Текст книги "Теория и история политических институтов"

3.5. Классификация федераций

1. Федерации, созданные на основе союза (созданные «снизу») и основанные на автономии ее субъектов (созданные «сверху»). По мнению многих западных авторов, происхождение федеративного государства, а также специфические пути и способы, с помощью которых оно формировалось, имеют решающее значение для того, каким образом будет распределяться власть в федерации. Так, федерации, выросшие из соглашений и договоров, заключенных «снизу», склонны предоставлять своим субъектам больший объем полномочий, нежели те, которые возникли в результате межэлитного торга в верхах. Е. Гибсон утверждает, что «предшествующее развитие предопределяет последующие траектории федеральных систем» [Gibson, 2004, р. 14].

Действительно, первые демократические федерации Нового времени возникли в результате заключения союза их субъектов (Швейцария, США). Но формально на основе союза были созданы и СССР, и СФРЮ, и Танзания (1964 г.), и Объединенные Арабские Эмираты (1971 г.). Эта классификация не утратила полностью своего значения, хотя из числа федераций, созданных в ХХ в. на основе союза, сохранилась лишь Танзания (результат союзного договора 1964 г. между Танганьикой и Занзибаром, поскольку этот союз исключает важный признак такого типа федерации – право на сецессию); ОАЭ, но это моноэтническое добровольное объединение сверху, в котором нет центробежных тенденций; федерация Малайзии, соглашение о создании которой было подписано между Малайской федерацией, Северным Борнео, Сараваком и Сингапуром в 1963 г. в Лондоне. Среди объединявшихся субъектов в то время государством была только Малайская федерация, остальные были колониальными владениями, которым предоставлялась независимость именно в связи с вхождением в федеративный союз. Следовательно, нельзя говорить о добровольном союзе государств при создании этой федерации.

Большинство федераций, созданных первоначально на основе союза, с течением времени превратились фактически в федерации, основанные на автономии штатов, не имеющих права выхода из состава. В США это было подтверждено особым решением Верховного суда. Правда, в Канаде, где союз провинций создан (в отличие от США) сверху, право сецессии, по крайней мере в отношении одной провинции – Квебека, признается. В 1985 и 1995 гг. были проведены референдумы о независимости Квебека, на последнем из них не хватило для утвердительного решения лишь немногим более 40 тыс. голосов.

2. Конституционные и договорные федерации. Эта классификация еще более условна, что демонстрирует пример России. Так, возникновение Российской Федерации в ее современном виде, первоначально как объединение 89 субъектов, на деле связано с тремя федеративными договорами 1992 г., однако окончательно она утвердилась в результате принятия Конституции РФ 1993 г.

3. Централизованные и децентрализованные федерации. Процессы централизации и децентрализации в федерациях тесно переплетаются. В различные исторические периоды эволюции федеративного государства могут преобладать либо процессы децентрализации, либо централизации (пример современной России).

4. Симметричные и асимметричные федерации (достаточно условно).

Симметричная федерация состоит из составных частей с одинаковым правовым статусом субъекта федерации.

Асимметричная федерация имеет три разновидности.

В первой модели «структурной асимметрии» в состав государства наряду с субъектами федерации включают и иные территориальные образования: федеральные территории, федеральные округа, а в некоторых случаях еще и федеральные владения, а также «ассоциированные государства» (так, в составе США территории – это Гуам, Американское Самоа, Виргинские острова; «свободно присоединившееся» государство – Пуэрто-Рико; ранее – Республика Палау, Федеральные Штаты Микронезии – ныне ставшие независимыми государствами). Неравенство заложено в составе федерации существованием субъектов и не субъектов с усеченными правами последних (США – 50 и 5, Канада 10 и 2 – Юкон и Северо-Западная территория).

