Текст книги "Инвестиции в инфраструктуру: 2016, 2017, 2018. Сборник аналитики InfraONE"

В 2014–2016 годах в Земельный кодекс внесли значительное количество изменений, коснувшихся в том числе порядка изъятий земельных участков. Многие их положений затрагивали реализацию проектов в рамках концессий.

Ранее Земельный кодекс давал лишь общие положения об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, а сам процесс регулировался нормами гражданского законодательства.

Теперь порядок передачи земель прописан более подробно: определены органы, отвечающие за принятие решений об изъятии, уточнены и изменены требования к основаниям передачи земель и т. д. При заключении концессионного соглашения передать земельный участок в аренду теперь можно без конкурса, а срок аренды приравнен к сроку концессии.

Однако проблемы изъятия земли не потеряли актуальности: полностью их решить пока не удалось. Но с учетом изменений этими рисками стало проще управлять: их можно гораздо качественнее разнести между сторонами концессионного соглашения. Стоит отметить, что, хотя практика все еще накапливается, указанный тренд уже очевиден.

Проектирование и строительство «в одни руки»?

При традиционном строительстве инфраструктуры в России используется схема, когда проектирование ведется отдельно, а зачастую задолго до строительства. Подготовку проекта заказывает государство, в результате подрядчик получает готовую документацию и «подстраивается» под заложенные там параметры, либо пытается оптимизировать его под себя.

Такая схема появилась в госзаказе, в попытке сделать конкурсы более конкурентными и избавиться от монополистов, но по факту породила увеличение сроков строительства, рост числа ошибок в проектах, необходимость постоянно их дорабатывать. Кроме того, на проектирование в этой схеме часто отводятся несовместимые с реальностью «директивные» сроки, вследствие чего неизбежно снижается качество.

В концессиях и ГЧП-соглашениях ситуация немного иная – проектирование, может выполнять концедент (так структурированы, например, соглашения ГК «Автодор»), но в 224-ФЗ и 115-ФЗ нет препятствий, чтобы отдать все этапы в руки концессионного консорциума (так структурировано строительство дублера Кутузовского проспекта в Москве и многих иных проектов, поскольку такая опция уже стала общим местом).

Возможность отвечать за проектирование и строительство по так называемой EPCM-модели (engineering, procurement, construction, management/maintenance) – один из серьезных аргументов в пользу концессий. Так, у концессионера или подрядчика есть возможность более гибко управлять процессом и дорабатывать проект уже на стадии рабочей документации.

Впрочем, тренд уже стал актуальным для всего рынка инфраструктурного строительства: даже в среднем сегменте госзаказа появились контракты, объединяющие несколько стадий (см. таблицу 12).

Пока они все же исключение и возникают в основном, когда: изначально нанятый подрядчик (проектировщик или строитель) сорвал сроки, и контракт передают другой компании; объект политически значимый; должен быть построен в сжатый срок; либо сработало несколько факторов одновременно.

Но, появившись как специсключение, в определенный момент объединение проектирования и строительства в руках одного подрядчика может стать общей практикой. Пока опыт только накапливается, но, на наш взгляд, в 2018 году уже можно будет сделать вывод о том, насколько это работающий в российских реалиях механизм. Даже если в итоге он приживется в госзаказе, с большой долей уверенности можно предположить, что такой формат контрактов не заменит классических концессий и ГЧП, хоть и будет параллельно развивающимся сегментом по некоторым типам строек.

Иллюзия EPCM

Но при этом, несмотря на то, что объединение проектирования, строительства, закупки оборудования и т. д. в одном контракте доказало свою эффективность на крупных стройках и действительно имеет ряд существенных плюсов, нельзя трактовать эту тенденцию однозначно. Строительный рынок в России и так переживает волну банкротств подрядчиков, просто в среднем сегменте они не столь заметны.

Увеличение средней стоимости контракта, а следовательно, и обеспечения по нему, может вообще отрезать средних подрядчиков от госзаказа и еще сильней ухудшить их положение. Возрастают и риски заказчиков: если комплексный контракт достанется ненадежной компании, потери будут серьезней, чем при провале одной из стадий.

