РЗ «О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми отдельными государственными полномочиями в сфере здравоохранения», Закон Сахалинской области от 22 ноября 2011 г. № 115-ЗО «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Сахалинской области по организации оказания медицинской помощи в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи».


[Закрыть].

Действительно, ч. 2 ст. 26³ Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» за субъектами Российской Федерации закреплено полномочие по организации оказания медицинской помощи на территории субъекта Российской Федерации в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи (за исключением медицинской помощи, оказываемой в федеральных медицинских учреждениях). Однако это полномочие появилось в силу Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 313-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»[46]46
  СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.


[Закрыть]. Следовательно, основанием для наделения органов местного самоуправления полномочиями по организации оказания медицинской помощи является, прежде всего, Федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации».

Заметим, что из названного Федерального закона не следует, что муниципальные учреждения здравоохранения могут существовать лишь в случае передачи полномочий. Подобное требование вытекает лишь из Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», причем согласно ст. 17 данного Федерального закона у местного самоуправления появится полномочие не по «организации оказания медицинской помощи», а по «обеспечению организации оказания медицинской помощи», поскольку значительная часть прав и обязанностей (и регулирующих и контрольных) даже в случае передачи полномочий останется на уровне субъекта РФ. Принятые субъектами РФ акты указанных нюансов не учитывают и тем самым не создают надлежащих правовых основ для деятельности муниципальных учреждений здравоохранения.

Правило о том, что наличие государственных и муниципальных образовательных учреждений (а также предприятий) является одной из конституционных гарантий, применимо и к правам граждан в сфере образования. Так, ст. 43 Конституции РФ с государственными и муниципальными образовательными учреждениями (а также предприятиями) связывает реализацию: 1) права на общедоступное и бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование; 2) права на получение бесплатного высшего образования на конкурсной основе.

В проекте Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»[47]47
  ‹http://mon.gov.ru/dok/proj/7786/›.


[Закрыть] предлагается установить (ст. 22), что образовательная организация (в зависимости от того, кем она создана, может быть государственной, муниципальной или частной) будет создаваться в форме учреждения или автономной некоммерческой организации. При этом существуют изъятия из сферы, в которой могут быть созданы частные организации. Происходит это посредством установления, что: 1) образовательные организации, реализующие образовательные программы по направлениям подготовки (специальностям) в области обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка; 2) образовательные организации для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением, нуждающихся в особых условиях воспитания, обучения и требующих специального педагогического подхода (специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типов) могут создаваться только Российской Федерацией.

Статьей 44 Конституции РФ (ч. 2) не установлена прямая зависимость между организационной правовой формой и характеристиками получаемых услуг, как это предусмотрено в отношении права на образование и права на медицинскую помощь. Так, каждый имеет право на пользование учреждениями культуры, но при этом о бесплатном характере этого права указаний не имеется.

Помимо учреждений как организаций, собственно оказывающих социальные услуги, важное значении для реализации многих социальных прав являют собой иные организации, чья деятельность так или иначе связана с реализацией социальных прав граждан, с функционированием социальной сферы, но непосредственно социальных благ в форме услуг, являющиеся объектами социальных прав, не предоставляющие.

Пример тому – саморегулируемые организации, внебюджетные фонды, многофункциональные центры оказания государственных (муниципальных) услуг. При правовом регулировании социально ориентированных организаций, введенных в сферу юридической регламентации в 2010 г., предполагается корреляция между степенью государственной поддержки организацией и родом ее деятельности. Анализ предписаний ст. 31¹ Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[48]48
  См.: Ковалевский М. А. Социальное страхование в правовом государстве // Материалы по обобщению арбитражной практики по делам с участием территориальных фондов обязательного медицинского страхования. М., 2000. С. 276.


[Закрыть] показывает, что ввиду столь широкого видового разнообразия деятельности социально ориентированных организаций критерий их обособления от иных организаций чрезвычайно абстрактен: участие в решении социальных проблем не как специфических проблем в сфере реализации функций социального государства, а как общественных проблем, проблем социума, включая развитие гражданского общества в Российской Федерации.

