Текст книги "Правовые акты. Оценка последствий. Научно-практическое пособие"

§ 2. Оценка регулирующего воздействия как способ анализа последствий правовых актов

Поводом для внедрения ОРВ в странах ОЭСР в рамках проведения так называемой регулятивной реформы стало осознание роста неэффективности правовых систем и иных общественных регуляторов, выражающейся в чрезмерности бремени издержек, возлагаемых на бизнес и связанных с выполнением правовых предписаний, в росте количества неэффективных и «мертворожденных» законов, хаотичности законодательного процесса, противоречивости правовых предписаний. Попытки преследовать благие цели за счет бизнеса стали оборачиваться снижением деловой активности, объема международной торговли и замедлением экономического роста. К аналогичному эффекту приводят неопределенность и нестабильность правовых позиций участников оборота, обусловленные произвольным принятием правовых актов, возлагающим на участников оборота дополнительные обязанности.

Первоначально основной целью ОРВ была дерегуляция и уменьшение бремени, возлагаемого на частный сектор. В дальнейшем перечень целей ОРВ был расширен. Стало очевидным, что целью реформы не может быть само по себе уменьшение объема регулирования, которое рассматривается в качестве некоего зла per se. Вопрос заключается в том, превышают ли выгоды, получаемые от принятия нормативного акта, дополнительные издержки, возлагаемые на частный сектор. Соответственно, ОРВ стала принимать форму анализа соотношения выгод и издержек (Cost-benefit analysis, CBA). Следующим шагом стало расширение сферы применения CBA. Если раньше методология оценки выгод и издержек была «настроена» на то, чтобы измерять влияние мер регулирующего воздействия на предпринимательскую деятельность, то впоследствии стал учитываться эффект влияния на экономику в целом, а также на социальную сферу и окружающую среду. Таким образом, имел место перенос акцентов с минимизации регулирующего воздействия на формирование более эффективного регулирования[46]46
  Kirkpatrick C., Parker D. Regulatory impact assessment: an overview / Regulatory impact assessment. Ed. by Kirkpatrick C., Parker D. Cheltenham (UK), Northampton (MA, USA), 2007. P. 1.


[Закрыть].

По мере интернационализации реформ, связанных с внедрением системы ОРВ, центр тяжести стал все больше смещаться с рекомендаций по применению некоторых конкретных методов оценки последствий принятия правовых предписаний, имплицирующих ряд вполне определенных целей правового регулирования, основанных на известных ценностях, а потому небесспорных, на использование методов, способствующих самой по себе рационализации процесса подготовки и принятия правовых предписаний, вне зависимости от конкретных критериев эффективности, и основанных на конвенционалистской парадигме, т. е. способствующих достижению консенсуса вовлеченных в обсуждение проекта закона представителей групп интересов, о целях регулирования, о наиболее эффективных способах достижения этих целей, о применяемых при этом критериях эффективности. Соответственно, в настоящее время ОРВ – это не просто один из методов оценки последствий принятия правовых предписаний. В большей степени это процедура принятия правовых решений, основанная на началах открытости, транспарентности, доступности для обсуждения[47]47
  Как справедливо отмечается в одном из документов ОЭСР, «… самым важным вкладом ОРВ в обеспечение качества принимаемых решений является не точность проводимых при этом расчетов, а процесс анализа как таковой: рассмотрение возможных вариантов, осмысление реальных эффектов воздействия регулирования и исследование выдвинутых гипотез». Цит. по: Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова и Д. Б. Горохова. М., 2009. С. 86.


[Закрыть].

Соответственно, в разных правопорядках наблюдается использование различных механизмов ОРВ (как содержательных методик, так и применяемых процедур), так что единое определение ОРВ с необходимостью имеет самый общий характер. В частности, в документах стран – участниц ОЭСР ОРВ определяется как «система механизмов, предназначенных для установления и измерения выгод, издержек и последствий принимаемых либо существующих мер регу лирующего воздействия»[48]48
  Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis (RIA) / OECD, 2008. P. 14. Доступно по адресу: http://www.oecd.org/document/12/0,3343,en_2649_34141_42247372_1_1_1_1,00.html.


[Закрыть], система оценки (проверки) нормотворческих предложений[49]49
  Ibid.


[Закрыть], как аналитический доклад (документ), составляемый с целью повышения эффективности процессов принятия решений[50]50
  Ibid.