В большинстве развитых, например европейских, стран, где особенно распространена модель EPCM, переход к ней был связан с ростом компетенций на рынке и желанием государства переложить управленческие функции в строительстве на квалифицированную частную сторону.

К сожалению, в России появление аналогов EPCM в сегменте госзаказа связано с несколько иным аспектом – недостатком на рынке компетентных компаний, способных строить сложные объекты.

С другой стороны, регуляторы вроде ФАС эти начинания зачастую не поддерживают, потому что видят угрозу монополизации рынка. Нет единого мнения и в правительстве: профильные ФОИВы не желают доверять слишком большие суммы «обмельчавшим» подрядчикам.

III. Тарифы

Как влияли решения государства в области тарифообразования на инфраструктурные проекты? Что помогает выживать таким проектам в условиях тарифных ограничений? Стоит ли ожидать делиберализации цен там, где государство ранее перестало их регулировать?

Чего ждали в 2016-м?

Дерегулирование тарифов как прецедент?

Аэропортам МАУ в 2015 году удалось выйти из-под регулирования – ФАС признала, что между ними есть реальная конкуренция. После этого московские аэропорты смогли самостоятельно устанавливать тарифы для обеспечения безубыточности. Механизм установления не оговаривался: фактически у операторов появилась возможность учитывать свои расходы в сборах в полном объеме.

Между тем, при передаче в концессию существенная часть тарифов может быть напрямую урегулирована в соглашении, причем это будет более гибкое и экономически обоснованное регулирование, а не административное.

Как разрешить тарифные ограничения не только для МАУ

И хотя опыт МАУ, по нашим оценкам, не станет универсальным прецедентом для инфраструктурных ГЧП и концессий, это вовсе не означает, что проблема тарифных ограничений не может быть решена.

Закон о концессиях 115-ФЗ позволяет предусмотреть в соглашении особые обстоятельства, которые будут защищать инвестора от тарифных ограничений. Например, во многих концессиях оговорено, что если выручка или доходность концессионера сократятся из-за регулирования тарифов, то государство компенсирует ему недополученное.

С учетом кризисных явлений в экономике вряд ли стоит рассчитывать, что государство будет сокращать тарифное регулирование в различных сегментах инфраструктуры.

А значит, специальное регулирование через универсальный инструмент особых обстоятельств в соглашении будет использоваться еще более активно. Впрочем, примеры такого развития событий в проектах были и ранее.

Усиление регулирования в инфраструктуре выглядит более вероятным трендом на ближайшие годы, чем либерализация: так, впервые введены предельные тарифы для платных автодорог.

Ценовое регулирование в автодорожных концессиях против либерализации тарифов в МАУ

В начале 2016 года правительство ограничило тариф за проезд по платным автодорогам, которые построены и эксплуатируются по концессионным соглашениям – в отрасли впервые фактически ввели тарифное регулирование.

До предельных тарифов

Закон «Об автодорогах» 257-ФЗ предусматривает регулирование размера платы за проезд и для платных дорог, построенных по концессионным соглашениям, и для всех остальных. Но ранее предельные значения в абсолютных цифрах не устанавливались.

В качестве предельной правительство предписывало использовать расчетную величину экономии пользователей от проезда по платной дороге в сравнении с бесплатной альтернативой, а методика расчета этой экономии была определена распоряжением Минтранса. Правила расчета предусматривали, что необходимо учитывать плановые затраты и получение прибыли оператором. По мере запуска все новых проектов ГК «Автодор» на практике сформировался следующий порядок:

1) в автодорожных концессиях, где сборы с пользователей идут в доход частной стороны, размер платы за проезд устанавливался концессионером по соглашению с концедентом и с учетом рамочных требований законодательства;

2) для участков, где риск спроса полностью принимает на себя государство, был установлен базовый уровень – 1–1,5 руб./км в ценах 2011 года с ежегодной индексацией на уровень ИПЦ – такие тарифы были прописаны в предыдущей редакции программы деятельности ГК «Автодор», которую утверждает правительство. Но документ не называл эти уровни «предельными».

