Текст книги "Теория и история политических институтов"

3.4. Понятие и принципы федерализма

Идея федеративного государства восходит к Древней Греции и Риму. В обоих случаях федерализм выражался в объединении независимых городов-полисов перед лицом внешней военной угрозы. Рим сначала был просто центром Латинской федерации и лишь со временем, благодаря военной мощи, превратился в политическое средоточие огромной централизованной империи.

Сегодня менее чем десятая часть государств мира (18 государств) являются федерациями: США, РФ, Канада, Швейцария, ФРГ, Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Австралия и др., однако они охватывают порядка 41 % территории планеты, в них проживает более трети населения Земли. Для федеративного государства характерны следующие формальные признаки:

• федерацию составляют государственные образования (штаты в США и Австралии, земли в ФРГ и Австрии, кантоны в Швейцарии, провинции в Канаде и Бельгии, республики в Югославии и бывшем СССР и др.), являющиеся ее субъектами и имеющими собственный круг властных полномочий;

• субъекты федерации не обладают полным суверенитетом, несмотря на формальное провозглашение в некоторых федеративных государствах (Мексика, Швейцария);

• наряду с общефедеральной конституцией и законами, действуют конституции и законы субъектов федерации при верховенстве общефедеральных. В связи с этим судебное разрешение конституционных споров является неотъемлемым элементом конституционной системы федеральных государств. Обладая конституционной властью, субъекты федерации осуществляют самоорганизацию. Проводя свои собственные конституции, субъекты федерации задают конституционную базу легитимности своих властей и одновременно подтверждают свои конституционные полномочия как результата народного суверенитета, лежащего в основе государственной структуры, устанавливаемой в субъекте федерации. В то же время, например, в Индии конституцию имеет только один (Джамму и Кашмир) из 26 штатов, а в Пакистане их не имеет ни одна из четырех провинций – субъектов федерации;

• помимо законодательных, исполнительных, судебных органов федерации обязательно имеются такие же органы субъектов федерации, при этом проводится (по-разному) разграничение компетенции в сфере законодательства и управления между федерацией и ее субъектами;

• в федеральном парламенте обеспечивается в разных формах представительство субъектов федерации (как правило, палата представительства субъектов);

• субъекты федерации обладают бюджетной автономией, т. е. правом и возможностью определять систему приоритетов при осуществлении бюджетных расходов;

• субъекты федерации, хотя и в ограниченной форме, наделяются правом участвовать вместе с федеральным правительством в международных переговорах по тем вопросам, которые их непосредственно касаются;

• еще один признак – наличие двойного гражданства.

Таким образом, под федерализмом понимается разграничение государственной власти по вертикали, что должно препятствовать централизации управления и монополизации власти в стране.

Основу единства составляет свободное передвижение людей и товаров через границы составляющих федерацию образований. Например, в США ни один штат не обладает правом не допускать на свою территорию «нежелательных» людей, причем тут ограничение его прав даже более жесткое, чем в отношении товаров. Верховный суд США определил, что ни один штат не может «изолироваться от общих трудностей… путем ограничения передвижения лиц и собственности через свои границы». Границы между субъектами федерации формальны.

Согласно классическому определению Р. Уоттса, в федерациях:

1) федеральный и региональный уровни власти не находятся в отношении конституционной субординации относительно друг друга, т. е. каждый из них обладает суверенными полномочиями, санкционируемыми конституцией, а не другим уровнем власти;

2) каждый из уровней, отправляя законодательные, исполнительные и налоговые полномочия, непосредственно взаимодействует с населением;

3) каждый уровень власти напрямую избирается гражданами [Watts, 1999, p. 7].

При этом постоянное взаимодействие и конкуренция между различными уровнями власти является одним из ключевых элементов федерализма. Именно поэтому федерализм призван препятствовать установлению неограниченного суверенитета одного из уровней сложной системы власти. Не случайно федеративную форму государственного устройства многие западные исследователи жестко связывают с демократией. Еще Т. Джефферсон утверждал, что федерализм – это территориальная форма демократии.

Основными системообразующими элементами суверенитета в федеративном государстве являются:

• государственный характер субъектов федерации;

• их автономия и финансовый суверенитет;

• децентрализация процесса принятия решений;

• участие субъектов федерации в принятии общефедеральных решений;

• ответственность субъектов федерации перед федеральным цент ром.

