Текст книги "Теория и история политических институтов"

3.2. Типологии форм правления

Понятие «форма государства» является универсальной для характеристики государства. Форма государства – это «совокупность устойчивых взаимоотношений между властными органами государства и между его территориальными единицами, т. е. способ их сосуществования, в том числе способ распределения государственной власти между ее органами, способ их образования (формирования) и взаимной ответственности» [Гомеров, 2002, с. 736–737]. Форма государства как механизм осуществления политической власти включает: форму правления (система построения высших органов государственной власти), форму устройства (территориальная, национальная и национально-территориальная организация государства) и политический режим (организация политической жизни, специфические пути и средства взаимодействия институтов друг с другом).

Под формой правления понимают способ организации верховной государственной власти с процедурой формирования отдельных властных управленческих институтов, а также тех норм и принципов, на основе которых последние строят свои отношения с населением [Милль, 1907, с. 28–29]. Форма правления подразумевает определенную структуру и правовое положение высших органов государственной власти, взаимоотношения институтов государства, порядок их формирования, а также способы прямых и обратных связей с населением. Основой деления государств на монархию и республику являются источник верховной власти, условия и порядок замещения поста главы государства и т. д. Другие характеристики публичной власти выступают как дополнение и объяснение особенностей специфики властных отношений в том или ином государстве.

В системе высших органов власти глава государства юридически занимает основное место. Он возглавляет государство, обладает обширными полномочиями, наделен такими качествами, как безответственность (наличие института контрасигнатуры, когда любой акт, решение, указ, исходящие от главы государства, приобретают силу, если его подписывает председатель правительства или соответствующий министр), несменяемость (исполнение главой государства своих должностных обязанностей в течение срока, который определен традицией или легальным установлением), нейтральность (выполнение функции арбитра в отношениях между высшими политическими институтами, а также между институтами власти и обществом).

Пост главы государства индивидуален, но есть исключения, когда его функции осуществляются коллегиальным органом. Например, в монархиях могут существовать регентские советы при вакансии престола или до достижения установленного возраста малолетним монархом. Обычно глава государства рассматривается и как глава исполнительной власти.

Но в европейских странах эти функции разделены: в Англии и других монархиях – монарх и премьер-министр, в государствах с республиканской формой правления (Россия, Белоруссия, Украина, Киргизия, Казахстан, Франция, Италия и др.) – президент и премьер-министр. Глава государства является его высшим представителем в сфере международных отношений. В реальной политике фактические полномочия главы государства (монарха, президента) в парламентских странах ограниченны.

Монархия (от гр. monarchia – единовластие, единодержавие) – форма государственного правления, при которой источником и одновременно высшим выражением власти является одно лицо, получающее полномочия по наследству и поэтому не зависимое от народа. В монархии главой государства является монарх (фараон, царь, король, император, султан, шах); власть монарха передается по наследству (за некоторым исключением); монарх не избирается народом; монарх не может быть принудительно смещен с должности (кроме случаев антимонархической революции, государственного переворота и т. д.); деятельность монарха не ограничивается определенным сроком, он исполняет свои обязанности пожизненно; существует особая процедура принятия титула и сопровождающий его деятельность церемониал.

Обычно порядок престолонаследования делят на три системы: кастильскую (отдается предпочтение мужской линии – Испания, Великобритания); салическую (наследование престола осуществляется по мужской линии – Япония, Бельгия, Норвегия); австрийскую (женщина наследует престол только при полном отсутствии мужских линий). Известны и другие формы систем наследования трона: шведская система (с 1979 г.) уравняла мужчин и женщин в правах на престол; мусульманская, где наследника престола определяет семья усопшего монарха при участии улемов – знатоков Корана (престол не всегда передается старшему сыну монарха; семья может досрочно сместить монарха с престола (Саудовская Аравия)); племенная, когда наследника монарха избирает из числа его сыновей собрание вождей племен (Свазиленд). Некоторыми особенностями обладает порядок престолонаследования в современных арабских государствах.

