Текст книги "Беларусь на пути в будущее. Социологическое измерение"

Рис. 2. Функции политической системы в Республике Беларусь

Все охарактеризованные функции политической системы взаимосвязаны друг с другом и только их тесное взаимодействие и взаимоусиление превращают их в органически сопряженные звенья единой и эффективно действующей политической системы.

Каждая страна вносит в развитие и функционирование своей политической системы определенное своеобразие, обусловленное традициями ее народа, его менталитетом и базисными ценностными ориентациями. Это, разумеется, в полной мере относится и к белорусской политической системе, отличающейся рядом существенных особенностей. Первая из них заключается в том, что, получив полную государственную независимость в едином русле таких же процессов в сопредельных странах, бывших республиках распавшегося Советского Союза, Республика Беларусь однозначно высказалась за президентскую форму правления во главе с сильным президентом. В результате волеизъявления белорусского народа во всенародных референдумах 1995 и 1996 гг. в стране создана и эффективно функционирует радикально отличающаяся от советско-премьерской республики, руководимой ЦК Компартии Беларуси, политическая система, инициирующим и руководящим актором которой является президентское правление, возглавляемое всенародно избираемым Президентом. В соответствии с Конституцией Президент Республики Беларусь является Главой государства, гарантом конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, олицетворяет единство народа, определяет основные направления внутренней и внешней политики, принимает меры по обеспечению суверенитета страны, ее национальной безопасности и территориальной целостности, сохранению ее экономической и политической стабильности.

Стабильность, устойчивость и сбалансированность белорусской политической системы осуществляются благодаря разделению властей – законодательной, исполнительной и судебной, которые являются самостоятельными, автономными и равными друг другу, ни одна из них не может быть устранена либо подменена другой. Законодательную власть осуществляет двухпалатный парламент – Национальное собрание Республики Беларусь. Нижняя из них – Палата представителей – состоит из ПО депутатов, которые избираются по избирательным округам и представляют интересы граждан, а верхняя – Совет Республики – является палатой территориального представительства. В Совет Республики входят 56 депутатов, избираемых тайным голосованием на заседании областных и минского городского совета, а также 56 представителей, назначаемых Президентом страны.

К несомненным преимуществам постсоветской политической трансформации Республики Беларусь следует отнести тот факт, что наша страна не осуществила радикальной ликвидации прежней политической системы, которая досталась ей в наследие от бывшей БССР, существовавшего в ней типа политического лидерства и руководства. Эта политическая система во многом впитала в себя социально-политические ориентации и ожидания, существовавшие у советских граждан накануне и в ходе осуществления пресловутой перестройки. Речь в данном случае идет не столько о коренной перестройке, сколько об улучшении, совершенствовании существовавшей политической системы. Именно такое совершенствование, не сопровождавшееся коренной политической и социально-экономической ломкой существующего общественного строя, и было осуществлено в процессе становления современной белорусской политической системы.

Особенности этого воплощения предопределяются тем, что основной целью осуществляемой в стране Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития на период до 2030 г. определено повышение благосостояния и качества жизни белорусского народа. В процессе достижения данной цели, как в фокусе, сходятся особенности функционирующей в Беларуси политической системы, в которой права и свободы органично взаимосвязаны с обязанностями гражданина, а ответственность личности перед обществом и государством сочетается с ответственностью государства перед личностью.

Одна из коренных отличительных черт белорусской политической системы состоит в том, что в республике последовательно и неуклонно претворяется в реальность концепция развития и функционирования эффективного государства, которое получило широкое признание в стране и за ее пределами как государство для народа. Руководствуясь коренными интересами народа, белорусское государство обеспечивает территориальную целостность и суверенитет страны. В своей внешнеполитической деятельности оно проводит в жизнь принцип не равной удаленности, а равной приближенности к Востоку и Западу, многовекторную политику добрососедства и взаимопонимания, а также многосторонней интеграции с Россией, Казахстаном и другими странами СНГ сначала в рамках Таможенного союза, а затем и в Едином Евразийском экономическом пространстве.

Вторая особенность состоит в том, что формирование и функционирование сильной государственной власти во главе с президентом не допустили бесконтрольного разворовывания общенародной собственности, создания олигархических кланов, как это произошло в сопредельных постсовестких странах, а проводимая приватизация сориентирована на формирование собственников, сочетающих стремление к прибыли с заботой об общегосударственных интересах.