Отметим ряд факторов, которые являются ограничителем для федерального центра во всех демократических федерациях:

1) наличие у этого центра строго определенных предметов ведения и полномочий, выход за пределы которых недопустим;

2) разделение власти по вертикали и горизонтали, в том числе наличие второй (верхней) палаты парламента, которая призвана сочетать общенациональные интересы с региональными;

3) конституционное закрепление правового статуса субъектов федерации с их сферами ведения и компетенциями;

4) трудность перераспределения полномочий, закрепленных в федеральной конституции и законодательстве частей федерации;

5) независимая судебная система, которая призвана выступать арбитром в спорах по поводу предметов ведения и полномочий между участниками федеративных отношений.

По мнению Д. Дж. Элейзер, понятие «федерализм» имеет два значения: «В узком смысле оно обозначает взаимоотношения между различными правительственными уровнями, в более широком – сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации» [Элейзер, 1995, с. 106]. «Суть федерализма следует искать не в определенном наборе институтов, но в институализации определенного типа отношений, складывающегося между участниками политической жизни» [Elazar, 1987, p. 11–12]. Федерализм – это и структура, и процесс.

Для конституционного соучастия и размежевания компетенции федерации и ее членов используется несколько способов:

1) устанавливается исключительная компетенция федерации, а все остальные вопросы относят к ведению субъектов федерации (ФРГ, 1949 г.; здесь действовал принцип федерального приоритета во всеобъемлющем виде: поскольку исключительная компетенция субъектов федерации не определена, союзный закон мог быть принят по любому вопросу и всегда имел верховенство);

2) может быть установлена исключительная компетенция штатов (обычно это вопросы культуры быта, образования и др.), а все остальные вопросы отнесены к ведению федерального центра (ныне не применяется);

3) устанавливаются две сферы компетенции: федерации и ее субъектов (Аргентина, Канада, Мексика и др.), а неперечисленные полномочия относятся к ведению либо федерации, либо ее субъектов;

4) могут быть указаны три сферы компетенции: кроме названных выше еще сфера конкурирующих (совпадающих) полномочий (Индия и др.). Если федеральный закон и закон субъекта по-разному решают вопросы, относящиеся к конкурирующей компетенции, то действует федеральный закон;

5) конституции дают перечень только двух сфер: федеральной и совместной компетенции. Вопросы, не вошедшие в эти два перечня, относятся к исключительному ведению субъектов, и закон субъекта по данным вопросам, если он не противоречит федеральной конституции и федеральным законам, имеет верховенство. Этот способ, казалось бы, является предпочтительным, поскольку учитывает невозможность предусмотреть все заранее, дать полную классификацию. Однако остаточные полномочия, не упомянутые ни в одном из списков, могут быть отнесены к ведению федерации (Индия, РФ) либо к ведению субъектов.

Здесь перечислены лишь главные способы размежевания, взятые в обобщенном виде. Но есть страны, не вписывающиеся в данную классификацию. Так, многие конституции устанавливают приоритет компетенции субъектов федерации по отношению к компетенциям федерации (Швейцария, ФРГ, Австрия, США, Австралия). В Конституции США особо оговариваются некоторые права центра, например: выпуск денег, объявление войны, регулирование торговли между штатами и с другими государствами, внешняя политика. Другие права, например вводить налоги, переданы национальному правительству в порядке параллельной юрисдикции, т. е. ими обладают как федеральные, так и штатные власти. В Конституции также оговорены права, которыми не обладают центральные власти, и те, которых не имеют правительства штатов; указаны и сферы, в которые запрещено вмешиваться и тем и другим.

Полномочия властей штатов в Конституции не перечислены. Они считаются «зарезервированными», и, согласно Поправке X, все полномочия, которые не переданы национальному правительству и осуществление которых не запрещено властям штатов, сохраняются за штатами или за гражданами. Как отмечал Дж. Мэдисон в «Письмах федералиста», «полномочия, предоставляемые федеральному правительству, немногочисленны и четко определены. Полномочия, сохраняемые за правительствами штатов, весьма многочисленны и неопределенны» [Федералист, 2000, с. 313–314]. В каждом штате есть собственная конституция, которая в рамках, очерченных Конституцией США, наделяет властью правительство штата и определяет порядок ее реализации. Законы каждого штата должны соответствовать его конституции, а конституции всех штатов не должны противоречить Конституции США.