После введения ограничений

Тарифы на двух концессионных участках федеральных трасс оказались в разы выше базовых цен ГК «Автодор» (см. таблицу 13). В конце 2015 года на стартовом участке М11 началось взимание платы. Стоимость проезда вызвала недовольство автомобилистов, с критикой тарифов в начале 2016 года выступили власти страны. 30 января 2016 года правительством были утверждены предельные тарифы для всех платных федеральных трасс – и концессионных, и прочих. Правительство официально не разъясняло, стали ли ограничения ответом на общественное недовольство, но участники рынка восприняли его именно так.

Как предельные ограничения отразились на действующих федеральных проектах?

Трасса М11 «Москва – Санкт-Петербург», 15–58 км

На следующий день после введения предельных значений, концессионер головного участка М11 «Северо-Западная концессионная компания» (СЗКК) объявила о снижении тарифов, действовавших с 20 ноября 2015 года: стоимость поездки снизилась примерно на треть (в зависимости от времени суток и маршрута). Предыдущие значения в правительственный лимит не укладывались.

СЗКК не раскрывала информацию о последствиях снижения тарифов для экономики проекта. Согласно проспекту, к облигациям СЗКК в проекте предусмотрен «ограниченный механизм обеспечения доходности»: соглашение может быть изменено, если IRR проекта снизится более, чем на 2 % относительно прогнозного значения.

В случае срабатывания ковенант концессионер может поставить вопрос о различных формах компенсаций по особым обстоятельствам: традиционно речь может пойти о прямой денежной компенсации или, например, о продлении срока соглашения (что реже, но встречается). Возможен и сценарий добровольной реструктуризации соглашения по согласию сторон.

Введение лимитов окажет умеренно негативное влияние на действующие автодорожные проекты, но может несколько снизить привлекательность отрасли в глазах инвесторов.

Трасса М11 «Москва – Санкт-Петербург», 258–334 км (обход Вышнего Волочка)

ГК «Автодор» также снизила превысивший правительственный лимит тариф за проезд на обходе Вышнего Волочка, который был построен по долгосрочному инвестиционному соглашению. На проекте это никак не скажется. Вся плата там собирается в пользу ГК «Автодор» и не является «окрашенной» – то есть для выплат исполнителю используются средства из «общего котла» госкомпании. Возможное сокращение поступлений в доход ГК «Автодор» из-за снижения тарифа вряд ли имела негативные последствия для ресурсного обеспечения деятельности госкомпании: на доходы от сбора платы тогда приходилось менее 5 % финансирования деятельности по доверительному управлению (см. рисунок 34).

Выход на МКАД с М1 (обход Одинцово)

Из числа действовавших в 2016 году участков в новые ценовые ограничения не уложился только один – обход подмосковного Одинцово. Но проект оказался защищен от административного регулирования тарифов благодаря гарантии минимального дохода от государства.

Это условие появилось в концессионном соглашении с «Главной дорогой» в 2013 году – так государство согласилось компенсировать задержку в предоставлении земельных участков под строительство. После корректировки соглашения государство взяло на себя обязательство обеспечивать минимальный плановый размер выручки от сбора платы вплоть до второго полугодия 2017 года. При этом в снижении концессионером тарифов до нового разрешенного правительством уровня не заинтересовано и государство, ведь тогда компенсация до минимального уровня выручки может вырасти.

Полагаем, что в будущих автодорожных концессиях с прямым сбором платы (хотя таких на федеральном уровне пока планируется немного) инвесторы, вероятно, тоже будут настаивать на гарантиях минимального дохода – во многом и для защиты от административного регулирования тарифов. Хотя механизм экономической ответственности властей за такие решения и существует в концессионной практике.

Снизится ли привлекательность федеральных автодорожных проектов?

Большинство имеющихся на рынке концессионных проектов предполагает возврат инвестиций за счет платы концедента (ЦКАД-3 и ЦКАД-4, участок М11 543–684 км и др.) – на таких концессиях тарифное регулирование никак не сказалось.