Число федеральных территорий, как правило, невелико: 9 – в Австралии, 6 – в Индии, 3 – в Бразилии, 2 – в Венесуэле, Канаде и Малайзии, несколько территорий имеет США. Часто это небольшие, иногда островные территориальные единицы, малонаселенные или ненаселенные (в Австралии таких – 4 из 9). Иногда в них есть избранные местные легислатуры, которые принимают даже законы (Индия), но в основном они управляются из центра или назначаемыми федеральными органами чиновниками (губернаторами). По мере экономического развития и заселения они могут быть преобразованы в субъекты. Так, с 1950 г. более 10 автономных образований и территорий Индии преобразованы в штаты, в США Аляска получила статус штата. В Мексике с 1974 г. последняя территория стала штатом в связи с празднованием 150-летия федерации, все территории преобразованы в штаты в 1988 г. в Бразилии и др.

В ряде федераций имеются и так называемые федеральные владения, которые в перспективе из-за крайне малой численности населения, ничтожного экономического потенциала не могут быть преобразованы в субъект (острова в Карибском море, являющиеся владениями Венесуэлы, и др.).

Особое положение в некоторых федерациях занимают резервации для коренного населения (аборигенов – в Австралии, индейцев – в США и Канаде), существующие и в некоторых унитарных государствах. Они обычно управляются традиционными племенными советами, но под контролем федеральных властей, а не властей штатов. В США действует особое «индейское право», включающее несколько тысяч актов федерального бюро по делам индейцев, регулирующее различные стороны жизни племен. Институт резервации не может быть оценен однозначно, поскольку он возник как форма дискриминации коренного населения, но договоры племен с правительством приостановили физическое уничтожение коренного населения и в какой-то степени ограждают племенные земли от экспансии извне. Резервации способствуют сохранению традиционной культуры и т. д.

Особой территориальной единицей является и столичный (федеральный) округ – столица с прилегающими к ней окрестностями. Иногда столичный округ рассматривается как союзная территория с соответствующим управлением (столица Индии – Дели). Чаще всего столица имеет свой выборный муниципалитет, как и другие города, но полномочия такого совета, как и полномочия мэра столицы, иногда избираемого прямым голосованием, иногда назначаемого центром, являются более узкими. Ассоциированное государство является политическим устройством, при котором меньшая единица связана с большей единицей таким образом, что она сохраняет высокую степень самоуправления, но при этом не играет никакой существенной политической роли – и даже не обязательно делегирует политических представителей в правительство большей единицы. Некоторые из его полномочий выходят за рамки компетенции центра. Обе эти единицы должны приходить к взаимному согласию, чтобы расторгнуть свои узы (Пуэрто-Рико и США).

Вторая модель скрытой асимметрии включает только регионы с правовым статусом субъектов федерации, но они фактически неравны (РФ).

Третья модель – формальная симметрия. Такая федерация может состоять из субъектов с одинаковым правовым статусом (Австрия, ФРГ, Швейцария). Но, как свидетельствует практика федерализма, полная симметрия невозможна, поэтому субъекты таких федераций в каких-то отношениях не во всем равны (например, неодинаковое представительство в верхней палате парламента, которое зависит от численности населения субъектов).

Федерализм – сложное и противоречивое явление, для которого характерно взаимодействие двух противоположных тенденций: к большей централизации и к децентрализации и даже сепаратизму. Его можно рассматривать и как предпосылку формирования государства с централизованной системой управления, и как результат дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющем контроль над частью своих территорий. Историческая практика дает примеры того и другого.

Попыткой преодоления противоречия между центробежными и центростремительными тенденциями является концепция «кооперативного федерализма», основанная на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, однако предполагающая также развитие тесных взаимодействий и взаимосвязей не только между властями федерации и ее субъектами (вертикальная кооперация), но и между властями членов федерации (горизонтальная кооперация). Власти федерации и ее субъектов должны рассматриваться как равноправные партнеры, поскольку и федеральное правительство, и правительства субъектов федерации являются выразителями воли одной и той же инстанции – народа – суверена.

