Текст книги "Теория государства и права. Краткий курс"

8. Механизм государства и государственный аппарат

1. Механизм государства – это иерархическая система государственных органов, учреждений, публичных служб и корпораций (предприятий), государственных должностных лиц, выполняющих функции государства в сфере публичного управления. Данное понятие показывает, что государство является управленческой подсистемой общества в целом и располагает для этого необходимыми средствами (механизмом). Составные части механизма государства выделяются в зависимости от решаемых ими задач и объема властных полномочий. Механизм государства образуют государственные органы, объединенные в государственный аппарат. Они располагают властными полномочиями публичного характера, т. е. их веления обязательны для остальных государственных органов и организаций всех форм собственности. Государственные учреждения и предприятия не располагают властными полномочиями публичного характера, но оказывают общественные услуги, поддерживают общественную инфраструктуру и создают материально-техническое обеспечение государственной власти, находясь в исключительной или преимущественной государственной собственности. К ним относятся государственные образовательные и научные учреждения (например, вузы), государственные корпорации типа «Газпром». Существуют также публичные службы военизированного (армия, железнодорожные войска) и гражданского (обеспечивающие почтовую, телеграфную и телефонную связь, медицинское обслуживание населения) типа.

2. Наиболее важной частью механизма государства является государственный аппарат – система взаимосвязанных государственных органов и входящих в их состав государственных должностных лиц. Необходимость выделения государственного аппарата в составе государства обусловлена публичным характером государственной власти. Этот состав государства образуют:

• государственно организованный народ;

• государственный аппарат как делегированный носитель части государственного суверенитета – государственной власти, которая передана ему народом.

Совокупный носитель делегированной части суверенитета называется государственным аппаратом. Существуют два основных элемента государственного аппарата: государственные органы, персональный состав государственных органов.

Государственный орган – это структурная единица государственного аппарата, характеризующаяся юридической оформленностью, властными полномочиями, организационной хозяйственной самостоятельностью, состоящая из государственных служащих и располагающая материальными средствами для осуществления своих полномочий. Для образования государственного органа необходима правовая основа, т. е. издание специального нормативно-правового акта. Обычно система государственных органов устанавливается конституцией (основным законом государства).

Государственный орган действует от имени государства и имеет право издавать обязательные к исполнению акты и вправе применять принуждение в случаях и объеме, предусмотренными законодательством.

Обособленность государственного органа проявляется в том, что его отношения с другими государственными органами носят характер не только субординации (отношения управления, подчинения вышестоящему органу), но и координации (служебной независимости, возможности вступать в кооперативные отношения и заключать юридические договоры между собой).

Государственный орган может реализовать свои властные полномочия тремя способами:

• изданием нормативных юридических актов;

• изданием предписаний индивидуального характера;

• посредством организационной и управленческой деятельности.

3. Классификация государственных органов осуществляется по нескольким основаниям.

1. По источнику легитимности государственные органы делятся на первичные и вторичные. Первичные создаются на основе конституции и законодательных актов. К ним относятся глава государства, конституционные органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Вторичные – это государственные органы, созданные на основе подзаконных актов по решению первичных государственных органов.

2. По характеру компетенции выделяются органы общей и специальной компетенции. Предполагается, что органы общей компетенции полномочны решать широкий круг вопросов (правительство). Органы специальной (отраслевой) компетенции специализируются на выполнении какой-либо одной функции или одного вида деятельности (министерства финансов, экономики, обороны, юстиции и др.).

3. По правовым формам реализации государственных функций выделяются:

• законодательные органы;

• органы исполнительной власти;

• судебные органы.

4. По способу формирования персонального состава делятся на представительные органы и назначаемые.

5. По характеру принятия решения государственные органы делятся на коллегиальные и единоличные. Коллегиальные – волеизъявление государственного органа определяется решением нескольких должностных лиц, входящих в его состав (парламенты, суды). Единоличные (единоначальные) – их волеизъявление определяется только решением главы (руководителя) данного государственного органа.

6. По действию во времени (по срокам полномочий) государственные органы делятся на постоянные и временные. У постоянных органов срок действия не ограничен (совпадает со сроком сохранения юридической силы того юридического акта, на основании которого они были созданы). У временных органов начало и окончание их деятельности устанавливаются заранее.

7. По действию в пространстве выделяются:

• центральные (высшие) органы власти;

• территориальные отделения центральных органов власти;

• органы местного территориального государственного управления. Их компетенция распространяется на определенную территорию и в пределах, установленных разграничением правомочий между центральными органами и органами территориального управления.

