Текст книги "Правовое регулирование деятельности организаций, оказывающих услуги в сфере здравоохранения, образования и культуры"

Деятельность общественных объединений помимо ГК РФ регулируется Федеральным законом «О некоммерческих организациях», а также иными федеральными законами[66]66
  См.: Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. № 202-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» и Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5280.


[Закрыть].

Следующим видом некоммерческих организаций, обозначенным в ГК РФ, являются фонды. Фондом по ГК РФ является не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Для фондов предусмотрена публичная отчетность. Порядок управления и порядок образования его органов управления определяются уставом, утверждаемым учредителями. В ГК РФ содержится упоминание только об одном органе фонда – о попечительском совете. Ликвидация фонда возможна только по решению суда.

Фонды по своей сути являются организациями, создаваемыми для обособления денежных средств учредителей в целях направления их на определенные социальные цели. Однако в законодательстве нет никаких запретов на то, чтобы фонды сами осуществляли общественно полезную деятельность и оказывали социальные услуги, в целях финансирования которых они созданы. Поэтому на практике в форме фонда создаются самые различные организации, которые не только финансируют определенную общественно полезную деятельность, но и сами непосредственно ей занимаются. При этом сферы деятельности, в которых функционируют фонды, чрезвычайно многообразны.

Есть особые фонды, например фонды взаимного кредитования и фонды проката, создаваемые в соответствии с Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»[67]67
  См.: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2965; Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148; Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563; Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-I «О защите прав потребителей» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 140; Федеральный закон от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» // СЗ РФ. 1995. № 27. Ст. 2503.


[Закрыть].

Особыми фондами (особой организационно-правовой формой) являются негосударственные пенсионные фонды, осуществляющие свою деятельность в соответствии с Федеральным законом от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»[68]68
  СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2071.


[Закрыть].

Также особыми лицами являются Фонд обязательного медицинского страхования[69]69
  См.: Устав Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утв. постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. № 857 // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3902.


[Закрыть], Фонд социального страхования[70]70
  См.: Положение о Фонде социального страхования Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. № 101 // САПП РФ. 1994. № 8. Ст. 599.


[Закрыть] и т. п.

Существуют также иные фонды, фондами с точки зрения ГК РФ не являющиеся. Например, Российский фонд фундаментальных исследований, Федеральный фонд производственных инноваций и т. д. – так называемые государственные фонды поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности. Данные фонды осуществляют свою деятельность в форме бюджетных или автономных учреждений в соответствии со ст. 15¹ Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике».

Одним из видов некоммерческих организаций, предусмотренных ГК РФ, являются потребительские кооперативы. Их можно отнести к юридическим лицам социальной сферы с известной долей условности. Потребительский кооператив, по сути, является юридическим лицом, имеющим признаки как некоммерческой, так и коммерческой организации, поскольку доходы от предпринимательской деятельности кооператива распределяются между его членами. Вместе с тем кооперативные организации в период распада Советского Союза сыграли заметную социальную роль в обеспечении занятости населения и приобщения его определенной части к новым условиям экономических отношений. Кроме того, потребительские кооперативы можно считать социальными организациями частной выгоды (в отличие от организаций общественной выгоды), деятельность которых направлена на удовлетворение определенных социальных благ исключительно членов кооператива.

Потребительским кооперативом согласно ГК РФ признается добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членства в целях удовлетворения материальных и иных потребностей участников, осуществляемое путем объединения его членами имущественных паевых взносов. Правовое положение потребительских кооперативов определяется ГК РФ и законами о потребительских кооперативах[71]71
  СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801.


[Закрыть].

Следует упомянуть и о такой разновидности некоммерческих организаций, предусмотренных ГК РФ, как ассоциации и союзы. Они представляют собой объединения юридических лиц, создаваемые не для ведения какой-либо деятельности, а для представительства и координации общих интересов нескольких организаций. Для ассоциаций коммерческих организаций ГК РФ предусматривает правило, согласно которому, если по решению участников на ассоциацию (союз) возлагается ведение предпринимательской деятельности, такая ассоциация обязана преобразоваться в хозяйственное общество или товарищество либо может создать для осуществления предпринимательской деятельности хозяйственное общество или участвовать в таком обществе (п. 1 ст. 121). Для ассоциаций некоммерческих организаций подобного правила не установлено, из чего можно заключить, что некоммерческие ассоциации могут создаваться не только для организационно-координирующих и представительских функций, но и для осуществления деятельности, направленной на общественно полезные цели.