Тем самым государственную поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям можно рассматривать как особую форму «взращивания» институтов социального общества.

Статус внебюджетных фондов, действующих в системе социального страхования, до недавнего времени[49]49
  Речь о Федеральном законе «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», в ходе разработки которого со всей очевидностью встала проблема неурегулированности правового статуса государственных внебюджетных фондов. Ввиду того что ни практика, ни юридическая доктрина к моменту подготовки закона не смогли предложить юридическую модель внебюджетного фонда, которая могла применительно к системе ОМС быть закрепленной в федеральном законе, был предложен компромиссный (но весьма позитивно нами оцениваемый) вариант – закрепить статус внебюджетных фондов в отдельном законе.


[Закрыть] был сведен к организационно-правовой форме учреждений, что, по мнению ряда специалистов, было неверным, поскольку противоречило самой сущности механизма страхования. Так, М. А. Ковалевский считает, что российский законодатель неверно воспринял нормы международного права и вместо учреждения необходимо говорить об институте, организации[50]50
  Кочеткова Л. Н. Социальное государство: Опыт философского исследования. М., 2009. С. 124.


[Закрыть]. Проблема нами видится в том, что, концентрируя в себе не только управленческие, финансово-распорядительные, но и нормотворческие полномочия, организация перестает быть субъектом частного права, коим выступает учреждение, и становится юридическим лицом публичного права.

Специфика правового статуса организаций, деятельность которых направлена на реализацию социальных прав или на содействие этой реализации[51]51
  Например, функция Минздравсоцразвития России по направлению на лечение за рубеж за счет федерального бюджета граждан Российской Федерации.


[Закрыть] (государственные органы в виде служб, агентств, учреждений, государственных органов), во многом определяется бинарной природой отношений. Во-первых, это отношения в связи с допуском к бесплатным благам, а во-вторых, это отношения в связи с непосредственным получением этих благ. В первом случае гражданин – субъект, обладающий правом требовать предоставления гарантированных ему благ, а государство – субъект, обязанный исполнять это требование. Во втором случае речь идет о предоставлении гражданину материальных благ или услуг, как правило, не во взаимодействии с государством, а во взаимодействии с конкретными юридическими и физическими лицами. При этом гражданин превращается в потребителя услуг, находящегося в вопиюще неравном фактическом положении с лицами, их оказывающими[52]52
  Последние воспринимаются гражданами не как поставщик услуг, а как персонификация организации (и более того, государства) в процессе предоставления благ, гарантированных Конституцией РФ.


[Закрыть].

Поэтому при регулировании отношений в связи с предоставлением гражданам бесплатных благ важно соблюдать столь тонкий баланс публично-правовых и частноправовых методов регулирования. При возрастании роли последних становится вероятной замена отношений по реализации социальных прав отношениями по потреблению тех или иных услуг, что означает потерю сущности социальных прав.

Почему так важен вопрос об организационно-правовой форме организаций, оказывающих гражданам социальные услуги или предоставляющих социальные блага в иной форме? Представляется, что императивная ранее привязка к форме учреждений (как было показано выше в отношении ст. 44 Конституции РФ) была обусловлена не только особенностями правового регулирования гражданско-правовых отношений советского периода. Ряд исследователей исходят из достаточно популярной позиции о том, что гражданин при реализации социальных прав вступает в рыночные отношения с иными гражданами и носители социальных прав являются «более слабой, незащищенной стороной, и только государство может защитить»[53]53
  См., например: Степанов Д. И. В поисках критерия разграничения юридических лиц на два типа и принципа обособления некоммерческих организаций // Вестник гражданского права. 2007. № 3.


[Закрыть] их. Следовательно, иные лица, не носители социальных прав, обладая средствами производства (в данном случае речь идет об учреждениях образования, здравоохранения, культуры, жилищном фонде), в ответ на вынужденное обращение к ним за помощью в реализации социальных прав такую помощь снисходительно оказывают.