4. Наряду с органами государственного управления всех видов в территориальных образованиях действуют органы местного самоуправления, которые представляют собой проявление самоорганизации общества (выступают как частная корпорация), однако при этом реализуют не групповые интересы отдельных граждан, а представляют общие интересы граждан, проживающих на данной территории. Несмотря на то что органы местного самоуправления не входят в государственный аппарат, не находятся в служебном подчинении у государственных органов, муниципальные образования находятся под контролем и надзором государственных органов.

5. Деятельность государственного аппарата подчинена следующим принципам:

• демократический характер действия государственного аппарата означает, что как общее правило предполагается избираемость государственных должностных лиц посредством политических выборов либо широкого профессионального конкурса (государственный аппарат является делегированным носителем правомочий народа-суверена);

• профессионализм в действии государственных органов предполагает наличие необходимого образовательного и профессионального уровня у носителей государственной власти;

• департизация (деполитизация) государственного аппарата – носитель большинства государственных должностей не может состоять ни в одной политической партии, так как он является представителем всего народа;

• принцип законности – действия должностных лиц государства осуществляются на основании и во исполнение закона, причем в случае противоречия закона интересам государственного должностного лица оно должно реализовывать требования закона (либо покинуть государственную должность);

• принцип «открытости», гласности (транспарентности) – граждане должны располагать необходимыми сведениями о действиях государственного аппарата и о принимаемых решениях;

• принцип разделения властей предполагает разграничение предметов ведения и компетенции государственных органов для обеспечения их специализации и эффективности, а также для обеспечения политического характера государства и предотвращения узурпации власти.

6. Персональный состав государственных органов – это совокупность государственных должностных лиц, реализующих функции государства, как правило, в составе государственных органов либо как самостоятельные государственные институты. В рамках государственного аппарата человек выступает как государственное должностное лицо, т. е. как носитель компетенции (компетенция – совокупность прав и обязанностей должностного лица, необходимых и достаточных для реализации отведенной ему части функций государственного органа). Государственная должность – юридическое описание компетенции и предмета ведения отдельного носителя государственной власти. Государственная должность характеризуется в разных странах различной степенью подробности и определенности. В том случае, если государственные должности четко зафиксированы в законодательстве, должностное лицо становится персонификатом закона: служебные действия должностного лица полностью совпадают с велениями законодательства. Это состояние абсолютной правовой связанности государственного должностного лица. В том случае, если реализуется правовая связанность основного числа носителей государственной власти, можно сказать, что государственный аппарат приобрел бюрократический характер. Противоположностью правовой связанности государственного должностного лица является административная дискреция (это действия должностного лица по усмотрению в условиях отсутствия правовой нормы либо ее недостаточной конкретности).

В составе государственного аппарата выделяют следующие категории носителей государственной власти в зависимости от объема и структуры компетенции. Наиболее специфично положение главы государства. В монархическом государстве его глава был носителем абсолютной (поглощающей) компетенции, т. е. выступал как суверен. Глава государства располагает только правом, но не имеет никаких юридических обязанностей и поэтому не может нести никакой юридической ответственности.

Глава государства при республиканской форме правления входит в категорию должностей, которые называются высшими политическими должностями (в российской терминологии – должностные категории А, хотя последние гораздо шире).

Вторая категория носителей государственной должности – это носители государственной должности государственной службы. Не все носители государственной должности являются носителями государственной службы. Государственные служащие не что иное, как государственные должностные лица, работающие в составе государственного органа и реализующие его функции либо обеспечивающие должностные полномочия высших политических должностей. В Российской Федерации к ним отнесены государственные должности категории Б и В.

Государственные служащие категории В делятся на две группы:

1) руководители государственного органа;

2) представители власти (государственные служащие в составе государственного органа).

Различия между ними заключаются в том, что руководитель государственного органа представляет его в отношениях с другими государственными органами, располагает властными полномочиями в отношении сотрудников государственного органа, включая право наложения наказания. Эти полномочия носят характер линейной власти: руководитель выступает носителем большей части компетенции данного государственного органа и поэтому может отозвать их, приостановить или реализовать правомочия иных государственных служащих, входящих в состав последнего. Представитель власти располагает так называемыми правомочиями публичного характера. Его веления обязательны для всех за пределами данного государственного органа, но в границах его предмета ведения и компетенции.