Отношение к монархии в истории менялось. Так, например, в трактатах «Государство» Платона и «Политика» Аристотеля идея монархии имеет положительный характер. Согласно Платону, идеальная форма государства, где правят мудрые, может быть либо аристократической, либо монархической – в зависимости от того, принадлежит ли сознание высших идей многим или одному. Аристотель проводил различие между монархией («правильной» формой правления) и ее извращенной формой – тиранией. В «Илиаде» Гомера есть «признание божественного характера и решающей роли за царской властью, в чем можно видеть росток монархической доктрины, заглохший, правда, с утверждением полиса, но пробудившийся снова с его кризисом в IV в. до н. э.; очевидное понимание всей деликатности отношений этой власти со знатью и демосом, понимание, учитывавшее возможность иных политических вариантов помимо монархии…» [Фролов, 2004, с. 53]. В Римской республиканской традиции «царская власть… закрепилась в сознании как форма правления, в основе которой лежали беззаконие и попрание справедливости. Поэтому факт изгнания последнего царя, Тарквиния Гордого, рассматривался… как восстановление нравственного порядка, гарантией которого выступали законы и гражданские добродетели. Напротив, проявление политических амбиций расценивалось как стремление к царской власти и покушение на общественную свободу, что даже в случае малейших подозрений было достаточным для резкой негативной реакции» [Держивицкий, 2011, с. 22].

Фома Аквинский в трактате «О правлении государей» отвергает идею тирании, утверждая, что лучше, когда власть сосредоточена в руках у единовластного правителя, поскольку, если она принадлежит многим, они только приближаются к тому, чтобы действовать как единое целое; «провинции или города-государства», где правят многие, как правило, подвержены бóльшим волнениям и раздорам, нежели те, где есть только один государь [Фома Аквинский, 1990, с. 237]. В трактате «Поликратикус» Иоанн Солсберийский развивает идею о том, что принц получает свою власть от папы и от своего народа. Принц, в отличие от тирана, опирается на законы и ориентируется на благо своих подданных, их свободу. Если сравнивать общество с телом, то принц – голова. Только от него зависит мирское управление людьми и наказание виновных [Wöhler, 1990, S. 85].

Н. Макиавелли в «Государе» подчеркивал значимость независимости и силы государя, его стремления покровительствовать народу. «Государя уважают также, когда он открыто заявляет себя врагом или другом… лучше избегать союза с теми, кто сильнее тебя… государи должны остерегаться попадать в зависимость к другим государям… Государь должен также выказывать себя покровителем дарований… должен побуждать граждан спокойно предаваться торговле, земледелию и ремеслам… располагать наградами для тех, кто заботится об украшении города или государства… занимать народ празднествами и зрелищами… Уважая цехи, или трибы, на которые разделен всякий город… участвовать иногда в их собраниях и являть собой пример щедрости и великодушия, но при этом твердо блюсти свое достоинство и величие, каковые должны присутствовать в каждом его поступке» [Макиавелли, 2005, с. 105–108].

Ж. Боден полагал, что наилучшей формой правления является республика, но являющаяся, по сути своей, монархией, которой управляет суверенный государь; монарх опирается на широкий иерархизированный чиновничий аппарат, из всех видов монархий (выделяются королевская монархия, сеньориальная и тираническая) наиболее предпочтительна королевская. Правительство в такой монархии должно быть смешанным, чтобы, сохраняя сильную суверенную власть, обеспечить участие в политике населения [Баязитова, 2006, с. 22]. Т. Гоббс в трактате «Левиафан» также выступает за сильную власть правителя (суверена), поскольку она вследствие заключенного договора и должна быть абсолютной, неделимой и распространяться на все сферы жизнедеятельности. Только суверен имеет право издавать законы, отменять их, казнить и миловать [Гоббс, 2001, с. 120–128].

В наше время монархии составляют шестую часть современных государств и расположены в Африке (Марокко, Лесото, Свазиленд), в Азии (Объединенные Арабские Эмираты, Бахрейн, Бутан, Бруней, Непал, Оман, Катар, Кувейт, Саудовская Аравия, Малайзия, Таиланд, Япония), в Европе (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, Бельгия, Голландия, Испания, Швеция, Дания, Люксембург, Норвегия; микрогосударства – Андорра, Ватикан, Монако, Лихтенштейн). Монарх Великобритании является также главой государств Содружества (Австралия, Канада, Новая Зеландия, Барбадос, Ямайка и др.).

