Текст книги "Правовое регулирование деятельности организаций, оказывающих услуги в сфере здравоохранения, образования и культуры"

Глава 4
Общественные объединения в социальной сфере

Современная социальная политика немыслима без активного участия различных некоммерческих добровольных формирований граждан[127]127
  В данной главе не рассматривается деятельность религиозных организаций в социальной сфере. Конечно, нельзя не признать, что церковь играла и играет большую роль в решении социальных проблем. Например, можно вспомнить папские энциклики, на основе которых было сформировано Социальное учение католической церкви. Но автор исходит из того, что по своей природе общественные объединения отличаются от религиозных организаций, что и нашло отражение в российском законодательстве, не рассматривающем религиозные объединения как разновидность общественных объединений.


[Закрыть]. Во многих странах и на международном уровне созданы и действуют многочисленные неправительственные объединения некоммерческого характера, предоставляющие социальную поддержку, оказывающие социальную помощь, осуществляющие благотворительную деятельность, реализующие различные проекты в социальной сфере. Поле и масштабы деятельности таких организаций постоянно расширяются. С ними сотрудничают и взаимодействуют национальные правительства, их признают на международной арене.

Активизация некоммерческих организаций в социальной сфере отражает общую тенденцию усиления так называемого третьего сектора в обществе. В исследовательской литературе встречаются даже утверждения о своеобразной глобальной революции некоммерческого сектора, о том, что вторая половина XX в. «открыла некоммерческий сектор». Участие институтов гражданского общества в социальной политике является неотъемлемым элементом так называемой европейской социальной модели[128]128
  См.: Социальная Европа в XXI веке / под ред. М. В. Каргаловой. М., 2011. С. 224–238 (автор соответствующего пункта – А. А. Канунников).


[Закрыть]. Процесс глобализации, развитие новых коммуникационных технологий укрепили институты гражданского общества, в том числе в решении вопросов социального характера. Исследователи отмечают появление феномена «глобального гражданского общества», оказывающего существенное влияние на международные отношения[129]129
  См., например: Капустин А. Я. Некоторые вопросы методологии исследования категории «глобальное гражданское общество» в международном праве // Правоведение. 2010. № 1. С. 71–83.


[Закрыть].

Социальная сфера, вопросы социального характера и ранее привлекали внимание различных общественных добровольных объединений. Например, в США добровольные организации граждан в позапрошлом столетии проявляли заметную активность в их разрешении, подтверждение чего можно найти у А. Токвиля, который был поражен высоким уровнем самоорганизации граждан в Новом Свете[130]130
  См.: Токвиль А. де. Демократия в Америке. М., 2000.


[Закрыть]. В Европе еще в XVIII–XIX вв. стали появляться различные частные организации благотворительного характера. В литературе отмечается, что появление организаций подобного рода, отличных от традиционной церковной и общинной благотворительности, было обусловлено разрушением патриархальных связей и развитием механизмов именно добровольной самоорганизации для решения насущных социальных проблем. При этом был расширен «спектр оказываемых услуг по сравнению с общинной благотворительностью»[131]131
  Путило Н. В. Социальные права граждан: история и современность. М., 2007. С. 37.


[Закрыть].

До конца XIX столетия в условиях господства минималистских взглядов на участие государства в социальной сфере, примером чего является доктрина государства как «ночного сторожа», частной благотворительности отводилась ведущая роль в решении злободневных вопросов социального характера. Но именно во многом благодаря общественным организациям была переосмыслена и роль государства в социальной сфере. В связи с этим нелишним будет напомнить, что активность и возросшее политическое влияние различных общественных организаций социалистического толка и профсоюзов в конце XIX – начале XX в. (в первую очередь Европы) привели к формированию государственной социальной политики, основанной на признании и обеспечении государством социальных прав населения и развитом социальном законодательстве.