По мнению немецкого исследователя Ш. Джеффери, данная модель федерализма предполагает «разделение политической ответственности между правительствами федерации и земель, отношения независимости и сотрудничества в осуществлении политики национального уровня, основанные на развивающихся процессах переговоров и компромиссов между исполнительными ветвями каждого уровня управления» [Jeffery, 1995]. Считается, что на этих принципах в основном строятся такие европейские федерации, как ФРГ и Австрийская Республика, и в определенной степени – Европейский союз как наднациональное «предфедеративное» объединение. Однако эта концепция на практике нигде полностью не реализована. Нужно признать, что и кооперативная, и дуалистическая модели не более чем идеальные типы, в «чистом» виде нигде и никогда не существовавшие. За более чем двухсотлетнюю историю США они не только постоянно пересекались и накладывались друг на друга, но и породили несколько гибридных форм [Каменская, 1998, с. 13 –37].

Обе теоретические модели федерализма не лишены недостатков. Так, дуалистическая модель, предполагающая конституционное закрепление широкой автономии субъектов федерации, не учитывает того обстоятельства, что взаимоотношения федерального и регионального уровней власти могут меняться без каких бы то ни было конституционных изменений.

Модель кооперативного федерализма, делая упор на необходимость постоянного сотрудничества двух уровней власти, упускает из виду возможность конфликтов в этих взаимоотношениях при постоянном стремлении федерального центра к доминированию.

Итак, каждое федеративное образование имеет свою специфику. Она может проявляться в особенностях формирования верхней палаты парламента в различных странах, компетенции первой и второй палат представительной власти, разграничении полномочий Центра и субъектов федерации, уровне централизации и децентрализации политики и управления государства в целом.

Процессы централизации и децентрализации властных отношений при типологии федераций могут описываться не только понятиями «симметрия», «асимметрия» или «скрытая асимметрия». Ставшее популярным в последние годы среди исследователей выражение «матрешечное устройство федерации» обращает внимание на актуализацию и такой проблемы, как проявление в некоторых случаях различного объема прав субъектов федерации. Анализ политической ситуации в федеративных государствах, например: России, Германии, Бельгии, США, Канады и др., показывает, что в этих странах периодически проявляются определенные проблемы, связанные с их административно-территориальным устройством.

Контрольные вопросы

1. Назовите отличительные черты современного государства.

2. В каких смыслах используется понятие «политика»?

3. Что означают термины «руководство», «управление», «участие в политической жизни современного общества»?

4. Раскройте смысл понятия «форма государства».

5. Какие существуют научные подходы к раскрытию понятия «форма правления»?

6. Охарактеризуйте основные формы устройства государства.

7. Какие существуют типы политических режимов?

8. Назовите основные принципы федерализма.

9. Какие существуют виды федераций?

10. В чем заключаются отличия современных методологических подходов к пониманию природы и основных характеристик государства?

11. Чем отличаются формы правления современных государств?

12. В чем заключаются основные принципы функционирования унитарных государств?

13. Какие существуют системообразующие элементы суверенитета в федеративном государстве?

14. В чем заключаются факторы ограничения власти федерального центра в демократических федеративных государствах?

15. Что такое дуалистическая модель федерализма?

Основная рекомендуемая литература

Бойко Ю. П. Федерализм. Актуальные вопросы истории, теории и практики / Ю. П. Бойко. – М.: Маска, 2010. – 422 с.

Гоптарева И. Б. Федерализм как многоуровневая политическая организация / И. Б. Гоптарева. – Оренбург: Пресса, 2012. – 239 с.

Захаров А. А. «Спящий институт». Федерализм в современной России и в мире / А. А. Захаров. – М.: Новое литературное обозрение, 2012. – 144 с.

Кочетков Е. Е. Федерализм и региональная политика в сложносоставных территориально-политических системах: опыт республик / Е. Е. Кочетков. – Пушкино: Социально-политическая мысль, 2010. – 320 с.

Стаут Д. Демократия и традиция / Д. Стаут. – М., 2009. – 463 с.

Щербаков Г. А. Федерализм как основа модернизации социальной политики современной России / Г. А. Щербаков. – Тюмень: Вектор Бук, 2011. – 230 с.

Clark W. R. Principles of comparative politics / W. R. Clark, M. Golder, S. Na denichek Golder. – 2nd ed. – Washington, D.C.: CQ Press, 2013. – 928 p.