Выделяют несколько разновидностей монархической формы правления: абсолютную, дуалистическую, конституционную, парламентскую и нетрадиционную монархии.

Республика (от лат. res publica – общественное дело) означает форму правления, отличающуюся выборным характером высших органов государственной власти. Они избираются народом либо формируются органами, избранными народом. Деятельность данных институтов ограничена определенным сроком. Политика и управление, осуществляемые на основе представительства народа, считаются республиканскими независимо от того, пользуются граждане реальными или формальными правами на власть. Степень политического участия и влияния граждан на властные институты отличается в разных республиках. В одной и той же республике на протяжении ее исторического развития формы воздействия на публичную власть могут меняться.

Республиканские основы современных форм правления имеют многовековую историю – достаточно вспомнить аристократические республиканские институты в Древней Греции и Древнем Риме, аристократические вечевые собрания в Древней Руси, сословно-представительные органы эпохи становления единых государств в Европе – Генеральные штаты (Франция), начальный парламент (Англия), сейм (Польша), риксдаг (Швеция, Дания), кортес (Испания), имперский рейхстаг и ландтаг (Германия), дайт (Венгрия), земский собор (Россия).

В современном значении понятие «республика» как форма правления стало утверждаться в XVII в. и впервые закреплено Конституцией США (1787 г.). Республики подразделяются на парламентские, президентские, смешанные, суперпрезидентские и др. Они отличаются между собой специфическими связями и отношениями законодательной и исполнительной (правительственной) ветвями власти. Еще Т. Джефферсон в «Заметках о штате Виргиния» указывал, что все ветви власти не могут быть сосредоточены в руках только одного человека, необходимо их разделение. Но плохо и когда она бездумно сосредоточена в руках многих. Лучшая форма правления должна учитывать принцип разделения властей [Джефферсон, 1990, с. 112]. Широкими полномочиями должна быть наделена исполнительная власть в лице губернатора (в частности, ему подчиняются войска) [Там же, с. 198]. «Федералисты» Дж. Мэдисон и А. Га миль тон в письме № 51 писали, что федеральная система является противовесом возможности деспотизма и коррупции, и указывали на то, что вся власть передается в руки одного правительства [Федералист, 1993, с. 348].

Политический мыслитель и президент США В. Вильсон полагал, что абсолютного равенства между властями быть не может, это всего лишь иллюзия, и ратовал за то, чтобы политическая система США была во многом схожа с английской. Усиление власти президента, даже превращение ее в монархическую, по мнению Вильсона, является благом [Мардалиев, 2002, с. 16–35]. Современные исследователи, в частности Х. Дж. Линц в работе «Опасности президентства», поднимают вопрос об авторитарных тенденциях, проявляющихся в функционировании президентской системы [Линц, 1994]. Данный тезис является важным компонентом дискуссии о связи формы правления и политического режима.

В настоящее время все чаще подвергаются сомнению критерии типологии форм правления, а также необходимость анализа формы государства с помощью политического режима. Принятая в российской науке классификация форм правления в виде монархии и республики, когда монархии делятся на абсолютные, дуалистические и парламентарные, а республики – на президентские, парламентарные (или парламентские) и смешанные (полупрезидентские), должна быть, по мнению ряда обществоведов, уточнена. Подобная позиция обосновывается тем, что критерии носят формальный характер и не позволяют отразить специфику политических процессов, имеющих место в институтах государственной власти. М. Дюверже и Дж. Сартори используют понятие полупрезидентского режима, М. С. Шугарт и Дж. Кэри – премьер-президентского, президентско-парламентского и ассамблейного.

Число выделяемых типов государств варьируется от двух до нескольких десятков. Нет единства в вопросе, к какому типу относить различные страны. Современную Францию, например, разные авторы относят к президентской, парламентской, полупрезидентской, полупарламентской, смешанной, премьер-президентской системам или президентской и парламентской республике одновременно. Россия характеризуется как президентская, суперпрезидентская, смешанная, полупрезидентская или президентско-парламентская. При такой классификации комплекс характеристик фактически акцентирует только способ замещения главы государства [Графский, 2000].