[Закрыть], инструментарий, позволяющий принимать решения с учетом их выгод, издержек и рисков[51]51
  Better Policy Making: A Guide to Regulatory Impact Assessment / Cabinet Offi ce, London: Regulatory Impact Unit, 2003.


[Закрыть].

В основе логики ОРВ лежит модель рационализации процесса принятия законодательных решений, заставляющая должностных лиц на всех стадиях нормотворческого процесса ставить вопросы, от ответа на которые зависит эффективность правового предписания (прежде всего, о последствиях правового предписания), искать необходимую информацию, проводить анализ, позволяющий обосновывать ответы на указанные вопросы, подвергать их систематической проверке, в том числе с участием независимых экспертов.

Как уже стало очевидным из предыдущего изложения, ОРВ не сводится к применению какого-либо конкретного аналитического метода измерения последствий принятия меры регулирующего воздействия, как минимум в силу небесспорности имплицируемых при этом предпосылок. В подавляющем большинстве стран ОРВ представляет собой более общую систему механизмов, позволяющих рационализировать процессы выработки и принятия регулирующих решений, учесть мнения заинтересованных групп и достичь консенсуса в отношении целей регулирования и наиболее действенных и эффективных путей их реализации. Как отмечается в одном из документов ОЭСР, «ОРВ – это больше о том, как задавать правильным людям правильные вопросы… нежели о подготовке технически точных расчетов последствий мер регулирующего воздействия».

Соответственно, методология ОРВ в настоящее время в большей мере характеризуется описанием процедур оценки и поднимаемых при этом вопросов, нежели анализом конкретных аналитических методов расчета последствий принятия правовых предписаний. Более того, далеко не во всех существующих модификациях системы ОРВ используются инструменты точного измерения последствий принимаемых мер регулирующего воздействия.

В самом общем виде процесс ОРВ предполагает наличие следующих основных стадий, выражающих основную логику достижения целей ОРВ:

• определение и описание основных проблем, которые предполагается решить при помощи меры регулирующего воздействия, основных целей данной меры, контекста, в котором приходится достигать указанных целей; определение оправданности регулирующего вмешательства;

• установление возможных путей решения указанных проблем, как связанных с использованием мер регулирующего воздействия, так и предполагающих использование механизмов фактического порядка, например, отказа от регулирования, дерегуляции, использования экономических стимулов и т. п.;

• оценка позитивных и негативных эффектов указанных путей решения проблемы, включая неожиданные и лежащие в отдаленных сферах общественных отношений. В наиболее совершенном варианте ОРВ требуется расчет выгод и издержек, которые лягут на бизнес, потребителей и иные заинтересованные группы. Кроме того, следует оценить иные последствия, в том числе влияние на конкуренцию, малый бизнес, внешнюю торговлю, инвестиционный климат и т. д.;

• оценка вероятного распределения позитивных и негативных эффектов от принятия меры регулирующего воздействия между различными социальными группами (определение «выигравших» и «проигравших»);

• разработка стратегий реализации каждого из предложенных вариантов достижения поставленных целей, включающую в себя прогнозную оценку их результативности (Effectiveness), понимаемой как степень достижения целей меры регулирующего воздействия, и эффективности (Efficiency), предполагающей оценку затрат, необходимых для получения указанного результата;

• оценка рисков неэффективности меры регулирующего воздействия;

• проведение публичных консультаций с представителями основных групп интересов с целью получения необходимых эмпирических данных, содействия в проведении ОРВ, проверки результатов ОРВ, подготовленных регулирующим органом, обеспечения консенсуса и поддержки в отношении меры регулирующего воздействия. При этом предполагается использование следующих методов: уведомления о намерении введения меры регулирующего воздействия, направления предложений о предоставлении необходимой релевантной информации, обнародования проектов правовых предписаний и отчетов, содержащих анализ регулирующего воздействия, организации публичных консультаций, подготовки ответов на публичные комментарии;

• обоснованный выбор меры регулирующего воздействия из имеющихся альтернатив, аргументация сделанного выбора;

• разработка механизмов мониторинга реализации меры регулирующего воздействия, а также учета полученной посредством мониторинга информации для целей корректировки мер регулирующего воздействия и внесения корректив в методологию и практику ОРВ.