Третья особенность белорусской политической системы заключается в том, что произошли значительная персонификация и концентрация властных полномочий. В нашей стране всенародно избранный президент является главным субъектом и центром принятия и осуществления основополагающих политических решений.

Четвертая особенность белорусской политической системы воплощается в острой конфронтации между действующей властью и политическими оппозиционными организациями, объединениями и партиями. Оппозиция исповедует свою собственную идеологию, резко отличающуюся от доминирующей в стране идеологии белорусского государства, обладает политической символикой, противостоящей принятой обществом государственной символике, внутренней политической борьбой между различными течениями, которая приводит к ее раздробленности, отсутствию общепризнанных политических лидеров. Отличительная черта оппозиционных политических объединений заключается в том, что они получают финансирование из западных стран (Польша, Германия и др.) и в своем политическом поведении нередко выступают с антигосударственных позиций.

Еще одна существенная особенность существующей в нашей стране политической системы выражается в том, что Республика Беларусь является по численности населения, территории и экономическому развитию средним европейским государством, расположенным в центре Европы, в котором пересекаются торгово-экономические, социокультурные, идеологические влияния, идущие с Востока на Запад и с Севера на Юг. Поэтому Беларусь восприимчива к внешним воздействиям, в том числе и к кризисным явлениям, периодически возникающим в европейских странах, что отчетливо проявилось в финансово-валютном кризисе, оказавшем сильное негативное воздействие на состояние и развитие белорусской экономики.

Важнейшим направлением модернизации политической системы и ее реформирования в Беларуси становится в настоящее время начавшаяся оптимизация структуры, численности и функций государственных органов. Главное в данной оптимизации заключается в формировании компактной и эффективно действующей управленческой структуры. Два основных направления для достижения данной цели составляют: 1) сокращение численности органов власти и управления на четверть; 2) перераспределение функций внутри управленческой структуры.

Сокращение численности государственного аппарата в среднем на 25–30 % коснется, главным образом, верхних этажей системы управления при значительно меньшем по количеству (10–15 %) снижении управленческого персонала на уровне районов и сельских (поселковых) органов управления и самоуправления.

В процессе модернизации органов власти и государственного управления предполагается осуществить объединение отдельных прокуратур в областных центрах, а также в городе Минске и городах областного подчинения – в Полоцке, Орше и Пинске. Намечено также произвести объединение местных управленческих структур в ряде городов и сельских населенных пунктов. В результате названных преобразований численность органов государственного управления сократится примерно на 13 тысяч человек, что дает в годовом исчислении, согласно оценке Правительства Беларуси, около триллиона рублей экономике. Одновременно ставится задача сократить объемы документооборота. Все это позволит снизить в работе государственного аппарата долю бюрократизма и волокиты, излишнего дублирования и повысит эффективность функционирования национальной политической системы.

В успешном функционировании политической системы важнейшая роль принадлежит государственному управлению, что обусловлено самой его сущностью.

Государственное управление – это система целенаправленного регулирующего воздействия государства на все сферы общества (экономическую, социальную, политическую, духовную), функционирующие в нем социальные институты и организации (политические, хозяйственные, правовые, образовательные и др.) и их различные структурные компоненты (от предприятий и учреждений до министерств и ведомств), ориентированного на обеспечение их целостности, эффективной деятельности и ее совершенствование, на достижение стратегических целей развития данной страны. Государственное управление представляет собой, прежде всего, упорядоченную на основе закона и конституционно-правовых норм распорядительно-исполнительную деятельность по управлению различными сферами жизнедеятельности общества и отдельных граждан в рамках предоставленных властным органам полномочий.

В качестве социально-организованной целостности система государственного управления состоит из иерархически соподчиненных, соединенных прямыми и обратными связями подсистем (элементов), которые обладают специфическими свойствами, благодаря чему обретают свои, только им присущие функции. Вследствие этого организационно-функциональная структура государственного управления представляет собой определенным образом организованную и действующую совокупность системообразующих структурных компонентов – социальных институтов (политических, экономических, культурных и др.), их организаций, входящих в их состав и действующих в их рамках специально подготовленных людей (управленческого персонала), обеспечивающих нормальное функционирование данной системы в ее вертикальных и горизонтальных связях и взаимозависимостях. Она определяется факторами организационно-функциональной динамики и устойчивости, целями, задачами и принципами деятельности, функционирующими в ее составе организациями, разграничением компетенции, распределением функций и полномочий между субъектами и объектами управления, применением различных форм, методов, средств и ресурсов управленческой деятельности. Системообразующими компонентами государственного управления являются законодательная власть, исполнительная власть и судебная власть с их различными уровнями организационного строения – страновыми, областными, городскими, районными.