Исследователи подчеркивают, что при классификации форм правления не следует игнорировать различия между демократическими и недемократическими режимами. Модифицированная классификация выглядит следующим образом.

Форма государственного правления включает форму демократического правления и форму недемократического правления.

К первой относятся президентская (республика), парламентская (парламентская монархия и парламентская республика), полупрезидентская (республика), полупарламентская (республика).

Ко второй – абсолютная монархия, дуалистическая монархия, авторитарная республика (СССР), прочие режимы.

В приведенной типологии форм правления нет места режимам, которые находятся в стадии становления, а также суперпрезидентским республикам и т. д. Любое теоретическое построение схематично и не способно раскрыть все многообразие функциональных особенностей государственной власти. Варианты развития поставторитарных систем с позиции содержательной, а не только формальной описываются при помощи различных понятий, например, такими категориями, как «фасадные демократии», «непрочные демократии», «неутвердившиеся демократии», «нестабильные популистские демократии», «отчасти нелиберальные демократии», «конкурентные полудемократии», «полудемократии с ограниченным плюрализмом» и «полуконкурентные, частично плюралистические автократии», «делегированные демократии» и др.

На основе регионального критерия выделяются «латиноамериканские», «южноевропейские», «восточноевропейские» и иные демократии.

А. Лейпхарт предложил типологию демократических форм правления на основе трех критериев:

1) парламентское доверие правительству. При парламентской форме правления глава правительства и его кабинет связаны доверием со стороны парламента и могут быть смещены со своих постов вотумом недоверия или резолюцией порицания. В президентской системе глава правительства избирается на конституционно закрепленный срок и в обычных условиях не может быть смещен;

2) способ замещения главы исполнительной власти. В президентской системе глава государства избирается на прямых выборах населением или особой избирательной коллегией. В парламентской системе премьер-министры отбираются парламентом (категория «отбор» в данном случае предусматривает большой спектр процедур в разных странах – от формальных выборов до межпартийных сделок);

3) единоличный или коллегиальный характер исполнительной власти. В президентской системе власть всегда единолична, а члены кабинета фактически выполняют функции советников президента. В парламентской системе премьер-министр и правительство образуют коллегиальный орган власти. На основе выделенных критериев у А. Лейпхарта получилось 2 чистые формы (президентская и парламентская) и 6 смешанных, из которых 3 существуют в политической практике, а 3 – лишь гипотетически.

Классификация по двум критериям – наличие/отсутствие парламентской ответственности правительства и наличие/отсутствие нормы всенародного избрания главы государства – позволяет выделить четыре формы правления: парламентскую (Великобритания, ФРГ, Япония), полупарламентскую (Швейцария), полупрезидентскую (Польша, Португалия, Франция) и президентскую (Бразилия, Мексика, США).

В президентской форме правления наблюдается четкое разделение юрисдикции парламента и правительства, глава государства избирается на прямых или косвенных выборах и несет прямую ответственность перед народом; система обладает «двойной легитимностью» [Линц, 1994], поскольку парламент также избирается. Функции президента как главы государства и правительства четко не разграничены, он самостоятельно формирует правительство. Сроки нахождения в должности главы исполнительной власти и парламента фиксированны.

Парламентская система, согласно точке зрения Дж. Сартори, опирается на совместное использование властных полномочий законодательным органом и правительством, исполнительная власть разделена на две части: премьер-министр – глава правительства, монарх или избранный президент – глава государства. Глава правительства назначает министров, хотя для этого требуется формальное решение главы государства. Правительство несет ответственность перед парламентом.

3.3. Модели территориально-административного устройства государства

Форма государственного устройства – это способ территориально-политической организации государства. В истории развития государств выделяют несколько форм государственного устройства: империю, федерацию, конфедерацию и унитарное государство. Форма территориально-административного устройства государства со временем может меняться. Российская государственность, например, в разные периоды принимала различные модели – конфедерация Киевской и удельной Руси, Московское государство, Российская империя, СССР, Российская Федерация.