Для государственного аппарата требуются специально подготовленные кадры чиновников-управленцев, обладающих необходимой квалификацией и профессионализмом. Бюрократия (от фр. «бюро» – канцелярия, греч. «кратос» – власть) – слой людей, занятых на работе в аппарате государства и профессионально занимающихся управлением общественными делами.

Лица, работающие по найму в составе государственных органов, не относятся к категории государственных служащих, поскольку не располагают властными полномочиями ни одного из двух видов.

9. Принцип разделения властей в работе государственного аппарата

1. Принцип разделения властей обязателен для демократического государства, так как он позволяет гарантировать суверенитет народа и защищает его от узурпации власти (незаконного использования) со стороны государственного аппарата.

Принцип разделения властей направлен против опасности концентрации власти в руках высших руководителей государства. Поэтому принцип разделения властей предполагает закрепление за высшими государственными органами строго определенного объема правомочий и строго определенного предмета ведения, чтобы ни один государственный орган, ни одно должностное лицо не могли бы самостоятельно выступать (отдельно от всех остальных) от имени государства как целого.

В демократическом обществе правомочия отдельных ветвей власти определены конституционно и не могут быть пересмотрены главой государства, т. е. в современном демократическом обществе сохраняются лишь остаточные проявления института прерогативы. Как и в ситуации технического разделения властей, современное конституционное разделение предполагает отсутствие служебной подчиненности ветвей власти друг другу. Все вместе они подчиняются не персональной воле главы государства, а безличной силе закона. Существует две основные модели конституционного разделения властей: деконцентрация и децентрализация власти, или, в популярном обозначении, разделение «по горизонтали» и «по вертикали». Модель деконцентрации определяет разграничение высших органов государственной власти и сама существует в двух основных вариантах: как разделение властей в материальном смысле и как разделение властей в формальном (процедурном) смысле. Первый вариант модели отвечает на вопрос «что делится?», т. е. как распределяются предметы ведения между государственными органами, а второй отвечает на вопрос «как делится?», т. е. определяет порядок распределения предметов ведения.

2. Разделение властей в материальном смысле существует как теоретическая конструкция, изложенная Шарлем Луи Монтескье (1689–1755)в книге «О духе законов». Ветви власти располагают только одним предметом ведения, который не пересекается с предметом ведения других ветвей власти. В случае конфликта ветвей власти государство просто не может функционировать.

3. Разделение властей в формальном смысле имеет также неофициальное название системы «сдержек и противовесов». Ветви власти реализуют пересекающиеся предметы ведения, однако реализация пересекающихся функций и форм их осуществления происходит для разных ветвей власти в порядке различной компетенции: объем правомочий ветвей власти неодинаков в этом случае. Если ветвь власти реализует непрофильные для нее формы осуществления функции государства, то ее компетенция в этой области будет меньше, чем у ветви власти, для которой эта форма будет профильной (основной). Профильная форма дает и название ветви власти. Например, ветвь власти называется исполнительной не потому, что она реализует функции государства только в форме велений индивидуального характера, а потому, что эта форма является для нее главной, основной, хотя и не единственной. Это же справедливо и для других ветвей власти.

4. Таким образом, у каждой ветви власти есть основная компетенция (набор прав и обязанностей по реализации профильной формы исполнения государственных функций) и субсидиарная компетенция (набор прав и обязанностей по реализации непрофильной формы). Конституция РФ, как и большинства государств, провозглашает принцип разделения властей в формальном смысле. Исполнительная власть (в лице правительства и президента) осуществляет управленческо-распорядительную деятельность как профильный для себя способ (форму) реализаций функций государства. Здесь же она обладает основной компетенций. Наряду с этим исполнительная власть располагает правотворческим способом действия государства и квазисудебным (правом объявления помилования президентом и правом привлечения к административной ответственности у ряда государственных органов). Если эти полномочия будут реализованы исполнительной властью, то с меньшей и подчиненной (субсидиарной) компетенцией, чем компетенция законодательной и судебной ветвей.

В аналогичном положении находится и законодательная ветвь. Если она выходит за пределы своей основной компетенции и реализует формы, присущие иным ветвям власти, то ее субсидиарная компетенция будет значительно меньше. Например, участие федерального собрания в исполнительно-распорядительной, т. е. правительственной, власти ограничено правом утверждения кандидатуры председателя правительства, вынесения вотума недоверия правительству, назначения уполномоченного по правам человека, утверждения в должности судей высших судебных органов и генерального прокурора, а также рядом других полномочий.