Интересно также отметить, что согласно п. 4 ст. 50 ГК РФ «допускается создание объединений коммерческих и (или) некоммерческих организаций в форме ассоциаций и союзов». Данная формулировка позволяет заключить, что возможно создание не только объединений коммерческих или некоммерческих организаций, но и «смешанных» объединений, включающих в себя как коммерческие, так и некоммерческие организации. Несмотря на это, ст. 121 «Объединения юридических лиц (ассоциации и союзы)» ГК РФ такой возможности не предусматривает, что создает правовую неопределенность. Учредительными документами ассоциаций и союзов являются учредительный договор и устав.

Кроме ГК РФ, важную роль играет Федеральный закон «О некоммерческих организациях», который предусмотрел дополнительные виды некоммерческих организаций.

Одним из этих видов является государственная корпорация, которая была предусмотрена с 1999 г. Это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Закон о некоммерческих организациях не допускает присвоения государственным корпорациям статуса социально ориентированных некоммерческих организаций. В то же время нет никаких препятствий к тому, чтобы государственные корпорации создавались в целях, например, оказания социальных услуг, хотя на сегодняшний день таких корпораций фактически не существует. В определенной степени социальную функцию выполняет Агентство по страхованию вкладов, которое осуществляет страхование вкладов граждан России в кредитных организациях.

Имущество является собственностью государственной корпорации. Несмотря на свое название, в государственной корпорации нет членов (участников) и, соответственно, нет корпоративных отношений. Деятельность государственной корпорации осуществляется в соответствии с законом о создании государственной корпорации, учредительных документов не требуется. Данная форма в свое время была предусмотрена для одной организации – Агентства по реструктуризации кредитных организаций, осуществлявшего свою деятельность на основе Федерального закона от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций»[72]72
  См.: Закон СССР от 26 мая 1988 г. № 8998-XI «О кооперации в СССР» // Ведомости ВС СССР. 1988. № 22. Ст. 355 (с последующими изменениями); Закон РФ от 19 июня 1992 г. № 3085-I «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 11 июля 1997 г. № 97-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3306); Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах» // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. I). Ст. 41; Федеральный закон от 18 июля 2009 г. № 190-ФЗ «О кредитной кооперации» // СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3627; Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4870; Раздел V «Жилищные и жилищно-строительные кооперативы» Жилищного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (далее – ЖК РФ) // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. I). Ст. 14; Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан».


[Закрыть]. В настоящее время этот Закон утратил силу.

Сейчас действует всего несколько государственных корпораций. Появление в законодательстве данной организационно-правовой формы юридического лица вызывает много вопросов, а иногда и резкое неприятие. Так, в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации[73]73
  СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3477.


[Закрыть] предлагается вообще отказаться от государственных корпораций как разновидности юридических лиц, а все созданные ранее корпорации (Банк развития, Роснанотех, Ростехнологии, Олимпстрой, Росатом, Агентство по страхованию вкладов и т. д.) преобразовать в акционерные общества или в государственные органы. Более того, некоторыми государственными корпорациями уже завершен процесс преобразования в акционерные общества. Так, Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 211-ФЗ «О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий» была предусмотрена реорганизация данной корпорации в форме преобразования ее в открытое акционерное общество, и этот процесс завершился 11 марта 2011 г.[74]74
  ‹http://www.rusnano.com›.


[Закрыть]

Еще одной формой некоммерческих организаций согласно Федеральному закону «О некоммерческих организациях» является некоммерческое партнерство – основанная на членстве некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для содействия ее членам в осуществлении деятельности, направленной на достижение общественно полезных целей. Имущество является собственностью партнерства. Члены партнерства вправе:

– участвовать в управлении делами;

– получать информацию о деятельности;

– выходить из партнерства;

– при выходе из партнерства получать часть имущества или стоимость имущества, в пределах стоимости имущества, переданного партнерству его членами, за исключением членских взносов в порядке, предусмотренном учредительными документами;

– получать при ликвидации часть имущества партнерства в пределах стоимости имущества, переданного членами в собственность партнерства.

Исключенный член партнерства также может получить часть имущества.