При этом надо понимать, что описанная здесь логика не должна интерпретироваться в качестве единственно возможной. Механизмы ОРВ, существующие в разных странах, существенно отличаются друг от друга.

Необходимость точного определения целей и объектов ОРВ диктуется ограниченностью ресурсов (финансовых, профессиональных, временных), которыми располагает власть. Процедура ОРВ требует значительного времени, денежных средств, предполагает привлечение большого числа экспертов. Кроме того, эффективная ОРВ должна сопровождаться готовностью общества затрачивать ресурсы на взаимодействие с регулирующим органом. В этой связи необходимо реалистично оценить имеющиеся в наличии ресурсы и сконцентрировать усилия на проведении эффективных процедур ОРВ лишь там, где это действительно возможно и необходимо. Цели и объекты ОРВ определяются в конкретных правопорядках с учетом указанных факторов.

А) Прежде всего необходимо определить вид нормативного акта (закон, подзаконный акт), в отношении которого следует применять ОРВ. Однако, учитывая, что в некоторых случаях государственные органы могут использовать ограничение сферы ОРВ законами для обхода требований о необходимости ОРВ, в большинстве правопорядков рассматриваемая процедура применяется как к законам, так и к подзаконным актам, если они оказывают существенное влияние на условия осуществления экономической деятельности. Также следует учитывать, что механизм ОРВ может применяться не только к нормативных правовым актам, но и к другим видам регуляторов, оказывающих влияние на экономику, социальную сферу, окружающую среду. При этом перечень таких регуляторов не является предустановленным и зависит от специфики конкретного правопорядка.

Б) Соответственно сфера применения ОРВ конкретизируется на основе содержательных, а не формальных критериев. В большинстве стран первоначально ОРВ применялась лишь по отношению к некоторым социально значимым проектам, регулирующим ограниченный перечень сфер общественной жизни, в частности, оказывающим влияние на малый бизнес, возможности трудоустройства, доступность кредита и т. п. Впоследствии, по мере появления успешных практик ОРВ, подготовки необходимых кадров перечень таких сфер расширялся.

Также следует отметить, что выбор сфер применения ОРВ, как правило, специфичен для каждой из стран и определяется актуальностью стоящих перед нею задач. Так, например, в странах, главной темой для которых является борьба с бедностью, ОРВ концентрируется на определении таких эффектов мер регулирующего воздействия, как динамика цен на потребительские товары, возможности трудоустройства, доступность потребительского кредита, влияние на группы риска (инвалидов, пожилых людей, несовершеннолетних, безработных) и т. п.

В странах, где требуется проведение ОРВ в отношении практически всех мер регулирующего воздействия, также существуют определенные «фильтры», сужающие перечень объектов ОРВ.

Так, например, в Великобритании ОРВ применяется по отношению к любым регуляторам, включая исходящие от органов ЕС, которые могут оказывать воздействие на частный сектор, сферу благотворительности, малый бизнес.

В Австралии проведение одной из разновидности ОРВ (Regulatory Impact Statement, RIS) обязательно в отношении законов и подзаконных актов, оказывающих воздействие на сферу бизнеса и конкуренции, т. е. в случаях, когда указанные акты влияют на: (а) доступ к рынкам, (б) цены и предложение, (в) регулируют качество, доступность товаров (услуг), (г) ограничивают возможности распространения информации о товаре (рекламы и т. п.), (д) регулируют цены на сырье, используемое для производства товаров, (е) возлагают существенные издержки на бизнес либо предоставляют преимущества отдельным компаниям. При этом ведомство, предлагающее принятие соответствующей меры регулирующего воздействия, согласовывает решение о проведении ОРВ с центральным координирующим органом[52]52
  OECD (2004). Regulatory Impact Analysis (RIA) Inventory. Paris.


[Закрыть].

В) В ряде стран используется двухступенчатый подход к проведению ОРВ. Речь идет о дифференцированной интенсивности и глубине ОРВ в отношении мер регулирующего воздействия различных видов. Предварительный (неполный) ОРВ проводится в отношении всех мер регулирующего воздействия, и на его основе определяются те акты, которые подлежат углубленному (полному) ОРВ. При этом используются как объективные критерии (как правило, это размер издержек, связанных с принятием меры регулирующего воздействия[53]53
  Так, в США такой порог составляет 100 млн долл., в Канаде – 50 млн долл.