Изначально расширение социальных функций государства, конституционное закрепление во многих государствах принципов социального государства, появление правовых инструментов, направленных на защиту социальных прав, привели к заметному снижению роли и места организаций третьего сектора как субъектов социальной политики (за исключением, пожалуй, профсоюзов). До 70-х гг. XX в., например, социологии даже не рассматривали неправительственные некоммерческие организации как серьезного актора социальной политики[132]132
  См.: Сидорина Т. Ю. Институты самоорганизации граждан и развитие теории государства всеобщего благоденствия // Общественные науки и современность. 2010. № 5. С. 95, 96.


[Закрыть]. Но впоследствии была отмечена активизация третьего сектора в решении социального вопросов.

Стало очевидным, что современные проблемы в социальной сфере, учитывая их сложность и многообразие, не могут быть решены исключительно государством. Зачастую во многих ситуациях государственные институты не были способны обеспечить гибкую и эффективную социальную политику[133]133
  Представители некоторых политических теорий настороженно и скептически относятся к социальным функциям государства, предпочитая им самоорганизацию граждан как действенное средство решения социальных проблем. Показательна в этом отношении позиция представителей либертарианства, которые полагают, что «экспансионистское правительство разрушает не только институты и стимулы для благотворительной деятельности – оно губительно для морали, необходимой как в гражданском обществе, так и для свободы в рамках закона». (Боуз Д. Либертарианство: История, принципы, политика. М., 2008. С. 163.)


[Закрыть]. В повестку дня был поставлен вопрос о переосмыслении границ государства в социальной сфере, об активизации самоорганизации населения в решении многих социальных вопросов как средство дополнения или даже замещения государственной социальной политики[134]134
  См., например: Кин Дж. Демократия и гражданское общество. М., 2001. С. 51–58.


[Закрыть].

Исследователи отмечают: «Все более очевидной становится тенденция смещения акцентов в распределении ролей в проведении социальной политики. Процесс ее трансформации идет в направлении привлечения новых акторов, в том числе организаций третьего сектора. Меняется понимание роли и значимости некоммерческих организаций: от позиции «некоммерческие организации как гражданское общество» к позиции «некоммерческие организации как полноценный субъект политики»[135]135
  Сидорина Т. Ю. Указ. соч. С. 98.


[Закрыть].

В России также во многом становление, если использовать современную терминологию, гражданского общества было связано с появлением обществ и союзов, уставные цели которых предполагали организацию общественного призрения, благотворительную и просветительскую деятельность[136]136
  См., например: Степанский А. Д. История общественных организаций в дореволюционной России. М., 1979; Туманова А. С. Опыт деятельности обществ социальной защиты в дореволюционной России в решении социальных проблем населения // Сотис. 2010. № 3. С. 59–65.


[Закрыть]. Примечательно, что такая общественная активность воспринималась как естественная для «духа русского народа», и с этой позиции критиковались жесткие правила создания и надзора за обществами и союзами, действовавшие в дореволюционный период[137]137
  См., например: Ануфриев Н. Правительственная регламентация образования частных обществ в России // Вопросы административного права. Кн. I. М., 1916. С. 43, 44.


[Закрыть].

В советский период отечественной истории гражданская инициатива была снова поставлена под строгий государственный надзор, а добровольные объединения граждан стали рассматриваться как приводные ремни государственной машины при строительстве коммунистического общества[138]138
  Исключение составляют 1920-е гг., которые характеризуются появлением новых многочисленных общественных организаций, пока еще в той или иной степени независимых от государства. Большую группу среди них составляли различные общества помощи и взаимопомощи, культурно-просветительские организации. (См.: Ильина И. Н. Общественные организации России в 1920-е годы. М., 2001.)


[Закрыть]. В эти же годы были созданы достаточно мощные централизованные общественные структуры, занимавшиеся решениям таких важнейших вопросов, как обеспечение социальных и трудовых прав граждан (профсоюзы), охрана памятников истории и культуры (общества охраны памятников истории и культуры в союзных республиках), физическое воспитание населения и укрепление здоровья средствами физической культуры и спорта (различные спортивные общества) и т. д.