Автономной некоммерческой организацией (AHO) согласно Федеральному закону «О некоммерческих организациях» признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физкультуры и спорта и иных услуг. Имущество принадлежит AHO на праве собственности. Учредители лишь вправе осуществлять надзор за деятельностью AHO в порядке, предусмотренном учредительными документами. Учредители пользуются услугами лишь наравне с другими лицами.

Закон о некоммерческих организациях предусмотрел такие дополнительные виды некоммерческих организаций, как общины коренных малочисленных народов Российской Федерации и казачьи общества.

Общинами коренных малочисленных народов признаются формы самоорганизации лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Российской Федерации и объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому принципам, в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры. Особенности правового положения общин малочисленных народов, их создания, реорганизации и ликвидации, управления общинами малочисленных народов определяются специальным законодательством[75]75
  См.: Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (вступ. статья – А. Л. Маковского). М., 2009. Одобрена 7 октября 2009 г. Советом по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте РФ.


[Закрыть].

Казачьими обществами признаются формы самоорганизации граждан Российской Федерации, объединившихся на основе общности интересов в целях возрождения российского казачества, защиты его прав, сохранения традиционных образа жизни, хозяйствования и культуры российского казачества. Казачьи общества создаются в виде хуторских, станичных, городских, районных (юртовых), окружных (отдельских) и войсковых казачьих обществ, члены которых в установленном порядке принимают на себя обязательства по несению государственной или иной службы. Особенности правового положения казачьих обществ, их создания, реорганизации и ликвидации, управления казачьими обществами также определяются специальным законодательством[76]76
  См.: Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества» // СЗ РФ. 2005. № 50. Ст. 5245.


[Закрыть].

Некоторые виды некоммерческих организаций предусмотрены в иных федеральных законах. В частности, существуют товарищества собственников жилья, призванные регулировать отношения между собственниками жилых помещений по поводу управления общим имуществом в многоквартирных жилых домах[77]77
  Ранее товарищества собственников жилья создавались и действовали в соответствии с Федеральным законом от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья» (СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2963). С введением в действие нового ЖК РФ этот Закон утратил силу с 1 марта 2005 г. В настоящее время деятельность товариществ собственников жилья регулируется разд. VI ЖК РФ.


[Закрыть].

Оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям, а также правовое просвещение населения являются согласно ст. 31¹ Федерального закона «О некоммерческих организациях» одним из видов деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций. Юридическая помощь может, в принципе, оказываться как коммерческими, так и некоммерческими организациями любых организационно-правовых форм. Однако наиболее квалифицированные юридические услуги предоставляются адвокатскими образованиями, для которых законом предусмотрены особенности организационно-правовых форм соответствующих юридических лиц.

Так, согласно Федеральному закону от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»[78]78
  См.: Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 30. Ст. 3122.


[Закрыть] предусмотрено создание трех видов адвокатских образований, являющихся юридическими лицами:

1) коллегия адвокатов – некоммерческая организация, основанная на членстве и действующая на основании устава и учредительного договора;

2) адвокатское бюро – разновидность некоммерческого партнерства. Партнерский договор конфиденциален и не предоставляется на государственную регистрацию. Единственным учредительным документом является устав адвокатского бюро. Ведение общих дел осуществляет управляющий партнер. Договоры заключаются от имени всех партнеров управляющим партнером;

3) юридическая консультация, создаваемая в форме учреждения адвокатской палатой.

Особую разновидность юридических лиц представляют организации, имеющие специальные правовые статусы. Присвоение такого статуса, как правило, не влечет изменения организационно-правовой формы юридического лица, а является основанием для наделения его дополнительными правами и льготами и (или) возложения дополнительных обязанностей. Например, можно упомянуть благотворительные организации[79]79
  См.: Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340.


[Закрыть], саморегулируемые организации[80]80
  См.: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» // СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6076.


[Закрыть], упоминавшиеся уже социально ориентированные некоммерческие организации[81]81
  См.: Федеральный закон от 5 апреля 2010 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» // СЗ РФ. 2010. № 15. Ст. 1736.


[Закрыть] и др.

Как указывалось выше, количество организационно-правовых форм некоммерческих организаций является избыточным. Идея сделать закрытым их перечень признается практически всеми серьезными юристами, однако до сих пор законодательно не воплощена.