В настоящее время существуют две основные формы государственного устройства – унитарное государство и федерация.

Унитарные государства (от лат. unitas – единый) в современном мире преобладают. Они формируются, как правило, в странах экономически, культурно и национально однородных. Унитарное государство разделено на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью; есть общегосударственная конституция, единая правовая система и судебная система, единая для всей страны система высших органов власти, единое гражданство. Органы власти административно-территориальных образований в той или иной форме подчиняются центральным политическим институтам.

Унитарные государства различаются по уровню централизации власти (политики) и управления; их можно разделить на три типологические группы. Централизованные – система, когда местные органы власти являются продолжением центрального правительства (Греция, Ирландия, Исландия, Люксембург, Португалия). Децентрализованные – в этих странах местные властные структуры наделены значительными полномочиями (Италия, Испания, Франция). Полуцентрализованные (относительно централизованные) – государства, которые занимают промежуточное положение (Скандинавские страны, Великобритания, Нидерланды).

Разновидностью унитарных государств, наряду с предложенными моделями, считаются государства с автономиями. Сложным территориальным автономиям со значительной долей населения, которое отличается особым этническим происхождением или особенностями быта, предоставляется автономный статус, называемый национально-территориальной автономией. КНР имеет в своем составе несколько автономий – Тибет, Внутреннюю Монголию, Гонконг и др.; Узбекистан – Каракалпакскую автономную республику; Украина – Крымскую автономную республику (до марта 2014 г.); Испания – область басков, Галисию, Каталонию; Дания – Фарерские острова и Гренландию; Франция – Корсику; Финляндия – Аланские острова и др. Простое унитарное государство составляют одинаковые (однородные) административно-территориальные и/или политико-административные образования: Белоруссия, Польша, Гватемала и др.

Понятие «федерализм» (от лат. foedus – союз, завет) может употребляться в двух значениях: в узком оно обозначает взаимоотношения между различными правительственными уровнями, в широком – сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации. Федерализм является родовым понятием и включает несколько типов (федерацию, конфедерацию, федератизм, ассоциированную государственность, унии, лиги, кондоминиумы и пр.) [Морозова, 2004, с. 157].

Федерация представляет собой союзное государство, состоящее из нескольких образований, которые обладают определенной юридической и политической самостоятельностью. Составляющие федерацию государственные образования (земли, провинции, республики, города, края, области, автономии, штаты, кантоны и др.) являются субъектами союза.

Конфедерация (от лат. confoederatus – объединенный в союз) – это союз суверенных государств, которые, как правило, временно передают часть своих полномочий для решения внутренних и внешних общих задач. При этом центр не является носителем верховной власти. Имеется свободное право выхода из союза. Конфедеративные объединения связаны обычно с этапами их формирования и трансформации (древнегреческий Ахейский союз (280-146 гг. до н. э.), Киевская Русь, Конфедерация Новой Англии (1643 г.), Северо-Германский союз (с 1815 до 1867 г.), Соединенные Штаты Америки (с 1776 г. до 1789 г. – до момента объединения в федерацию, Швейцария (с 1815 г. по 1848 г.). Норвегия и Швеция в 1905 г. стали суверенными государствами. Сенегамбия после попытки в 1982 г. объединить Сенегал и Гамбию распалась в 1989 г. на независимые государства. Считается, что некоторыми чертами конфедеративного объединения обладают Британское Содружество, Европейский союз и Содружество Независимых Государств.

Можно предложить и несколько иное понимание соотношения союзов. Договорные союзы – форма устройства, при которой большее государство односторонне оказывает влияние на меньшее государство, а малое государство практически не влияет на публичную систему власти доминирующего образования (например, Бутан и Индия). Кондоминиумы – политические союзы, которые осуществляют общее управление двумя или большим числом внешних территорий, но население этих государств обладает высокой степенью свободы в организации собственной жизни (Андорра). Ассоциированные государства функционируют на основе договорных союзов. Такие договоры могут быть приостановлены на основании заранее установленных условий (Маршалловы Острова и США, Острова Кука и Новая Зеландия).