В 1990-е гг. многие общественные организации, созданные в СССР, перестали существовать, многие утратили позиции и влияние. Но одновременно появились и новые добровольные организации граждан, ставившие задачи по решению насущных и острых проблем в социальной сфере. На территории России начали действовать иностранные неправительственные некоммерческие организации. При этом в то время именно организации с иностранным участием составили наиболее дееспособное ядро гражданского общества. Такие организации имели опыт, значительные кадровые и финансовые ресурсы. Это позволило исследователям даже сделать вывод о формировании в первое десятилетие истории Российской Федерации как отдельного государства импортозависимой модели третьего сектора[139]139
  См.: Якобсон Л. И., Санович С. В. Смена моделей российского третьего сектора: фаза импортозамещения // Общественные науки и современность. 2009. № 4. С. 25–28.


[Закрыть].

В последующем постепенно активность зарубежных неправительственных организаций снизилась и основную роль в третьем секторе стали играть национальные организации. При этом не в последнюю очередь такая тенденция стала следствием целенаправленной государственной политики, ориентированной, с одной стороны, на расширение форм и объемом государственной поддержки отечественных организаций, преследующих некоммерческие цели, а с другой – ужесточением после 2006 г. законодательства по отношению к зарубежным неправительственным организациям.

Современная система общественных объединений в России характеризуется неоднозначными, сложными и противоречивыми процессами. Общественное мнение в целом положительно относится к организациям третьего сектора, институтам гражданского общества, о чем свидетельствуют, например, исследования Общественной палаты Российской Федерации[140]140
  См.: Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации в 2010 г. М., 2010.


[Закрыть]. Но немногие граждане готовы лично или путем пожертвований поддерживать деятельность таких организаций. Социологические исследования также свидетельствуют, что низкая активность в формализованном участии в решении социальных проблем, например через членство или участие в добровольных организациях, сочетается с превалированием дружеских неформальных связей, в том числе при решении проблем социального характера[141]141
  См.: Ховард М. М. Слабость гражданского общества в посткоммунистической Европе. М., 2009.


[Закрыть].

На этом фоне одним из главных двигателей развития третьего сектора выступает государство, которое заинтересовано в использовании потенциала общественных объединений в социальной сфере[142]142
  См.: Якобсон Л. И., Санович С. В. Указ. соч. С. 32.


[Закрыть].

Конституционную основу самоорганизации граждан в социальной сфере, выражающуюся в создании и деятельности различных организаций социального характера, составляет право на объединение. Это право закреплено в ст. 30 Конституции РФ. Традиционно его относят к группе политических прав[143]143
  См., например: Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.


[Закрыть]. Хотя в современном мире реальное социальное наполнение данного права не ограничивается только возможностью создания политических партий или иных объединений политического характера. Деятельность многочисленных общественных объединений в социальной сфере, как правило, не связана с решением вопросов политической жизни; данные организации в основном не выдвигают политических требований.

Большое значение для формирования правовых основ участия общественных объединений в социальной сфере имеют те законодательные акты, которые закрепляют правовой статус данных организаций как юридических лиц. В российском законодательстве в 1994–1996 гг. были закреплены новые формы объединения граждан. В ГК РФ появилась такая разновидность юридических лиц, как некоммерческие организации, к которым были отнесены и общественные объединения. Развернутую регламентацию статус некоммерческих организаций получил в одноименном федеральном законе[144]144
  См. Федеральный закон «О некоммерческих организациях».


[Закрыть], а общественных объединений – в отдельном федеральном законе, специально им посвященном[145]145
  См.: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.


[Закрыть].

Некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей; в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав и законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.

Законодательством выделяется несколько организационно-правовых форм некоммерческих организаций, которые могут создаваться гражданами: общественные объединения, религиозные объединения, некоммерческие партнерства, фонды, автономные некоммерческие организации, частные учреждения, казачьи общества, общины коренных малочисленных народов Российской Федерации.