Исследовательским центром частного права при Президенте РФ по поручению Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства во исполнение положений Указа Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» подготовлена Концепция совершенствования гражданского законодательства Российской Федерации, одобренная 7 октября 2009 г. Президентом РФ Д. А. Медведевым[82]82
  СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2102.


[Закрыть].

В этой Концепции перечень некоммерческих организаций также предлагается сделать закрытым. При этом указывается на необходимость существенно сократить количество организационно-правовых форм некоммерческих организаций. В частности, корпоративные некоммерческие организации (основанные на членстве или участии) предлагается ограничить потребительскими кооперативами, общественными организациями, а также ассоциациями и союзами (участвовать в которых могут одновременно как граждане, так и юридические лица, причем в любых сочетаниях). К унитарным некоммерческим организациям отнесены фонды и учреждения[83]83
  Там же. С. 68.


[Закрыть].

Показательно, что из всех существующих в настоящее время видов некоммерческих организаций социальной сферы государством востребовано, по существу, только два – государственные бюджетное и автономное учреждения, которые имеют массу недостатков. Иные организационно-правовые формы некоммерческих организаций (в том числе автономная некоммерческая организация, казенное учреждение, фонд, некоммерческое партнерство и т. д.) государством практически не используются, несмотря на созданные для этого правовые возможности. Поэтому система некоммерческих организаций, которые может создавать государство, требует серьезного пересмотра.

Перспективной представляется дальнейшая детализация регулирования в ГК РФ организационно-правовой формы учреждения, в которой при сохранении основных признаков этой разновидности некоммерческой организации (включая закрепление имущества на праве оперативного управления, субсидиарная ответственность учредителя по долгам учреждения и т. д.) будут устранены основные недостатки действующего в настоящее время законодательства, в том числе будут предусмотрены: более широкие полномочия по распоряжению имуществом и доходами от приносящей доходы деятельности бюджетных учреждений; безусловная субсидиарная ответственность собственника по долгам всех видов учреждений; возможность создания учреждений не только собственником имущества, но и учредителем, обладающим имуществом на ином вещном праве (хозяйственного ведения, оперативного управления). Тем самым отпадет необходимость «конструирования» новых организационно-правовых форм юридических лиц, примером которых на сегодняшний день являются государственные академии наук и подведомственные им учреждения. Также свое решение получит проблема создания «внутри» одних юридических лиц других юридических лиц (как это имеет место при создании факультетов при государственных университетах). В отношении частных учреждений следует предусмотреть возможность их учредителям расширять содержание права оперативного управления по сравнению с полномочиями субъектов права оперативного управления, имущество которых находится в государственной или муниципальной собственности.

Требуется также ревизия организационно-правовых форм частных некоммерческих организаций. Слишком большое количество видов некоммерческих организаций ведет к дополнительным сложностям при контроле за их деятельностью, установлению неоправданных преимуществ участников одних организаций перед другими, созданию некоммерческих организаций, фактически занимающихся извлечением прибыли, а не общественно полезной деятельностью.

Для преодоления кризиса в сфере функционирования некоммерческих организаций требуется закрепить в ГК РФ исчерпывающий перечень квалифицирующих признаков и допустимых организационно-правовых форм некоммерческих организаций.

Законодательство о некоммерческих организациях нуждается в совершенствовании и по другим, не менее важным направлениям. Существует множество системных вопросов, не разрешенных в законе. Например, непоследовательно проведены признаки разграничения коммерческих и некоммерческих организаций. Одним из признаков некоммерческих организаций является запрет на распределение прибыли между участниками (п. 1 ст. 50 ГК РФ). Однако этот запрет в действующем законодательстве не выдерживается. Разрешая некоммерческим организациям заниматься предпринимательской деятельностью постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, закон не требует соблюдения ими многих положений, направленных на обеспечение интересов кредиторов и минимизацию рисков этой деятельности (правила об уставном капитале, защите интересов кредиторов и т. п.)[84]84
  См.: Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (вступ. статья – А. Л. Маковского).


[Закрыть].