Spilker G. Globalization, political institutions and the environment in develo ping countries / G. Spilker. – NY: Routledge, 2012. – 162 p.

The Oxford handbook of New York State government and politics / ed. by G. Benjamin. – NY: Oxford University Press, 2012. – 1020 p.

Дополнительная рекомендуемая литература

Ачкасов В. А. Сравнительная политология: курс лекций / А. В. Ачкасов. – М.: Аспект Пресс, 2011. – 400 с.

Политико-административные отношения: концепты, практика и качество управления / под ред. Л. В. Сморгунова. – СПб., 2010. – 322 с.

Bakvis H. Canadian federalism: performance, effectiveness, and legitimacy / H. Bakvis, G. Skogstad. – Ontario, Canada: Oxford Press, 2012. – 416 p.

Bowman A.O’M. State and local government: the essentials / A.O’M. Bowman, R. C. Kearney. – 5th ed. – Boston, MA: Wadsworth Cengage Learning, 2012. – 299 p.

Changing Federal Constitutions: lessons from international comparison / ed. by A. Benz, F. Fnü pling. – Opladen; Toronto: Barbara Budrich Publishers, 2012. – 420 p.

Federalism in the European Union / ed. by E. Cloots, G. De Baere, S. Sottiaux. – Oxford, U.K.; Portland, Or.: Hart Pub., 2012. – 438 p.

Federalism, plurinationality and democratic constitutionalism: theory and cases / ed. by F. Requejo, M. C. Badia. – Abingdon, Oxon; NY: Routledge, 2012. – 374 p.

Multinational federalism: problems and prospects / ed. by M. Seymour, A.-G Gag non. – Houndmills, Basingstoke, Hampshire; NY: Palgrave Macmillan, 2012. – 301 p.

Principles of federalism: guidelines for good federal practices – a Swiss contribution / A. Koller, D. Thü rer, B. Daffl on, B. Ehrenzeller, Th. Pfi sterer, B. Waldmann. – Baden-Baden: Nomos; Zü rich; St. Gallen: Dike, 2012. – 320 p.

Robertson D. B. Federalism and the making of America / D. B. Robertson. – NY: Routledge, 2012. – 248 p.

Глава 4. Конституционное строительство и парламентаризм: особенности развития

В главе даны определения ключевых понятий конституционного строительства и его эволюция в западноевропейских, восточноевропейских и исламских государствах. Для понимания места и роли конституций в современных политических системах обсуждается проблема границ конституционализма. Парламент анализируется как представительный орган, избираемый населением страны, и носитель законодательной власти. Рассматриваются различные функции парламентаризма. Показана специфика использования категорий «парламент» и «парламентаризм», которые являются взаимосвязанными, но неравнозначными понятиями. Обсуждены проблемы конституционного развития в исламских государствах.

Ключевые слова: Конституция, конституционализм, правовые системы, парламент, представительная власть, однопалатность, двухпалатность, многопалатность, функции парламента, ограниченный парламентаризм.

В результате освоения данной главы студент должен:

знать историю и теорию одного из важнейших политических и юридических документов – Конституции, понятийный аппарат и базовые концепции конституционализма, основные теории парламентаризма;

уметь проводить сравнительный анализ конституций и состояния парламентаризма в различных странах; оценивать особенности реализации принципов конституционализма в современных государствах;

владеть навыками анализа функционирования парламентов и взаимоотношений органов государственной власти при различных формах правления в современных государствах.

4.1. Понятие «конституция» и политико-юридические свойства Основного закона

Появление конституций (от лат. constitutio – установление, устройство, учреждение) в современном их значении как основных законов государства и общества относится к периоду буржуазных революций. Конституции были призваны:

• ограничить пределы власти государства, его органов и должностных лиц;

• учредить механизмы и процедуры осуществления властных функций;

• определить юридические границы вмешательства государства в сферу политической, экономической и социальной свободы индивида.