Процесс государственного управления представляет собой совокупность сознательной и целенаправленной деятельности, ориентированной на реализацию государственно-властных полномочий государственными органами, регламентируемой правовыми процессуальными нормами и направленной на достижение целей государства и эффективное решение вытекающих из этих целей задач. Он направлен на исполнение и проведение в жизнь принятых государством законов и осуществляемой им политики.

Совершенствование государственного управления в этом направлении имеет важное значение, поскольку именно исполнительно-распределительные органы обеспечивают проведение в стране единой экономической, финансовой и денежно-кредитной политики, организуют управление государственной собственностью. В том же ключе они оказывают регулирующее влияние на проведение единой государственной политики в области культуры, образования, науки, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Они же осуществляют меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по упрочению обороны страны и национальной безопасности.

Разграничение политического и государственного управления в достаточной степени условно и осуществляется для теоретически более четкого выяснения их специфики. Их соотношение в значительной мере предопределяется структурными уровнями осуществления властных полномочий в стране. Высший уровень государственной организации – институциональный – является, по существу, пограничным между политическим и государственным управлением, т. к. именно на этом уровне разрабатывается политика страны, ее цели и определяются основные задачи реализации политики. Причем граница эта не представляет собой жесткой разграничительной линии, а достаточно диффузна, обладает несколькими взаимопереходами.

На втором уровне организационного структурирования государственного управления – административном – властно-управленческие функции как бы дифференцируются на различные организационно-управленческие компоненты: планирование, организация, регулирование, исполнение, информирование, бюджетирование, координация, контроль. Профессионально ориентированная область государственного управления (производственная сфера, торговля, образование, здравоохранение и т. п.) сосредоточена именно на административном уровне, и чем четче специализация и профессионализация осуществляемых на этом уровне управленческих действий, тем выше эффективность всей системы государственного управления. На этом уровне все усилия управленческих кадров сосредоточены на решении специализированных, профессионально-ориентированных задач, а политические проблемы остаются как бы в стороне от основного русла деятельности, хотя, конечно же, учитываются в практике повседневной работы.

Наконец, третий уровень государственного управления – технологический – осуществляет удовлетворение социальных потребностей в услугах государственного управления на уровне отдельных предприятий, интегрированных в промышленные объединения (корпорации), а также на уровне объединений, входящих в более обширную и сложноорганизованную структуру соответствующей отрасли – нефтехимической, станкостроительной, приборостроительной, пищевой промышленности и т. п. Эта сфера управленческой деятельности осуществляется на внеполитическом уровне и сосредоточена на решении научно-технических и социальных проблем управления эффективностью деятельности подчиненных предприятий и организаций.

В итоге взаимодействия охарактеризованных трех уровней организационно-управленческой структуры образуется пирамидальная конструкция государственного управления. В ней все ее компоненты объединены отношениями соподчиненности, находящими свое конкретное воплощение в различных уровнях управления.

Подчеркнем еще раз: высший уровень организационно-управленческой структуры составляют органы государственного руководства страной, определяющие стратегические цели развития страны и/или отдельных сфер общества и осуществляющие функции управления всеми типами и видами организаций, всеми сторонами жизнедеятельности общества. В странах с президентской формой правления, к которым принадлежат Россия, Беларусь, другие страны СНГ, этот верховный уровень организационно-управленческой структуры подразделяется на два подуровня (звена). Верховную власть в такой структуре осуществляет Президент страны, избираемый всенародным голосованием. В его руках сосредоточены все нити руководства страной. Второй подуровень организационно-управленческой деятельности и соответствующей структуры в такой государственной системе составляют Парламент, Правительство, а также Конституционный и Верховный суд. Такая модель организационно-управленческой структуры общества, реализуемая в Республике Беларусь, графически представлена на рис. 3.