[Закрыть], либо наличие последствий в определенных сферах (конкуренция, открытость рынков, занятость, инновации, инвестиции и. т. п.), так и субъективные (оценочные) признаки («существенные последствия» и т. п.). В некоторых странах используется система исключений из ОРВ. В частности, в ряде правопорядков ОРВ не проводится в отношении проектов документов, принятие которых диктуется международными обязательствами.

Двухступенчатый подход в условиях ограниченности ресурсов позволяет организовать проведение ОРВ по отношению к наиболее значимым проектам, т. е. тем, которые этого действительно требуют. В любом случае она рекомендуется для стран, только приступающих в внедрению системы ОРВ и испытывающих недостаток финансовых ресурсов, наработанных практик и специалистов.

Г) Наконец, следует отметить, что механизмы ОРВ могут применяться как к проектам правовых предписаний, так и к уже действующему законодательству. Более того, проведение правового мониторинга выполняет важную методологическую и контрольную функции в отношении процедур оценки эффективности ex ante: именно анализ факторов, на практике повлиявших на эффективность правового предписания, дает основания для формирования прогнозной оценки эффективности законодательства. Кроме того, учет того обстоятельства, что в будущем результаты ОРВ будут проверены, стимулирует государственных служащих и экспертов к более качественной оценке возможных последствий мер регулирующего воздействия.

Методологии определения и оценки последствий меры регулирующего воздействия, используемые в различных странах, существенно отличаются друг от друга в зависимости от принятого общего подхода к оценке последствий и целей ОРВ, которые, в свою очередь, определяются приори тетами государственной политики, доступными ресурсами, укорененностью определенных практик ОРВ.

Подходы к измерению последствий мер регулирующего воздействия в странах ОЭСР

Различные подходы к оценке регулирующего воздействия определяются углом зрения на проблему и различиями в сферах анализа, объектах ОРВ и приоритетах:

• в Нидерландах используется система Business Effects Analysis, учитывающая последствия решений для сферы предпринимательской деятельности;

• в Чехии механизмы Analysis of Financial Impacts and Impacts on the Economy рассчитаны на оценку социально-экономических эффектов;

• во Франции методология ОРВ ex ante позволяет измерять вызванные мерами регулирующего воздействия издержки для бизнеса и публичной власти;

• в Австрии и Португалии рассчитывается влияние правовых предписаний на государственные бюджеты;

• в Финляндии существует система отдельных механизмов оценки последствий для бюджета, экономической сферы, окружающей среды, общества, сферы здравоохранения и др. Данные механизмы не связаны друг с другом, соответствующие процедуры проводятся различными министерствами;

• в Бельгии проводится оценка рисков неэффективности правовых предписаний в сфере здоровья населения, безопасности и охраны окружающей среды;

• в Греции, Ирландии, Испании и Швеции используются перечни последствий, которые может иметь принятие мер регулирующего воздействия;

• в Мексике используются три типа ОРВ: наиболее полный вариант ОРВ, обычная ОРВ и периодическая ОРВ.

Источник: OECD (2004), Regulatory Impact Analysis (RIA) Inventory, Paris.

Соответственно, в разных странах, использующих механизмы ОРВ, применяются различные методологии (техники) установления и оценки возможных последствий принятия мер регулирующего воздействия. Кроме того, в ряде стран несколько различных методик применяются параллельно, при этом выбор методологии зависит от особенностей конкретного случая.

К числу наиболее распространенных методологий относятся:

• различные формы анализа позитивных и негативных последствий (выгод и издержек) регулирующих мер, именуемые cost-benefit analysis (CBA), integrated impact analysis (IIA) и др.;

• различные формы анализа эффективности по затратам (cost-effectiveness analysis);

• формы финансовой оценки последствий (financial evaluation);

• некоторые разновидности анализа отдельных видов последствий (оценка административного бремени, оценка последствий для отдельных групп населения и групп интересов (бизнес, потребители, социально незащищенные группы и т. п.);

• оценка рисков (в действительности применяется наряду с перечисленными выше методиками).

Рассмотрим некоторые из перечисленных методологий более подробно.