В науке термин «конституция» употребляется в двух значениях:

1) писаный акт, совокупность актов или конституционных обычаев, которые провозглашают и гарантируют права и свободы человека и гражданина и определяют основы общественного строя, форму правления и территориального устройства, основы организации центральных и местных органов власти, их компетенцию и взаимоотношения, государственную символику и столицу;

2) закон или группа законов, обладающих высшей юридической силой, принимаемый и изменяемый в особом по сравнению с обычными законами порядке[1]1
  Этот закон воспроизводит достижение того, что является желательным и моральным, т. е. предписывает и рекомендует институты, цели, ценности и нормы общественной жизни.


[Закрыть].

Конституция в формальном смысле – всегда писаный акт. Нормы конституции могут быть как писаными, так и неписаными (т. е. обычаями). В США часто говорят о «живой Конституции», под которой понимают толкование статей Конституции Верховным судом. Иногда употребляют термин «фиктивная Конституция», когда возникает противоречие между провозглашаемыми принципами и их реальным воплощением в жизни общества. Фиктивные конституции далеко не всегда выражают общественные отношения, которые функционируют в стране. В самом общем виде конституцию можно определить как нормативно-правовой акт (совокупность нормативно-правовых актов), обладающий высшей юридической силой и регулирующий основы взаимоотношений человека и государства, устройство государства и организацию государственной власти.

Функции конституции. Традиционно выделяют юридическую, политическую и идеологическую функции конституции.

Юридическая функция заключается в том, что конституция является основным источником права, содержащим исходные начала для всей правовой системы[2]2
  Особенно это характерно для романо-германской правовой семьи, к которой относится Россия.


[Закрыть].

Политическая функция состоит в том, что конституция устанавливает основы организации государственной власти, основы взаимоотношений государства и личности, определяет принципы функционирования политической системы в целом.

Идеологическая функция проявляется в способности конституции оказывать влияние на духовную жизнь общества путем распространения и утверждения определенных политических и правовых идей, норм, представлений и ценностей. Кроме того, конституции выполняют регулятивную, учредительную, правонаделительную и охранительную функции.

Способы принятия конституции следующие:

• октроирование (фр. Octroyer – жаловать, даровать), т. е. дарование конституции актом главы государства (монарха, президента)[3]3
  Например, Конституция Японии 1889 г., Конституция Княжества Монако 1962 г. октроированы монархами, Конституция Пакистана 1962 г. – президентом, Конституция Фиджи 1990 г. – правительством.


[Закрыть];

• принятие специально созываемым органом[4]4
  Например, Учредительным собранием (Италия, Индия), Конституантой (от фр. Constituant – одно из названий учредительного собрания), Конституционным Конвентом (США и др.). В одних случаях специально созываемый орган окончательно принимает конституцию, в других – вырабатывает текст конституции, который затем утверждается иным способом, например референдумом.


[Закрыть];

• принятие обычным представительным органом;

• принятие референдумом[5]5
  Иногда конституции, уже принятые референдумом, затем утверждаются избранными на основе этих конституций парламентами (например, Франция, Греция, Испания, Россия).


[Закрыть];

• принятие иным способом (руководством политической партии и др.).

Большинство конституций прописывается в виде единого документа, который в ряде случаев может иметь поправки. В некоторых государствах есть особенности в названии конституции: в Колумбии – «Политическая Конституция», в Австрии – «Союзный конституционный закон», в Германии – «Основной закон». Иногда под конституцией понимаются судебные решения (Великобритания, Новая Зеландия). В ряде стран конституция состоит из законов, принятых в разное время (Швеция, Израиль, Финляндия и др.).

В отдельных странах конституция включает в себя и другие основополагающие документы (например, современная Конституция Франции содержит Декларацию прав человека и гражданина 1789 г.).

По способу изменения и внесения поправок конституции делятся на жесткие и гибкие. Изменение гибких конституций достигается путем принятия обычного закона. Каждый последующий закон, содержащий конституционные нормы, изменяет либо замещает предыдущий или устанавливает положения, ранее не регулировавшиеся либо регулировавшиеся обычным правом. Так изменяются неписаные конституции (Великобритания, Новая Зеландия) либо определенные части писаных основных законов (Индия). Жесткие конституции – писаная конституция как единый документ, которая обладает определенной долей изменяемости, но и стабильностью для укрепления авторитета «основного закона» и постоянства конституционного строя.