Как видно из определения понятия «некоммерческая организация», данные организации во многом создаются именно для решения проблем социального характера. При этом в российском законодательстве отсутствует разделение организаций подобного рода на организации взаимной выгоды и организации общественной выгоды как это принято во многих странах. Так, неправительственной некоммерческой организацией взаимной выгоды признается организация, которая действует исключительно ради удовлетворения потребностей своих членов или участников, а неправительственной некоммерческой организацией общественной выгоды – организация, созданная и действующая в основном для работы с людьми и объединениями, не являющимися членами или участниками данной организации[146]146
  См.: Правовые основы деятельности неправительственных организаций в Российской Федерации. Проблемы и направления совершенствования. М., 2004. С. 44.


[Закрыть].

Фактически российский законодатель признает, что любая некоммерческая организация, если, конечно, она действует в рамках закона, создается для удовлетворения общественного блага независимо от того, преследуют ли ее члены или участники исключительно частные цели некоммерческого характера.

Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (далее – уставные цели).

Общественные объединения, подчиняясь общему режиму некоммерческих организаций, обладают определенной спецификой. Среди них следует обратить внимание на то, что они отличаются от иных некоммерческих организаций кругом лиц, которые могут выступать их учредителями и быть их членами. Это – граждане и другие общественные объединения, имеющие статус юридического лица. Кроме того, общественные объединения как форма объединения для решения общественно полезных целей для граждан обладают таким неоспоримым преимуществом, как необязательность государственной регистрации в качестве юридического лица. Хотя, конечно, это сужает возможности по участию в общественных отношениях, но и избавляет от проблем административного характера при регистрации.

В Федеральном законе «О некоммерческих организациях» и Федеральном законе от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»[147]147
  СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.


[Закрыть] были закреплены права и обязанности общественных объединений общего характера, нормы, определяющие управление ими, порядок формирования имущества и финансирования. Таким образом, данные законодательные акты заложили институциональные основы для проявления общественной инициативы по решению социальных проблем.

Одновременно с формированием законодательных основ деятельности общественных объединений как формы объединения граждан, как юридического лица начался поиск форм государственной поддержки общественно полезной деятельности, в том числе в социальной сфере. В частности, вырабатывались механизмы прямой государственной поддержки общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Например, в 1995 г. был принят Федеральный закон «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений».

В налоговом законодательстве были установлены льготы и преференции для организаций некоммерческого сектора, для лиц, оказывающих им поддержку, что свидетельствовало о введении косвенных форм поддержки институтов гражданского общества.

В 1990-е гг. также впервые в российском законодательстве был закреплен институт благотворительности и определен статус благотворительных организаций[148]148
  См.: Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3340.


[Закрыть]. Федеральный законодатель установил основы правового регулирования благотворительной деятельности, определил возможные формы ее поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления, особенности создания и деятельности благотворительных организаций в целях широкого распространения и развития благотворительной деятельности в Российской Федерации.

Под благотворительной деятельностью понимается добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Благотворительная организация была определена как неправительственная (негосударственная и немуниципальная) некоммерческая организация, созданная для реализации целей благотворительной деятельности путем осуществления благотворительной деятельности в интересах общества в целом или отдельных категорий лиц. Благотворительные организации создаются в формах общественных организаций (объединений), фондов, учреждений и в иных формах, предусмотренных федеральными законами для благотворительных организаций.

В 2000-е гг. дальнейшее развитие правового регулирования деятельности общественных объединений было обусловлено поиском эффективных форм государственной поддержки институтов гражданского общества, совершенствованием правил осуществления благотворительной деятельности и созданием институциональных основ диалога между властью и обществом, а также ужесточением правил деятельности филиалов иностранных неправительственных некоммерческих организаций на территории Российской Федерации.

Что касается государственной поддержки, то при кодификации налогового законодательства были пересмотрены многие налоговые льготы и преференции для некоммерческих организаций и общественных объединений. Это во многом диктовалось потребностью в искоренении злоупотреблений в налоговой сфере.