В Конституции США 1787 г. получила преимущественное закрепление дуалистическая модель федерализма, подразумевающая наличие равновесия между федерацией и ее субъектами, которые имеют особую компетенцию и не вмешиваются в дела друг друга. «В целом власть федерального правительства, в отличие от “национального”, распространяется не на народ, а на штаты. Его акты не могут содержать норм прямого действия» [Филимонова, 2004, с. 42]. Отцы-основатели Соединенных Штатов исходили из принципа, сформулированного тем же Дж. Мэдисоном: «Притязание должно противостоять притязанию», и полагали, что отдельные сферы суверенитета, закрепленные за штатами, будут гарантировать, что субъекты федерации останутся надежным противовесом власти федерального правительства. Штаты смогут выполнять эту важнейшую роль, поскольку будут привлекать и удерживать лояльность граждан. Дж. Мэдисон очень кратко сумел изложить выгодность и «безопасность» для народа и демократии федерального правительства. «Либо образец, по которому будет создано федеральное правительство, сделает его достаточно зависимым от народа, либо нет.

В первом случае эта зависимость удержит правительство от шагов, неугодных избирателям. Во втором оно не будет пользоваться доверием народа, но любая попытки узурпации власти будет легко пресечена правительствами штатов, за которые стоит народ» [Федералист, 2000, с. 322]. Основной целью федерализма, согласно концепциям отцов-основателей, было распределение властных полномочий между правительствами штатов и «федеральным» правительством во избежание узурпации власти каким-либо государственным органом.

Для такой сложной системы необходим механизм разрешения споров между штатом и национальным правительством, а также между штатами. Эту задачу решает федеральная судебная система, прежде всего – Верховный суд США. При этом в зависимости от социально-политической ситуации, идеологических ориентаций судей, активности федеральной администрации и властей штатов баланс отношений между центром и субъектами федерации постоянно меняется. Американская федеральная система претерпела значительные изменения за два века в связи с изменением экономических и политических условий и конфликтными ситуациями. Споры по поводу экономической системы и политической власти часто перерастали в конфликты по поводу «правильного» понимания федерализма, в разрешении которых чрезвычайно значимой была роль Верховного суда США.

Так, благодаря судебным решениям, принятым Верховным судом под началом Д. Маршалла, первого его председателя (1801–1835 гг.), многим современникам казалось, что штаты утратят значительную часть своей компетенции. Затем в течение почти ста лет Верховный суд неизменно поддерживал позиции штатов в их спорах о компетенции с федеральным центром. Во времена Нового курса Ф. Д. Рузвельта, когда для выхода из глубочайшего экономического кризиса потребовалось весьма серьезное вмешательство государства в регулирование экономики, Верховный суд поддержал централистские тенденции. Это было осуществлено со ссылкой на так называемую «коммерческую клаузулу», согласно которой в компетенцию федерации отнесено регулирование торговли «с другими государствами, между штатами и с индейскими племенами». Никаких других «зацепок» в перечне полномочий федерации просто не было.

В послевоенный период, вплоть до конца 1970-х гг., высшая судебная инстанция также чаще принимала решения в защиту позиций федерального центра. Не случайно со времен Р. Рейгана под лозунгом «нового федерализма» провозглашается необходимость проведения мер, направленных на возвращение власти от федерального правительства обратно к штатам. В очередной раз его позиция изменилась в первой половине 1980-х гг.: именно тогда было положено начало целому ряду серьезных решений, истолковывающих «темные места» Конституции в пользу штатов. В результате было резко сокращено правительственное финансирование экономических и социальных программ штатов в форме целевых грантов. Та же тенденция действовала и в 1990-е гг.

Развитие американского федерализма можно довольно четко разделить на три этапа. Основными вехами такого деления являются два наиболее драматических события американской истории – Гражданская война 1860-х гг., которая поставила точку в споре между Севером и Югом о разделении полномочий между федеральным правительством и штатами и Великая депрессия 1929–1932 гг. Несмотря на цикличность такого рода изменений, характер их вполне парадоксален: с одной стороны постепенное возрастание роли федеральных органов власти во взаимоотношениях со штатами, с другой – усиление позиций штатов.

Конгресс США не является в полном смысле высшим законодательным органом страны, так как федеральный закон первичен только в сфере приложения федеральной компетенции, а во всем остальном высшей силой обладают законы штатов; «именно штаты играют решающую роль в развитии американского правового поля; их правовые системы более восприимчивы к запросам жизни и потому более динамичны. Такое предположение подтверждается, в частности, тем фактом, что на двадцать семь поправок, внесенных за два с лишним столетия в федеральную конституцию, приходится свыше шести тысяч поправок, принятых к конституциям отдельных штатов» [Захаров, 2003, с. 72]. С конца 1950-х гг. конгресс научился ограничивать права штатов, не меняя их конституционного статуса, используя процедуру «федерального опережения» (federal preemption). Ее суть заключается в том, что федеральные власти, опираясь на многочисленные недомолвки и неясности Конституции США, активно занимаются нормотворчеством на стыке компетенций федерального центра и штатов.