Рис. 3. Модель организационно-управленческой структуры современного белорусского общества

Охарактеризованные особенности дифференциации организационно-управленческой структуры означают фактически переход к рассмотрению структурной архитектоники системы государственного управления. Как мы уже выяснили, первым этапом такого рассмотрения является разграничение содержательной наполняемости политического и государственного управления при обязательном учете их взаимообусловленности и частичного взаимопроникновения. Вторым шагом структурного анализа становится выделение трех структурных уровней государственного управления в их иерархической соподчиненности – институционального, административного и технологического. Однако этими двумя шагами структурный анализ системы государственного управления не исчерпывается. Государственное управление как многомерная и многоуровневая система включает в себя целый ряд структурных компонентов. Поэтому следует проанализировать еще одну структурную матрицу данной системы.

Государственное управление в своем функционировании предстает не только как целостная система определенных подсистем и элементов, но и как процесс управленческой деятельности. Эта деятельность тоже структурирована и включает в себя несколько взаимосвязанных структурно-компонентных видов управленческих действий. С точки зрения процессуальности государственное управление структурируется по характеру и содержательному наполнению тех управленческих действий, которые совершаются в процессе управления. В качестве наиболее существенных следует выделить следующие их виды.

1. Регулирующее воздействие на политические процессы. Сюда входят: создание и применение нормативно-правовых основ политической деятельности, недопущение антиконституционных политических действий и др.

2. Регулирующее воздействие на экономику. Здесь выделяются: а) стабилизация экономики посредством применения инструментов макроэкономической политики государства; б) усовершенствование процесса распределения доходов; в) осуществление контроля за ценообразованием; г) обеспечение благоприятной нормативно-правовой среды для развития предпринимательства; д) осуществление государственного налогообложения; е) обеспечение устойчивости социально-экономического развития страны.

3. Социальное регулирование. Основные направления этой управленческой деятельности включают в себя: воспроизводство и качественное совершенствование человеческого капитала, социальную защиту населения; осуществление активной демографической политики; создание эффективной системы здравоохранения; приоритетное развитие образования и науки; воспроизводство и развитие культуры и др.

Отмечая важность и приоритетность социального регулирования, Президент Республики Беларусь А. Г. Лукашенко подчеркивает: «Основная цель социальной политики государства – благосостояние народа, уровня и качества его жизни. Забота о людях разных поколений, реализация принципа социальной справедливости, внимание к человеку – это главное для органов власти»[5]5
  Мир и развитие: Послание Президента Респ. Беларусь А. Г. Лукашенко белорусскому народу и Национальному собранию 29 апреля 2015 г. // Информ. бюл. Администрации Президента Респ. Беларусь. 2015. № 5. С. 13.


[Закрыть].

Осуществляемая современным государством социальная политика очень многогранна и многофункциональна. Тремя ее основными функциями являются: 1) воспроизводственная; 2) социальной защиты; 3) социального развития.

Воспроизводственная функция социальной политики государства воплощается в непрерывном возобновлении социально-экономических процессов и включает в себя: а) постоянное возобновление населения страны посредством изменения параметров рождаемости и смертности; б) воспроизводство рабочей силы на основе непрерывного возобновления социальных, профессиональных и социокультурных характеристик работающих групп населения; в) воспроизводство социальной структуры посредством пространственно-временных изменений состава, структуры, функций и видов деятельности социальных групп, общностей и слоев в процессе их жизнедеятельности.

В структуре государственного воздействия на социальную сферу общества важное направление составляет реализация защитной функции социальной политики. По мере выхода Беларуси из социально-экономического кризиса, порожденного развалом СССР, в социальной политике происходит постепенное перенесение акцентов с социальной защиты беднейших слоев населения, осуществлявшееся через систему социального вспомоществования, к обеспечению базовой социально-экономической безопасности подавляющей части населения. Важнейшим приоритетом этого направления социальной политики, осуществляемой белорусским государством, является максимальное сокращение в стране уровня малообеспеченности.