Развитие форм прямой государственной поддержки общественных инициатив было связано с формированием в 2010 г. института социально ориентированных некоммерческих организаций. Введение данного института можно расценивать, по сути, как попытку отечественного законодателя пойти по пути дифференциации некоммерческих организаций на организации частной выгоды и организации общественной выгоды. Но в целом такой подход можно считать неудачным, так как выделение социально ориентированных некоммерческих организаций не сопровождалось пересмотром общего понятия «некоммерческая организация», а это значит, что даже та некоммерческая организация, которая не обладает признаками социально ориентированной некоммерческой организации, может осуществлять деятельность для удовлетворения общественного блага.

В части правового регулирования благотворительной деятельности следует отметить новеллы Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», принятые в конце 2010 г., которые были направлены на совершенствование правового статуса добровольцев как участников благотворительной деятельности.

Значительные изменения в институционализации диалога между властью и гражданским обществом произошли в связи с созданием Общественной палаты Российской Федерации[149]149
  См.: Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // Российская газета. 2005. 7 апр.


[Закрыть]. Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации. Для этого Общественная палата Российской Федерации имеет право взаимодействовать с органами государственной власти и органами местного самоуправления по различным направлениям. Это и содействие государственной политике, и проведение общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления, и осуществление общественного контроля (контроля) за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, и выработка рекомендаций органам государственной власти Российской Федерации при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации.

Кроме того, Общественная палата Российской Федерации может оказывать поддержку институтам гражданского общества посредством выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений, оказания информационной, методической и иной поддержки общественным палатам, созданным в субъектах РФ, и общественным объединениям, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации.

В субъектах РФ и во многих муниципальных образованиях поддержали идею создания структур, аналогичных Общественной палате Российской Федерации. Таким образом, представители гражданского общества получили возможность выражать свою позицию и оказывать влияние на выработку решений на всех уровнях организации публичной власти в Российской Федерации.

Кроме того, Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» активизировал создание общественных советов при федеральных органах исполнительной власти.

Следует отметить, что привлечение общественных структур к выработке общенациональной политики в социальной сфере является широко распространенной мировой практикой. Например, в Дании функционирует Датский совет по инвалидности (приказ Министерства социальных дел Дании от 11 декабря 1997 г. № 988)[150]150
  См.: Общественные советы как механизм участия общественности в работе государственных органов: сборник материалов / сост. В. Брайт. Киев, 2003. С. 55–57.


[Закрыть]. Семь из 14 членов указанного Совета назначаются Министром социальных дел по рекомендации Датского совета организаций инвалидов. Совет по инвалидности следит и дает оценку условий инвалидов в обществе, а также в области профилактики инвалидности. Фолькетинг (Парламент Дании) и министры могут консультироваться с Советом по инвалидности по всем общим вопросам, являющимся важными в отношении условий существования инвалидов в обществе. Чтобы убедиться, что инвалидам уделено достаточное внимание в социальном планировании, национальные власти могут консультироваться с Советом по инвалидам по вопросам, касающимся жизненных условий инвалидов. Совет по инвалидности может взять на себя инициативу и предложить изменения в вышеуказанных областях.

Законодательству о некоммерческих организациях, законодательству о благотворительной деятельности, а также налоговому законодательству принадлежит основная роль в регулировании деятельности общественных объединений в социальной сфере. Федеральными законами «Об общественных объединениях», «О некоммерческих организациях», ГК РФ определяются особенности правового статуса данных организаций, порядок управления ими. Кроме того, двумя первыми названными законодательными актами устанавливается модель их взаимоотношений с органами государственной власти, органами местного самоуправления, в том числе предусматривается возможность поддержки общественных объединений за счет государственных и местных бюджетов. Федеральный закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» создает основу привлечения ресурсов граждан и организаций для финансирования деятельности общественных объединений, использования труда добровольцев в деятельности таких организаций. Налоговое законодательство, закрепляя формы косвенной поддержки некоммерческого сектора при налогообложении, формирует преференциальный и льготный режим функционирования некоммерческих организаций, в том числе и общественных объединений.