10. Возникновение права

1. Человеческое общество предполагает кооперацию (соединение) различных индивидов для производства вещей и услуг, а это предъявляет к человеку требование работы в коллективе, для чего необходимы надежность, предсказуемость поведения, контроль над аффектами. Дисциплинирование человека было свидетельство превращения его из биологической особи в социально-ответственного индивида, которое обычно называется социализацией человека. Социализация – подчинение человека общественной среде. Существуют два этапа социализации: первичная, когда человек усваивает запреты, т. е. требования воздержаться от совершения каких-либо действий, и вторичная, когда человек подчиняется положительным требованиям общества и становится носителем обязанностей. Запреты отделяют дозволенное поведение от недозволенного, т. е. полезное для общества или безразличное ему – от общественно вредного. Задача первичной социализации – требование к индивиду не мешать воспроизводству общества. Запреты являются недостаточно эффективными средствами поддержания общества:

1) запреты минимальны по количеству и, следовательно, регламентируют только небольшую часть общественных отношений; примером этого является наиболее известная совокупность запретов – 10 библейских заповедей;

2) запретов немного, поскольку они первоначально использовали очень сильный мотив – угрозу смерти. Такой мотив не может использоваться постоянно, к нему прибегают в исключительных случаях.

Устойчивое использование табу существенно меняет картину мира: мир раздваивается на мир физический и одновременно неподлинный, мир идеальный (мысленный) и одновременно самый настоящий.

Чувственная очевидность становится менее принудительной, чем невидимый запрет, а потом и предписание.

По мере развития общества безопасный выбор вариантов поведения превращается в привычку и аффективное, угрожающее обществу поведение становится редкостью. В этой ситуации у общества появляется возможность упрочить свой контроль над индивидом. Это происходит в условиях его вторичной социализации. Она подчиняет целеполагание индивида нормативному регулированию: содержанием цели действия становится норма.

Вторичная социализация – подчинение человека идеальному предписанию, которое не только отделяет запрещенное от дозволенного, но и делит сферу дозволенного на эффективное действие и действие, хотя и допустимое, но не эффективное. Для того чтобы закрепить стихийно обнаруживаемые варианты эффективного поведения, они должны быть зафиксированы, предъявлены как образцы для устойчивого и всеобщего подражания.

Нормативное регулирование предполагает следование норме как особому социальному велению. Норма – правило поведения, указывающее на должный его вариант и обладающее признаком периодичности.

Нормативность веления включает два признака:

• норма выступает как правило, т. е. периодично, неоднократно действующее веление;

• норма меняет мотивацию человеческого поведения. Норма сама в себе несет награду тому, кто ее исполняет. В этом смысле обременительность нормы (в отличие от запрета) существенно снижается. Нарушающий норму утрачивает что-то очень важное для себя, независимо оттого, угрожает ему внешнее наказание или нет.

Норма и запрет как правила поведения обращены к свободной воле человека и могут быть либо нарушены, либо реализованы им, т. е. стать содержанием цели поведения.

2. Социальные нормы, т. е. периодически действующие правила должного поведения, делятся на несколько групп в зависимости от их функций в жизни общества:

• традиции или обычаи;

• технические нормы;

• моральные нормы;

• правовые нормы.

Нормы-традиции (обычаи) обеспечивают существование общественного целого посредством репрессирования индивидуальности и требования от него альтруистического (жертвенного) поведения. В своей основе они содержат технические нормы. Обычаи безразличны и даже жестки и индивидуальному существованию, всегда обременительны.

Технические нормы – правила, обеспечивающие реализацию цели в каком-то типе деятельности. Такой нормой является правило: «если хочешь преуспеть в торговле – будь честен».

Моральные нормы – это правила, обеспечивающие себетождественность человека (равенство с самим собой и его самоуважение), выступающую мерой индивидуальной свободы.

Моральное поведение всегда автономно, т. е. предполагает отношение к принятому правилу поведения как к долгу. В этом нравственность и мораль одинаковы. Различаются они по целям и способам своего подтверждения. Нормы нравственности – конвенциональны, т. е. определяются согласием членов общества. Мораль заботится о том, чтобы человек оставался самим собой, причем норма морали не конвенциональна, а рациональна, она считается результатом критичного и обособленного мышления, склонного к установлению границ между человеком и обществом. Существенной характеристикой морали является то, что она не предполагает никаких обязательств перед другими – стремление человека быть моральным, т. е. уважать самого себя, не должно быть принесено в жертву предполагаемой пользе другого лица или общества.