СВА представляет собой основную методологию оценки регулирующих мер, используемую в странах, дальше всех продвинувшихся по пути внедрения ОРВ. Более того, в документах ОЭСР использование СВА определяется в качестве цели, к которой должны стремиться страны, внедряющие механизмы ОРВ. СВА, в отличие от других методик:

• предоставляет регулирующим органам количественную информацию о последствиях принятия регулирующего решения и его альтернативах;

• заставляет регулирующие органы учитывать весь спектр позитивных и негативных эффектов от принятия решения, затрудняет принятие решений, обслуживающих интересы лишь отдельных социальных групп;

• используя единую методологию квантификации эффектов регулирующих мер, позволяет сравнивать альтернативные варианты решения проблемы, обеспечивает последовательность государственной политики;

• учитывая разнообразные взаимосвязи между мерой регулирующего воздействия и различными сферами общественной жизни, позволяет регулирующему органу принять максимально эффективное решение;

• позволяет учитывать и сравнивать затраты на реализацию различных решений;

• основываясь на использовании количественных критериев, позволяет минимизировать субъективный характер оценок.

СВА первоначально стал применяться в 70-х годах ХХ в. в США в качестве аналитического метода измерения последствий регулирующих мер, а также основы для определения наиболее эффективного решения среди имеющихся альтернатив. В основе выбора между различными вариантами решений лежал критерий экономической эффективности, «отсекающий» менее эффективные, с экономической точки зрения, варианты государственной политики. Это стало поводом для плотной критики методологии СВА[55]55
  См., в частности: Frank R.H. Op. cit. P. 77–94; Richardson H.S. Op. cit. P. 135–168; Nussbaum M.C. Op. cit. P. 169–200; Commonwealth of Australia, Handbook of Cost Benefi t Analysis, January 2006. P. 93–96.


[Закрыть], упрекаемой прежде всего за игнорирование моральных ценностей, сложности с измерением ряда последствий и, соответственно, их недостаточный учет, а также за социальную несправедливость стандарта СВА, не учитывающего распределение выгод и издержек между различными социальными группами, чувствительность групп с разным достатком к необходимости платить за некоторые блага (это имеет непосредственное отношение к правдоподобию результатов использования методики, основанной на показателе «готовности платить», применяемом для расчета ряда последствий регулирующих мер).

Под воздействием указанной критики СВА за несколько десятилетий существенно трансформировался в сторону расширения перечня учитываемых последствий (в том числе не поддающихся количественному измерению), учета распределения последствий регулирующих мер между различными социальными группами («определение выигравших и проигравших»), использования качественных критериев оценки, допущения возможности выбора решения, не отвечающего критерию максимальной экономической эффективности. Потеряв в математической точности анализа, рассматриваемая методология стала свободной от ряда из отмеченных выше недостатков.

Фактически в настоящее время на базе аналитических методов СВА в ряде стран сформирована более общая модель ОРВ, интегрирующая в себя ряд иных методологий оценки последствий, именуемая интегрированным анализом последствий (integrated impact analysis (IIA)), или «мягким» СВА[56]56
  Jacobs S.H. Op. cit. P. 28.


[Закрыть]. Соответственно, в рамках рассматриваемой методологии существенное значение приобретают аспекты, ранее находившиеся за пределами СВА, а именно правила определения проблемы, подлежащей разрешению, целей регулирующего органа и отражения их в системе показателей, определения альтернативных вариантов решения проблемы, оценки рисков и анализа «чувствительности» результатов регулирующей меры к различным факторам. Другими словами, в странах, дальше всех продвинувшихся на пути проведения регулятивной реформы, ОРВ существует в форме СВА, методология которого охватывает все стадии ОРВ.

Именно поэтому сегодня затруднительно говорить о какой-либо единой методологии СВА, применяемой в большинстве правопорядков. Имея в своей основе единую логику, процедуры и методы СВА существенно отличаются, в частности, по возможности использования качественных методов анализа последствий, по степени учета последствий, с трудом подда ющихся количественному измерению, по используемым методологиям квантификации таких последствий, по степени учета эффектов распределения выгод и издержек между различными социальными группами, правилам и критериям выбора между альтернативными вариантами решений, по возможности использования в рамках СВА альтернативных методологий анализа и др.

Также следует учитывать, что в большинстве стран глубина СВА определяется характером решаемой проблемы. Если, как ожидается на основе предварительного анализа, мера регулирующего воздействия не связана с возложением существенных издержек на те либо иные группы населения, СВА проводится по сокращенному сценарию, не предполагающему масштабных исследований возможных эффектов.