Другим примером является отсутствие в законодательстве четкого понятия организационно-правовой формы юридического лица, что позволяет под видом конструирования новых организационно-правовых форм создавать самые фантастические организации под влиянием однодневных конъюнктурных соображений[85]85
  Интересно, что само понятие организационно-правовой формы, по сути, определяется через ту или иную модификацию гражданско-правовых отношений по поводу имущества юридического лица. Например, согласно Общероссийскому классификатору организационно-правовых форм ОКО28-99 (утв. постановлением Госстандарта России от 30 марта 1997 г. № 97 // ИПК Издательство стандартов, 1999.) под организационно-правовой формой понимается способ закрепления и использования имущества хозяйствующим субъектом и вытекающие из этого его правовое положение и цели предпринимательской деятельности. В. А. Белов указывает, что «организационно-правовая форма юридического лица определяет особый правовой режим (а) организации деятельности юридического лица (т. е. соотношения прав юридического лица и его участников на имущество, обособленное за юридическим лицом, и порядка управления этим имуществом, (б) извлечения и распределения прибыли и (в) распределения убытков между участниками данной деятельности, осуществляемой за счет всего или части принадлежащего им имущества» (Белов В. А., Пестерева Е. В. Хозяйственные общества. М., 2002. С. 3, 4).


[Закрыть].

Совершенствование гражданского законодательства о некоммерческих организациях в конечном счете не только будет способствовать стабильности гражданского оборота, но и создаст необходимые предпосылки для эффективной деятельности юридических лиц социальной сферы, предусмотренных для оказания социальных услуг и предоставления иных общественных благ.

Глава 3
Права и обязанности организаций в связи с оказанием социальных услуг

Образовательные, медицинские организации, организации культуры (социальные организации) в процессе своей деятельности, в том числе по оказанию соответствующих услуг, являются участниками различных правоотношений, регулируемых нормами самых разных отраслей права: гражданского, административного, трудового, финансового, налогового и др. Приобретая статус юридического лица, любое общественное образование, в том числе и социальная организация, становится носителем целого ряда правосубъектностей (гражданской, административной, финансовой, трудовой и др.)[86]86
  См.: Козлова Н. В. Правосубъектность юридического лица. М., 2005. С. 10.


[Закрыть] и, соответственно, приобретает целый массив прав и обязанностей (гражданско-правовых, административных, финансовых, трудовых и др.). Таким образом, будучи юридическими лицами, социальные организации обладают определенным объемом прав и обязанностей, которые составляют существо их правосубъектности как участника гражданского оборота.

Согласно п. 2 ст. 49 ГК РФ коммерческие юридические лица, за установленным исключением, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, что означает, наделение их общей (универсальной) правоспособностью. Эта характеристика коммерческих юридических лиц отличает их от некоммерческих, обладающих ограниченной (специальной) целевой правоспособностью. В отношении социальных организаций следует иметь в виду, что большинство из них создается в специальных, как правило, некоммерческих (культурных, образовательных и др.) целях, определенных соответствующими федеральными законами, и, соответственно, обладают ограниченной правоспособностью.

В литературе устоялось мнение о том, что в ряду правосубъектностей, присущих юридическому лицу, во главу угла ставится его гражданская правосубъектность как предопределяющая все остальные: только будучи признанным субъектом гражданского права (юридическим лицом) общественное образование становится участником всех иных отношений (трудовых, финансовых, административных и т. д.)[87]87
  См.: Суханов Е. А. Гражданское право: учебник / отв. ред. Е. А. Суханов. Т. 1. М., 1998. С. 171; Козлова Н. В. Указ. соч. С. 10.


[Закрыть]. Вместе с тем при рассмотрении вопроса о правах и обязанностях организаций в сферах образования, здравоохранения и культуры представляется целесообразным провести условное разделение прав и обязанностей таких организаций на права и обязанности общего характера (универсальные, присущие любому юридическому лицу) и специального, обусловленного целевой направленностью деятельности названных организаций.

Классическое понимание прав и обязанностей отражает следующий подход к определению этих категорий: право – мера возможного поведения, а обязанность – мера должного поведения[88]88
  См.: Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М.: Юридическая литература, 1974; Толстой Ю. К. К теории правоотношения. Л., 1959; Ткаченко Ю. Г. Методологические вопросы теории правоотношений. М., 1980; и др.


[Закрыть]. Зачастую обязанность противопоставляется праву и рассматривается как его антагонист[89]89
  См.: Каримова Р. Р. Юридические обязанности: сущность и проблемы реализации: автореф. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2008. С. 14.