Данная позиция представляется не совсем верной, поскольку в условиях не только социального, но и правового государства носитель социальных прав находится ничуть не в более ущемленном положении, чем носители гражданских, политических и иных прав. Более того, если в отношении указанных прав и свобод обязанность государства часто состоит в пассивном непрепятствовании реализации гражданином своих прав, то в ситуации с социальными правами государство (в лице его органов и учреждений) является стороной правоотношений, которая имеет обязательства «материального» плана в связи с реализацией того или иного социального права гражданина. Например, праву граждан на получение бесплатного образования корреспондирует обязанность государства создать такие условия, при которых: а) оказывались бы образовательные услуги; б) эти услуги были бы бесплатными для граждан.

В советском государстве при отсутствии частного сектора оказывать эти услуги должны были создаваемые государством организации, а так как извлечения прибыли при оказании социальных услуг не допускалось, то и организационно-правовая форма была очевидной – учреждение. Сегодня в условиях многообразия организационно-правовых форм организаций, деятельность которых направлена на реализацию социальных прав граждан, важно добиться баланса между тенденциями рыночной экономики, связанной с уменьшением доли государственных и муниципальных учреждений, и необходимостью обеспечивать граждан бесплатными благами, в том числе в форме услуг.

Отказ от использования лишь одной организационно-правовой формы (учреждения) в социальной сфере, установление неограниченной возможности выбора всех предусмотренных законодательством организационно-правовых форм приводит к тому, что в законодательстве (например, об образовании и охране здоровья граждан) идет активный процесс замены термина «учреждение» на термин «организация». Полагаем, что данный процесс лишь частный случай, конкретизация тех глобальных трендов, которым подвержено законодательное регулирование юридических лиц. Как отмечается исследователями, в последние годы началось движение по пути совершенствования правовых форм, используемых для некоммерческих организаций[54]54
  См.: Котликофф Л. Пенсионная система перед бурей: То, что нужно знать каждому о финансовом будущем своей страны: пер. с англ. М., 2005. С. 232, 233.


[Закрыть].

В качестве одной из тенденций можно также отметить все большую дифференциацию организаций социальной сферы в зависимости от целей деятельности и источников финансирования. Нормы международного права, в частности Конвенция о дискриминации в области образования от 14 декабря 1960 г. (вступила в силу 22 мая 1962 г.)[55]55
  См.: Международные акты о правах человека: сборник документов. М., 1998. С. 159–164.


[Закрыть], не рассматривают в качестве дискриминационной меры создание или сохранение частных учебных заведений в тех случаях, когда их целью является дополнение возможностей образования, предоставляемых государством, при условии, что даваемое ими образование соответствует нормам, установленным компетентными органами образования (ст. 2). В этих целях отдельно оговорено и право родителей свободно отправлять своих детей не в государственные, а в иные учебные заведения в рамках, определенных законодательством каждого государства. Особенность данной Конвенции состоит в том, что она относится к числу тех немногочисленных актов международного права, которые, исходя из интересов человека, прямо предписывают правительствам создавать государственные организации для оказания тех или иных услуг и обеспечивать надлежащее качество этих услуг[56]56
  В дальнейшем этот принцип нашел закрепление и в ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. Обязанности государств: уважать свободу родителей выбирать для своих детей не только учрежденные государственными властями школы, но и другие школы, отвечающие тому минимуму требований для образования, который может быть установлен или утвержден государством, и обеспечивать религиозное и нравственное воспитание своих детей в соответствии со своими собственными убеждениями.
  «4. Никакая часть настоящей статьи не должна толковаться в смысле умаления свободы отдельных лиц и учреждений создавать учебные заведения и руководить ими при неизменном условии соблюдения принципов, изложенных в пункте 1 настоящей статьи, и требования, чтобы образование, даваемое в таких заведениях, отвечало тому минимуму требований, который может быть установлен государством».


[Закрыть].