Ниже мы рассмотрим основную логику СВА, присущую для большинства стран, использующих данный метод оценки последствий регулирующих мер[57]57
  Анализ методологии СВА выполнен на основе документов ЕС, ОЭСР и Австралии. См., в частности: Best Practice Regulation Handbook. Australian Government, 2007; Better Policy Making: A Guide to Regulatory Impact Assessment / Cabinet Offi ce, London: Regulatory Impact Unit, 2003; Commonwealth of Australia, Handbook of Cost Benefi t Analysis, January 2006. Commonwealth of Australia, Introduction to Cost-Benefi t Analysis and Alternative Evaluation Methodologies, January 2006; European Commission (2009), Impact Assessment Guidelines, 15 January 2009 (SEC (2009) 92); Australian Government, Best Practice Regulation Handbook, August 2007. European Commission (2009), Impact Assessment Guidelines, Part III: Annexes to impact assessment guidelines, 15 January 2009.


[Закрыть].

Логика выбора регулятивного решения на основе метода СВА характеризуется следующей последовательностью этапов:

1) определение проблемы, в том числе конкретизация базового сценария, по которому будут развиваться события в отсутствие регулирующего вмешательства;

2) определение целей регулирующего вмешательства, формирование системы количественно измеримых показателей, которые будут характеризовать степень достижения указанных целей;

3) определение перечня возможных мер регулирующего воздействия, а также варианты альтернативного решения проблемы, не связанного с государственным регулированием; выделение среди альтернатив наиболее перспективных вариантов, последствия которых должны быть тщательно проанализированы;

4) определение для указанных вариантов перечня позитивных и негативных последствий; определение для них количественно измеримых показателей (индикаторов);

5) формирование прогноза распределения позитивных и негативных последствий во времени (по годам после принятия решения);

6) монетизация последствий рассматриваемых вариантов решения проблемы;

7) дисконтирование выгод и издержек;

8) расчет нетто-эффекта рассматриваемых вариантов решения проблемы;

9) проведение анализа «чувствительности» различных вариантов решения проблемы к ряду переменных, значение которых на момент проведения анализа предсказать затруднительно; анализ рисков неэффективности рассматриваемых вариантов решения проблемы;

10) ранжирование рассматриваемых вариантов решения проблемы, выделение из них наиболее предпочтительного варианта.

Сбор необходимой информации. Объем и источники информации, используемые в ходе СВА в каждом конкретном случае, определяются требованиями к глубине анализа, задаваемыми социальной значимостью проблемы. К числу источников данных относятся:

• результаты ранее проведенных СВА по сходным проблемам;

• доступные для регулирующего органа массивы внутренней информации либо информации, собранной иными органами государственной власти;

• официальная статистическая информация;

• информация, предоставленная представителями групп интересов в ходе взаимодействия с регулирующим органом;

• информация, предоставленная иными странами (актуально, например, для ЕС);

• экспертные исследования, проводимые привлеченными организациями (при этом следует учитывать, что ответственным за обоснованность используемых данных несет орган, проводящий СВА), и др.

При оценке достоверности предоставленной информации следует учитывать возможную заинтересованность лиц, предоставляющих сведения, в принятии определенного решения, неспособность представителей некоторых групп интересов убедительно представить информацию и не смешивать риторический эффект с релевантностью и обоснованностью данных. В любом случае независимо от глубины выбранного метода анализа (количественного либо качественного) СВА должно основываться на достоверных сведениях.

Определение проблемы, подлежащей решению. На первой стадии СВА необходимо сформулировать проблему, требующую решения, определить ее природу, установить социальные группы и сферы отношений, на которые оказывает влияние указанная проблема, а также привести необходимые доказательства указанных фактов. Кроме того, следует обосновать необходимость государственного регулирующего вмешательства. Как правило, государственное регулирование требуется в случаях провалов рынка (отсутствия конкуренции, недостаточного предложения товаров, отсутствия рынков определенных товаров, асимметрии информации и др.), несоответствия положения вещей стратегическим целям и приоритетам государства.