Что касается различных отраслей социального законодательства[151]151
  О понятии «социальное законодательство», системе и структуре социального законодательства см. подробнее: Социальное законодательство / отв. ред. Ю. А. Тихомиров и В. Н. Зенков. М., 2005.


[Закрыть], то они также играют определенную роль в регулировании деятельности общественных объединений. В них, как правило, закрепляются нормы, предусматривающие возможность объединения граждан в той или иной области социальной сферы. В некоторых законодательных актах устанавливаются дополнительные права добровольных организаций граждан. В основном это права по защите и представительству, в том числе профессиональных интересов граждан.

В области социальной защиты правовое регулирование деятельности общественных объединений осуществляется следующим образом.

Наиболее активными и сильными общественными объединениями в области социальной защиты являются объединения инвалидов. Это факт находит отражение и в законодательстве. Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»[152]152
  СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563.


[Закрыть] общественные объединения, созданные и действующие в целях защиты прав и законных интересов инвалидов, обеспечения им равных с другими гражданами возможностей, признаются формой социальной защиты инвалидов. При этом законодатель, исходя из такой важной роли, которая отводится указанным общественным структурам в области социальной защиты инвалидов, особых прав данных организаций, льгот, предоставляемых как самим общественным организациям инвалидов, так и созданным им юридическим лицам, счел необходимым закрепить признаки общественных организаций инвалидов[153]153
  Что касается налоговых льгот, то нормы Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», предусматривавшие их, в течение 2002–2004 гг. утратили силу. Но в Налоговом кодексе РФ они сохранились.


[Закрыть]. К ним относятся особый субъектный состав учредителей, особый субъектный состав членов, особые цели. Учредителями общественных организаций инвалидов могут быть или сами инвалиды, или лица, представляющие их интересы. Доля инвалидов, их законных представителей среди членов таких организаций должна быть не менее 80 %.

Целями создания общественных организаций инвалидов являются защита прав и законных интересов инвалидов, обеспечение им равных с другими гражданами возможностей, решение задач общественной интеграции инвалидов. Общественными организациями инвалидов признаются также союзы (ассоциации) общественных организаций инвалидов. Что касается особых прав общественных организаций инвалидов, то на законодательном уровне предусматривается гарантия учета их мнения при принятии решений органов исполнительной власти, если они затрагивают интересы инвалидов. В частности, в таких случаях для подготовки и приятия соответствующих решений должны привлекаться общественные организации инвалидов. Нарушение установленного порядка подготовки и принятия решений может явиться основанием для их отмены в судебном порядке.

Аналогичное требование об учете мнения общественных объединений ветеранов по вопросам социальной поддержки ветеранов при принятии решений органами государственной власти и органами местного самоуправления содержится в Федеральном законе от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах»[154]154
  СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 168.


[Закрыть]. Но нарушение данного порядка не может явиться основанием для отмены соответствующих актов органов власти.

В соответствии с Федеральным законом от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»[155]155
  Российская газета. 1995. 4 авг.


[Закрыть] общественные объединения, в том числе профессиональные ассоциации, благотворительные организации, деятельность которых связана с социальным обслуживанием граждан пожилого возраста и инвалидов, отнесены к негосударственному сектору социального обслуживания. Но при этом особенностей правового положения данных организаций не предусматривается.

В ряде законодательных актов федерального уровня в области социальной поддержки в части регулирования деятельности общественных объединений закрепляются только отсылочные нормы о возможности оказания государственной поддержки тем или иным общественным объединениям. В основном такие нормативные конструкции характерны для случаев предоставления косвенной государственной поддержки посредством установления преференциальных или льготных налоговых режимов. Так, согласно Закону РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»[156]156
  Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 21. Ст. 699.


[Закрыть] общественные объединения (кроме политических партий и профессиональных союзов) лиц, пострадавших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также фонды (кроме международных), уставная деятельность которых направлена на осуществление благотворительных акций, связанных с чернобыльской катастрофой, подлежат льготному налогообложению в соответствии с законодательством РФ.