Существуют три постоянно использующихся стандартных способа корректировки федеративных отношений в США: во-первых, внесение формальных изменений в конституции – страны и штатов; во-вторых, решения Верховного суда США; в-третьих, применение конгрессом механизма «федерального опережения». В США параллельно друг другу разворачиваются разнонаправленные тенденции: с одной стороны, усиливается федеральный центр, с другой – крепнут субъекты федерации, влияние которых на государственную политику становится все более артикулированным. Общая оценка способов размежевания компетенции невозможна, поскольку они связаны с конкретно-историческими условиями той или иной страны, которые должны учитываться. Как отмечал американский политолог У. Райкер, федерализм предполагает, что: во-первых, существуют два уровня власти, каждая из которых осуществляет свои полномочия относительно одной и той же территории и одного и того же населения; во-вторых, каждый такой уровень имеет хотя бы одну полностью автономную область действия; в-третьих, существуют гарантии (пусть даже только декларированные в Конституции) автономии каждого уровня в своей собственной сфере [Riker, 1964].

Для обеспечения связи центра и регионов, а также сохранения разделения труда между ними существует и множество формализованных способов контроля центра за деятельностью членов федерации, равно как и способов участия субъектов федерации, решении общефедеральных вопросов.

Среди первых различают ординарные и чрезвычайные. Первые связаны с действием федерального законодательства, ставящего субъекты в определенные правовые рамки, с ролью исполнительных и судебных органов, чья компетенция по вопросам федерального значения распространяется на всю территорию. Субъект федерации несет ответственность за исполнение федерального законодательства. В США, в отличие от европейских федераций, федеральное законодательство осуществляют федеральные же агентства. Это должно обеспечить прямое применение федерального законодательства в пределах данного субъекта федерации. В результате сами штаты не несут ответственности перед федеральными властями. Особое значение имеет финансовый контроль: многие субъекты в значительной мере живут за счет дотаций центра и, следовательно, экономически зависимы от него.

Среди чрезвычайных способов контроля важнейшее значение имеют четыре:

1) введение чрезвычайного положения на территории субъектов федерации;

2) институт интервенции;

3) президентское правление;

4) приостановление собственного правления субъектов федерации.

Введение чрезвычайного положения предусматривается в большинстве федераций (оно вводится президентом, но в парламентских республиках и конституционных монархиях, по существу, правительством, по совету которого действует глава государства) в случае стихийных бедствий, массовых беспорядков и др. Введение чрезвычайного положения предусматривает ограничение политической деятельности, возможность превентивного задержания некоторых лиц, роспуск местных органов и замену их назначенцами из центра и т. д. Довольно часто оно вводилось в некоторых штатах и даже на всей территории Малайзии, в Пакистане и на Коморах.

Институт интервенции в дела субъектов предусмотрен конституциями латиноамериканских федераций (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика). В случае возникновения угрозы конституции, массовых беспорядков, исчезновения в штате конституционных властей и других чрезвычайных обстоятельств президент привлекает армию и вправе сместить любые органы субъекта, назначить для управления им своего представителя. Институт интервенции выражает право федерации защищать свое единство и ее обязанность охранять государственность штатов. В истории латиноамериканских федераций интервенция использовалась часто, лишь в Аргентине с 1853 г. – более 200 раз. Однако в ХХ в. этот институт применялся все реже (по мере консолидации демократий в этом регионе) и почти исчез в настоящее время (исключение – Бразилия, Мексика).

Некоторыми федеральными конституциями (бывшего СССР с 1990 г., Индии, Пакистана и др.) предусмотрена возможность введения президентского правления. Так, в Индии этот институт используется очень широко: после принятия Конституции с 1950 г. было более сотни случаев введения президентского правления. Здесь оно вводится актом президента, принимаемым по совету кабинета министров на срок не более двух месяцев, в случае если деятельность конституционных властей штата неэффективна, возникла обстановка насилия, вооруженной борьбы и т. п. Более долгий срок прямого президентского правления (шесть месяцев с возможным продлением до трех) может быть установлен только по решению парламента федерации. При этом решение о введении прямого президентского правления может быть оспорено в суде. В результате Законодательное собрание штата распускается (с назначением новых выборов) или его деятельность приостанавливается, все министры правительства смещаются (их полномочия приостанавливаются), власть переходит к губернатору штата, назначенному президентом (в обычных условиях он не играет большой роли, являясь номинальным главой штата).