[Закрыть]. Однако это только одно из проявлений соотношения «право – обязанность»; связи между двумя этими составляющими правоотношения достаточно разнообразны. Определяя установленную законом меру возможного поведения, право обеспечивается соответствующей обязанностью других лиц, которая может заключаться как в действиях, так и в бездействии. Эта обеспеченность может проявляться как в абсолютности прав, так и в их относительности[90]90
  См.: Халфина Р. О. Указ. соч. С. 245, 246.


[Закрыть]. Например, праву обучающегося в конкретном образовательном учреждении соответствует обязанность данного учреждения организовать обучение соответствующего уровня и качества образования.

Отметим, что в отношении социальных организаций осуществление ими соответствующих прав часто является одновременно и реализацией обязанностей, вытекающих из их специальной правоспособности. В данном случае право не противопоставляется обязанности, а сливается с нею[91]91
  См.: Генкин Д. М. Сочетание прав с обязанностями в советском праве // Советское государство и право. 1964. № 7. С. 29, 30.


[Закрыть]. Это связано с тем, что закрепление перечисленных прав, по сути, имеет целью обеспечить осуществление обязанностей того же содержания, что в совокупности составляет существо деятельности той или иной социальной организации.

Права и обязанности общего характера. Правоспособность организаций в сферах образования, здравоохранения и культуры включает в себя способность иметь права и нести обязанности имущественного и неимущественного характера.

Это в первую очередь вещные права (п. 1 ст. 48 ГК РФ). Правообладание обособленным имуществом является важнейшим признаком юридического лица. Имущество может принадлежать социальной организации на праве собственности или ином вещном праве (праве хозяйственного ведения, оперативного управления и др.). Следует отметить, что подавляющая часть организаций, предназначенных для осуществления социальных функций, составляющих существо современного государства, создана государством и органами местного самоуправления. Поэтому большинство из таких организаций (учреждения разных типов, унитарные предприятия) обладают имуществом на ином вещном праве, нежели право собственности. Такое имущество, оставаясь в собственности государства (муниципалитетов), что позволяет собственнику осуществлять контроль за целевым использованием имущества и обязывает его финансировать деятельность организации в предусмотренных законодательством формах, передается социальным организациям для осуществления установленной деятельности. Однако это не исключает иных источников формирования имущества и финансирования деятельности.

Так, Основы законодательства о культуре закрепляют право организации культуры на получение безвозмездных пожертвований (даров, субсидий) от российских и зарубежных юридических и физических лиц, международных организаций (ст. 46). Законодательство об образовании разрешает государственным и муниципальным образовательным учреждениям привлекать дополнительные финансовые средства за счет предоставления платных дополнительных образовательных услуг (ст. 45 Закона РФ «Об образовании»). В числе источников финансирования театров постановление Правительства РФ от 25 марта 1999 г. № 329 «О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации»[92]92
  СЗ РФ. 1999. № 13. Ст. 1615.


[Закрыть] (далее – Положение о театре) называет помимо ассигнований учредителя (учредителей) также: сборы от продажи билетов на спектакли и другие представления, а также от предоставления сопутствующих услуг; поступления по договорам на проведение работ и оказание услуг, заключенным с органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами; добровольные взносы и дары, средства, полученные по завещаниям; кредиты банков и иных кредитных организаций; доходы от предпринимательской деятельности.

Распоряжение имуществом социальных организаций, функционирующих в форме учреждений, носит ограниченный характер (ст. 298 ГК РФ). Так, автономные и бюджетные учреждения не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ними собственником или приобретенными за счет средств, выделенных учреждениям собственником на приобретение такого имущества. При этом к особо ценному движимому имуществу законодательство, в частности, относит: а) имущество, балансовая стоимость которого превышает установленный органами государственной власти (органами местного самоуправления), осуществляющими функции и полномочия учредителя, размер (градации интервалов определены действующим законодательством в зависимости от подведомственности учреждений); б) движимое имущество, без которого осуществление автономным или бюджетным учреждением предусмотренных его уставом основных видов деятельности будет существенно затруднено; в) имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке (например, музейные коллекции и предметы, включенные в состав государственной части Музейного фонда РФ, документы Архивного фонда РФ и национального библиотечного фонда).