Таким образом, в законодательстве о социальной поддержке регулирование деятельности общественных объединений в основном сводится к закреплению права на создание таких организаций, что, собственно, не создает новых правил, учитывая возможность создания общественных объединений на основе конституционной нормы о праве на объединение и в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях». Кроме того, в законодательстве закрепляется фактически принцип обязательной государственной поддержки соответствующих общественных объединений, учитывая особые их уставные цели и задачи.

Если обратиться к той части социального законодательства, которая устанавливает гарантии доступности определенных социальных благ, а именно здоровья, образования и культурных ценностей, то можно заметить, что в нем регулирование направлено несколько в иную сторону. Так, предусматривается возможность создания медицинскими и фармацевтическими работниками профессиональных ассоциаций и иных общественных объединений. Цели создания таких общественных структур: защита прав медицинских и фармацевтических работников; развитие медицинской практики; содействие научным исследованиям; решение иных вопросов, связанных с профессиональной деятельностью медицинских и фармацевтических работников.

При этом законодатель не только установил особое направление деятельности профессиональных медицинских и фармацевтических ассоциаций, но и закрепил их особые права: принимать участие в разработке норм медицинской этики и решении вопросов, связанных с нарушением этих норм; принимать участие в разработке стандартов качества медицинской помощи, федеральных программ и критериев подготовки и повышения квалификации медицинских и фармацевтических работников, в присвоении медицинским и фармацевтическим работникам квалификационных категорий; принимать участие в соглашениях по тарифам на медицинские услуги в системе обязательного медицинского страхования и деятельности фондов обязательного медицинского страхования.

Кроме того, профессиональные медицинские и фармацевтические ассоциации субъектов Российской Федерации могут проводить проверочные испытания медицинских и фармацевтических работников по теории и практике избранной специальности, вопросам законодательства в области охраны здоровья граждан и выдавать им соответствующий сертификат специалиста, а также вносить предложения о присвоении им квалификационных категорий[157]157
  В комментариях к законодательству отмечается, что данное право профессиональных медицинских и фармацевтических ассоциаций субъектов Российской Федерации не обеспечено конкретным нормативно-правовым механизмом, что препятствует реализации соответствующего права. На практике наличие указанного сертификата не может явиться основанием для недопуска к работе медицинского или фармацевтического работника. (См.: Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / отв. ред. А. М. Куренной, С. П. Маврин, Е. Б. Хохлов. М., 2007.)


[Закрыть].

Несмотря на явно выраженную в законодательстве об охране здоровья граждан тенденцию к закреплению роли общественных структур как субъектов, способствующих развитию профессиональной деятельности, самим медицинским сообществом отмечается недостаточность законодательного регулирования в этом отношении[158]158
  См.: Общественные медицинские организации в здравоохранении России. Материалы выездного заседания № 2 Комиссии Общественной палаты по вопросам здравоохранения // Итоги деятельности Комиссии Общественной палаты РФ по вопросам здравоохранения. 2006–2007 гг. М., 2008. С. 140–143.


[Закрыть].

Если в области охраны здоровья граждан законодательное регулирование деятельности общественных объединений направлено на развитие профессиональной деятельности, то в области культуры уделяется внимание таким аспектам деятельности институтов гражданского общества, как содействие органам государственной власти и органам местного самоуправления, представительство и защита прав и интересов определенных общностей.

В первом случае следует отметить Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»[159]159
  Российская газета. 2002. 29 июня.


[Закрыть] (далее – Закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ), в соответствии с которым общественные и религиозные объединения вправе оказывать содействие федеральному органу исполнительной власти, специально уполномоченному в области государственной охраны объектов культурного наследия, в сохранении, использовании, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия в соответствии с законодательством РФ. Но в указанном законодательном акте не закрепляются какие-либо специальные права соответствующих общественных объединений, направленные на конкретизацию приведенного выше положения[160]160
  Например, в Законе РСФСР от 15 декабря 1978 г. «Об охране и использовании памятников истории и культуры» в отдельной статье закреплялись права Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры в обеспечении сохранности и правильного использования памятников истории и культуры.


[Закрыть].