Приостановление собственного (провинциального) управления предусмотрено конституцией Папуа – Новая Гвинея 1975 г. В отличие от трех уже рассмотренных способов, этот акт осуществляется правительством с последующим утверждением парламентом. Управление провинцией переходит к правительству (министру, ответственному за местное управление), а провинциальное собрание распускается, его исполнительный орган увольняется. Такая мера возможна при разоблачении коррупции в органах управления провинции, несоблюдении конституции. Приостановление провинциального управления не может превышать 9 месяцев, в течение этого срока должны быть проведены выборы в новое собрание; парламент страны может продлить этот срок еще на 6 месяцев.

Наряду с контролем центра, в федерациях используются различные способы участия субъектов федерации в решении общефедеральных проблем, что предполагает формирование особой палаты федерального парламента, обычно называемой сенатом. В ней представлены все субъекты (иногда и территории, но меньшим числом представителей и лишь с правом совещательного голоса). Представители субъектов избираются либо на паритетных началах (по 2 представителя в США и Мексике, по 3 – в Бразилии, где такое же представительство имеет федеральный округ; каждому сенатору избирается по 2 заместителя, по 14 – в Пакистане, по 3 – в Нигерии, причем здесь 1 сенатор избирается также от федеральной территории, которой является столичный округ, и др.), либо имеют неравное представительство в зависимости от численности населения или других факторов (Индия, где число представителей штатов колеблется от 34 до 1, ОАЭ).

Однако равное представительство субъектов в федеральном парламенте (верхней палате) создает проблему неодинакового «веса» голосов избирателей, т. е. голоса избирателей менее населенных регионов приобретают большее влияние, чем многолюдных. Если измерять представительство населения субъектов федерации в соответствии с демократическим правилом «один человек, один голос», то все верхние палаты в какой-то степени нарушают демократический принцип равенства. В США, например, соотношение «веса» голосов избирателей самого малонаселенного и самого многолюдного штатов составляет 66/1, в Бразилии – 144/1. Главный аргумент в пользу сохранения паритетного представительства в верхней палате – обеспечение защиты прав и интересов граждан небольших штатов. Наиболее благополучными с точки зрения равенства представительства являются Бельгия и Австрия. Именно опасения такого рода неравенства вызвали изменения в представительстве земель в верхней палате ФРГ (бундесрате) после присоединения ГДР. Четыре самые крупные земли – Баден-Вюртенберг, Бавария, Нижняя Саксония и Северный Рейн-Вест фа лия – получили в бундесрате по шесть мест; другие земли (в зависимости от численности населения) – пять, четыре или три места.

Закон в федеральном парламенте принимается обычно только в том случае, если его текст в одинаковой редакции утвержден обеими палатами (исключение в некоторых федерациях составляют финансовые законы) [Ачкасов, Куликов, 2005]. В Швейцарии, например, кантоны не только участвуют напрямую в законодательном процессе через своих представителей в парламенте, в первую очередь в верхней палате, но и в консультациях на подготовительном этапе принятия или пересмотра закона.

Для участия субъектов в федеральных делах создаются различные смешанные комитеты и комиссии, иногда представительство субъектов имеет резервированную долю в парламенте (Танзания), но особое значение в ряде стран (Индия, Канада, Пакистан, Папуа – Новая Гвинея и др.) имеют регулярно созываемые совещания премьер-министров федерации и субъектов. Именно на таких совещаниях координируется экономическая политика, преодолеваются трения между федерацией и отдельным субъектами, а также между самими субъектами. В США в 1908 г. создана и действует Национальная ассоциация губернаторов, хартия которой определяет ее основные функции – влияние на центральную власть со стороны штатов и согласование местной политики с общенациональной. Существует и такой полуофициальный орган, как Совет правительств штатов, который обеспечивает согласованную политику субъектов федерации. Он разрабатывает модели законов, которые штаты впоследствии принимают по единому образцу [Valente, 1987, p. 266]. Канцлер ФРГ регулярно привлекает глав правительств земель для участия в разработке согласованной политики федерации.