Вместе с тем федеральные законы могут устанавливать нормы, определяющие условия распоряжения имуществом. Например, Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»[93]93
  СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135.


[Закрыть] в ст. 27 предоставляет высшим учебным заведениям право выступать в качестве арендатора и (или) арендодателя имущества. Это право высшие учебные заведения осуществляют с согласия учредителя (собственника) или самостоятельно, если законодательством РФ им такая самостоятельность предоставлена. Так, высшие учебные заведения вправе предоставлять научным организациям в пользование движимое и недвижимое имущество. Основой таких взаимоотношений являются договоры, при этом имущество может передаваться на безвозмездной основе. В аналогичном порядке решаются вопросы имущественного взаимодействия высших учебных заведений с медицинскими учреждениями, осуществляющими медицинское обслуживание обучающихся и работников высших учебных заведений и прохождение ими медицинского обследования.

Социальные организации в пределах своей ограниченной правоспособности обладают правом на совершение гражданско-правовых сделок и осуществление деятельности, не запрещенной законом. Это в полной мере относится и к деятельности предпринимательской. Социальным организациям, функционирующим в организационно-правовой форме учреждения (частное, бюджетное, автономное), хотя и в ограниченных пределах (для достижения целей), дозволено осуществлять приносящую доход деятельность, т. е. деятельность коммерческую. Такое право предоставлено им ГК РФ (п. 2 ст. 298), специальными законами и обусловлено потребностью социальных организаций участвовать в гражданском обороте, иметь финансовые средства для полноценного осуществления своей основной деятельности.

Согласно нормам ГК РФ условием осуществления предпринимательской деятельности автономными и бюджетными учреждениями является помимо целевой направленности также и указание на такую деятельность в учредительных документах. Бюджетный кодекс РФ предусматривает, что казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность только в том случае, если такое право предусмотрено в его учредительном документе (ст. 161), а Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»[94]94
  СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626.


[Закрыть], воспроизводя нормы ГК РФ, прямо указывает возможность осуществления учреждением иных видов деятельности только постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и при условии, что такая деятельность указана в учредительных документах соответствующего учреждения (ст. 4)

В литературе вопрос об условиях и пределах осуществления некоммерческими организациями предпринимательской деятельности исследован достаточно подробно[95]95
  См., например: Козлова Н. В. Правосубъектность юридического лица. М.: Статут, 2005; Пугинский Б. И. Коммерческое право России: учебник. 2-е изд. М., 2006; Некоммерческие организации: Теоретические и практические проблемы: Материалы ежегодных научных чтений памяти проф. С. Н. Братуся / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М.: Эксмо, 2009; Комиссарова Е. Г. Право на предпринимательскую деятельность в составе правосубъектности некоммерческого юридического лица // Цивилист. 2010. № 2; Сойфер Т. В. Некоммерческие организации: некоторые проблемы гражданско-правового статуса // Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. № 2; и др.


[Закрыть]. В целом признается, что некоммерческие организации, в том числе социальной направленности, являются полноправными участниками хозяйственного оборота. И хотя они не преследуют цели получения прибыли, тем не менее являются организаторами хозяйственного оборота[96]96
  См.: Абросимова Е. А. Некоммерческие организации – специальные субъекты коммерческого права // Некоммерческие организации: Теоретические и практические проблемы: Материалы ежегодных научных чтений памяти проф. С. Н. Братуся / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. С. 100, 101.


[Закрыть] и должны иметь определенные возможности для осуществления предпринимательской деятельности в целях обеспечения материально-технических основ своего функционирования.

Деятельность подавляющего большинства автономных и бюджетных организаций образования, здравоохранения и культуры на современном этапе связана с реализацией ими государственного задания на оказание услуг (выполнение работ), определяемого учредителем. Финансирование государством (органами местного самоуправления) деятельности того или иного учреждения напрямую связано с выполнением ими государственного задания. Однако законодательство предоставляет определенную автономию деятельности таких организаций, позволяя им по своему усмотрению оказывать гражданам и юридическим лицам платные услуги, относящиеся к основной деятельности соответствующих организаций, при условии, что такие услуги оказываются не в ущерб выполнению государственного задания и являются однородными (по качеству и объему) с теми услугами, что оказываются в рамках государственного задания (ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).