Затем формируется базовый сценарий развития событий на случай отсутствия регулирующего вмешательства. При этом следует учитывать широкий перечень факторов, в том числе уже существующие меры государственного регулирования и их эффективность (включая недавно принятые, но еще не реализованные правовые предписания и программы), прогнозы социально-экономического развития, существующие тенденции. Базовый сценарий должен основываться на достоверных данных и по возможности описываться при помощи количественных показателей.

При формировании базового сценария необходимо учитывать возможные риски (включая вероятность их возникновения, а также социальные группы, на которые лягут негативные последствия реализованных рисков) и неопределенность показателей, от которых зависит развитие сценария. Соответственно, в некоторых случаях необходимо сформировать несколько базовых сценариев, учитывающих разброс возможных значений указанных переменных.

Основная функция базового сценария заключается в том, что в сравнении с ним будут определяться позитивные и негативные последствия различных вариантов решения проблемы и, соответственно, нетто-эффект мер регулирующего воздействия.

Определение целевых показателей регулирующего вмешательства. Без четкого определения целей и целевых показателей регулирующего вмешательства будет невозможно оценить его эффективность на стадии принятия решения, а также впоследствии при проведения мониторинга ex post.

На рассматриваемой стадии необходимо определить:

• наиболее общие цели регулирующего вмешательства (часто устанавливаются международными договорами, программными документами). Такие цели должны иметь отношение к показателям регулирующего воздействия;

• специальные цели регулирующего вмешательства, конкретизирующие цели верхнего уровня. Как правило, такие цели касаются отдельного участка решения проблемы и должны непосредственно корреспондировать выбранным показателям регулирующего воздействия;

• операциональные цели регулирующего вмешательства, пошагово конкретизирующие достижение целей среднего уровня и непосредственно увязанные с выбранными показателями регулирующего воздействия. Формирование системы целей, как правило, происходит не одномоментно, а постепенно по мере проведения СВА.

Целевые показатели регулирующего вмешательства должны соответствовать ряду требований, в том числе быть специфичными, измеримыми, достижимыми в течение разумных сроков. Кроме того, их достижение должно зависеть от действий лиц, ответственных за реализацию меры регулирующего воздействия.

Определение перечня возможных способов решения проблемы. Исходя из перечня целевых показателей предполагаемого регулируемого вмешательства должны быть определены возможные варианты решения проблемы. Помимо различных вариантов государственного регулирующего вмешательства следует рассмотреть возможность решения проблемы посредством использования:

• форм обеспечения более эффективной реализации уже имеющихся мер регулирующего воздействия;

• рычагов саморегулирования;

• рычагов квазирегулирования (например, в форме опубликования наилучших практик в определенной сфере);

• рычагов сорегулирования (использование методов саморегулирования на основе и в соответствии с существующими мерами государственного регулирования);

• форм обеспечения информацией;

• образовательных программ;

• экономически ориентированных механизмов (налогообложение, субсидирование и т. п.);

• механизмов сертифицирования, лицензирования;

• рычагов стандартизации, контроля качества;

• публичных реестров и др.;

• отсутствия каких-либо действий.

Обширный перечень возможных форм реагирования на проблему должен быть сужен на основе ряда критериев, в том числе:

• так называемого принципа пропорциональности, требующего отказа от рычагов воздействия, явно несоразмерных масштабу проблемы;

• критерия законности, а также наличия у государственного органа соответствующих регулятивных полномочий;

• предварительной (качественной) оценки результативности и эффективности по затратам (например, исключаются варианты, требующие несоразмерно высоких расходов).

В отношении оставшихся вариантов решения проблемы проводится анализ позитивных и негативных последствий их применения (СВА в собственном смысле слова).

Определение перечня позитивных и негативных последствий для различных способов решения проблемы. Предметом анализа является каждый из оставшихся в перечне альтернативных вариантов решения проблемы. Необходимо определить максимально широкий перечень последствий, позитивных и негативных, ожидаемых и ненамеренных. При этом в качестве точки отсчета используется базовый сценарий. Кроме того, необходимо оценить именно последствия предполагаемых мер, а не изменения положения вещей вообще, которое может быть следствием действия иных факторов (например, снижение инфляции может быть результатом кредитного сжатия и снижения платежеспособного спроса, а не целенаправленных действий правительства). Практически это означает, что последствия регулирующего воздействия определяются по сравнению с положением вещей, когда соответствующее воздействие не было бы оказано.