Писаные конституции изменяются и дополняются в более сложном порядке по сравнению с принятием обычного закона. Такие изменения могут требовать [Теория и история…, 2008, с. 53]:

• утверждения поправок на референдуме (Конституция Франции 1958 г.);

• одобрения поправок частью или всеми субъектами федерации (Конституция США, Конституция Австралии);

• утверждения поправок квалифицированным большинством в палате или палатах парламента;

• утверждения изменений повторным голосованием парламентом того же созыва через определенный срок (Конституция Болгарии 1991 г.);

• утверждения путем повторного принятия поправок парламентом следующего созыва (Конституция Греции 1975 г. в редакции 2001 г.);

• утверждения путем последовательных обсуждений с промежутками/перерывами (Конституция Италии 1947 г.);

• утверждения путем созыва специального органа (ст. 158 Конституции Болгарии 1991 г.).

В ряде государств внесение изменений и дополнений в конституцию осуществляется по тем же процедурным правилам, что и принятие новой конституции. Но даже в них имеются определенные особенности в принятии конституционных поправок. На порядок изменения конституции влияет форма политико-территориального устройства государства. В федеративных государствах этот порядок более сложен, поскольку в нем участвуют субъекты федерации или органы, выражающие интересы этих субъектов. Так, внесение поправок в Конституцию США допускает возможность применения четырех разных процедур, но на практике используется только одна. Сначала конгресс принимает поправку 2/3 голосов каждой из палат. Затем она должна быть ратифицирована не менее чем 3/4 законодательных собраний штатов.

В настоящее время в США насчитывается 50 штатов, следовательно, поправку должны одобрить как минимум 38 штатов. На процедуру одобрения поправок штатами американское законодательство отводит 7 лет. Если в течение этого времени поправка не одобрена, она не вступает в силу. Конституция допускает принятие поправки специально созванным Конвентом США (по требованию 2/3 штатов) и 3/4 законодательных собраний штатов, либо Конгрессом США и конвентами штатов, либо конвентом США и конвентами штатов [Конституционное право зарубежных стран, 2004, с. 50]. В Германии для изменения Основного закона требуется одобрение двумя третями голосов в бундестаге и бундесрате, а некоторые базовые статьи и положения не подлежат изменению.

В Конституции Российской Федерации 1993 г. в гл. 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции» предусмотрен разный порядок принятия поправок для разных глав.

Конституции некоторых стран содержат нормы, запрещающие изменять закрепленные в них базовые конституционные принципы. Так, конституции Греции, Италии, Франции, Алжира включают статьи, которые запрещают отмену республиканской формы правления. Конституция Алжира не допускает пересмотра статей, устанавливающих государственную религию, основные права и свободы, целостность национальной территории. Конституция Греции запрещает пересмотр статьи, провозглашающей свободу совести, Португалии – право на демократическую оппозицию, Германии – принципы правового, демократического государства [Бержель, 2000].

Выделяют два способа отмены конституции: обычный и чрезвычайный. Обычный порядок (легитимный) отмены на практике означает, что принята новая конституция, после чего старая автоматически отменяется. Чрезвычайный порядок отмены конституции – это акт чрезвычайного законодательства. Он связан, как правило, с какими-то экстраординарными событиями в стране: государственным переворотом, революцией и т. п.

По своей сущности конституция представляет собой политический и правовой документ. Как политический документ конституция – это декларация, провозглашающая основные ценности общества. Как юридический документ конституция является Основным законом государства. Конституция в немалой степени определяет направление развития всего текущего законодательства, эффективность системы права как действенного инструмента регулирования отношений в обществе и реального взаимодействия его с государством. Механизм законности и правопорядка может быть отлажен лишь в условиях высокого авторитета Основного закона государства, когда уважительное отношение к нему, выступая в качестве правового требования, становится национальной традицией, принципом нравственного порядка. Если наличие конституции – еще не свидетельство утвердившегося режима права, то и ее отсутствие (нет цельной, писаной конституции) не является препятствием для становления правового государства.