По мере роста ВВП, материального благосостояния народа все более важное значение в осуществлении государством социальной политики приобретает функция развития. Осуществление этой функции связано прежде всего с возрастающей ролью государства в обеспечении производства социально значимых благ в отраслях нематериальной сферы – в здравоохранении, образовании, культуре. Производимая в этих отраслях продукция, в основном нематериального характера, не только обладает самостоятельной ценностью для непосредственных потребителей и общества в целом, но и дает неоспоримый социальный выигрыш, поскольку представляет собой инвестиции в человеческий капитал. При этом инвестиционная роль основных отраслей социальной сферы различна. Бюджетные и внебюджетные вложения в здравоохранение носят преимущественно инфраструктурный характер, так как создают условия для нормального участия работников в производственном процессе, поскольку здоровый физически и психически человек реже болеет, работает с большей отдачей, чем больной, дольше оказывается включенным в состав рабочей силы. Инвестиции в образование наряду с инфраструктурными последствиями дают и прямую экономическую отдачу, так как, повышая интеллектуальный и профессиональный уровень потенциальных и действующих работников, обеспечивают более высокое качество трудовых операций и высокую производительность труда. Инвестиции в культуру создают условия для социально-духовного развития индивидов и групп и тем самым расширяют их самореализацию, обеспечивают более высокое качество социального воспроизводства[6]6
  Бабосов Е. М. Структурная трансформация образа жизни населения Беларуси в конце XX – начале XXI века. Минск, 2005. С. 213, 216.


[Закрыть].

В процессе осуществления государственного управления органично соединяются действия структур государственного администрирования и выражаемые в общественном мнении, средствах массовой информации, на собраниях трудовых коллективов, в позициях общественных движений и организаций, в электронном поведении особенности волеизъявления граждан страны.

Учет волеизъявления наших сограждан в принятии и осуществлении государственными органами политических, экономических и других решений составляет один из основных принципов развития политической системы Беларуси. Как подчеркнул Президент страны А. Г. Лукашенко 22 мая 2015 года в выступлении на XVII съезде Федерации профсоюзов Беларуси, в центре всей нашей политики всегда будет человек труда. Государство для народа – не лозунг, а руководство к действию. Именно для человека создана наша политическая система, гарантирующая мир и порядок, экономическая модель, обеспечивающая возможность работать и зарабатывать. Мы создали мощную социальную систему: доступную медицину, образование, жилье, надежную социальную защиту. Все преобразования прежде всего направлены на обеспечение социальной справедливости. В этом заключаются главный смысл и суть белорусской социально-экономической модели, от этих принципов мы никогда не отступим.

В органической взаимосвязи с реализацией этих принципов находится развитие демократии в политической системе Беларуси. Демократия представляет собой форму государственно-политической организации общества, основанную на народовластии. Источником ее осуществления, развития и функционирования является признание народа основным носителем власти и наделение граждан широким кругом прав и свобод. Основные принципы демократии: власть большинства, равноправие граждан, правовая защита их свобод и прав, верховенство закона, разделение властей, выборность главы государства и представительных органов, социальный контроль над деятельностью органов власти, обеспечение равного права всех граждан на участие в управлении делами общества и государства, признание законным существование плюрализма мнений и позиций в обществе, обеспечение достойного уровня жизни для большинства граждан. Термин «демократия» применяется также для оценки особенностей жизнедеятельности социальных институтов, организаций и общностей – государства, политических партий, общественных движений и объединений. Различают две основные формы демократии: непосредственную (основные решения принимаются непосредственно всеми гражданами на собраниях или путем проведения референдумов) и представительскую, когда решения принимаются и осуществляются выборными органами (парламентом и т. п.).

Демократическое развитие Беларуси на протяжении двух последних десятилетий показывает, что в подлинно демократической политической системе прежде всего ценится жизнь человека, его материальное и духовное благополучие, его гражданственность и социальная ответственность. Поэтому в ней также большое внимание уделяется проведению демократически организованных и прозрачных выборов, через которые народ дает своим избранникам власть, но через выборы он же вправе не оправдавших его доверие людей лишить власти. Именно такие выборы, а также существующее в стране разделение властей – законодательной, исполнительной, судебной – превращают устоявшуюся демократию в наиболее гуманную и эффективную форму организации политической жизни народа.

Четкая, справедливая, гласная и прозрачная практика проведения избирательной кампании служит важнейшим средством осуществления демократичности политики и управления электоратом, представляющим большинство народа страны. Последовательно осуществляемый в Беларуси курс на демократизацию политической системы, воплощенный в демократичности политики и управления электоратом, нуждается в повышении эффективности действий государства и его органов по дебюрократизации работы управляемого аппарата и диверсификации политических процессов. Чем более динамичными и эффективными в развитии политической системы станут эти три «Д» (демократизация, дебюрократизация и диверсификация), чем прочнее они будут взаимосвязаны, тем более масштабным и действенным окажется их синергетический эффект в функционировании в Беларуси государства для народа.