Концессии со сбором платы в доход концессионера и так были «штучным товаром»: в долгосрочной программе деятельности ГК «Автодор» до 2020 года запланирована лишь одна автодорожная концессия с прямым сбором платы – это обход Балашихи и Ногинска. В случае запуска новых проектов с прямым сбором платы инвесторы будут не готовы полностью принимать на себя риски трафика и, скорее всего, будут настаивать на гарантиях минимального дохода и других компенсационных механизмах.

С оглядкой на центр

Мы ожидаем, что регулирование тарифов на региональных платных дорогах в ближайшие годы будет осуществляться в ручном режиме – с оглядкой на имеющиеся проекты, пожелания инвесторов и отношение местного населения к платным дорогам (которое априори против платности, правда, не против расширения дорожной сети).

Потенциальным инвесторам предстоит учитывать это новое ограничение и заранее оговаривать соотношение цены проезда с федеральными лимитами и представлениями местных властей о приемлемом тарифе. Иначе возрастает неопределенность: в случае недовольства власти вмешаются в ценовую политику административным способом.

Впрочем, «осадочек» у участников рынка все равно может остаться – в виде негативного эффекта для IR отрасли. У инвесторов может закрепиться представление о том, что аналогичный административный подход может быть возможен и по другим, еще более чувствительным вопросам концессионных проектов.

Опыт квази-инфраструктурных сборов

Инфраструктурные сборы – не новшество и в различных формах уже существуют. Один из вариантов – инвестиционная составляющая в тарифах на коммунальные услуги или услуги отдельных естественных монополий.

По сути, роль инфраструктурного сбора выполняет и плата с грузовиков массой свыше 12 тонн (проект «Платон»), которая введена на федеральном уровне и прорабатывается регионами. Поступления от сбора идут в дорожный фонд и затем расходуются на инфраструктуру взимания платы (как предполагалось – в меньшей части) и на развитие автодорожной сети.

Инфраструктурную направленность носит и экологический сбор с производителей, и импортеров потребительских товаров: поступления от него также предполагается направлять на развитие инфраструктуры обращения с отходами, хотя формальной целевой «окраски» у них нет.

Новая инфраструктурная парадигма – ящик Пандоры или источник развития?

Платные парковки, платные автодороги, платные путепроводы, система «Платон», платные медицинские сервисы, платные физкультурно-оздоровительные комплексы – все больше инфраструктурных проектов отвечают принципу «пользователь платит». У бизнеса и властей появилась возможность привлечь средства на создание и обслуживание объекта от конечных потребителей и тем самым снизить потребность в бюджетных или заемных средствах.

Одновременно приходит понимание, что инфраструктура может быть разделена на две категории. Первая – обязательная, или минимально гарантированная, за которую косвенно платят все граждане, вне зависимости от того, пользуются они ей или нет. Вторая – та, за создание и пользование которой платят только ее непосредственные пользователи.

Плата может быть в рамках конкретного проекта (источник возврата инвестиций) или посредством определенных целевых сборов (источник пополнения бюджета).

Следующим этапом станут дискуссии о том, к какому именно классу должна будет относиться та или иная конкретная инфраструктура. Собственно, они уже начались, но пока локализуются в рамках конкретных проектов – при принятии решений о платности для итоговых потребителей. Мы ожидаем, что в ближайшие годы эти дискуссии будут лишь обостряться.

Тренды 2017+

Дерегулирование тарифов МАУ – стоила ли игра свеч?

Значительная часть аэропортовых сборов – за взлет-посадку, стоянку судов, авиабезопасность – регулировалась Федеральной антимонопольной службой (ФАС). Но в 2015 году ФАС признала, что между аэропортами МАУ есть реальная конкуренция и отменила регулирование. Тарифы после этого подняли все три аэропорта: «Шереметьево» – на 7,5 %, «Домодедово» – на 15–43 %, «Внуково» – на 6–23 %.

После этого они смогли учитывать в тарифах свои затраты в полном объеме. Это значит, что, с одной стороны, при передаче аэродромной инфраструктуры в концессию существенная часть сборов может быть напрямую прописана в соглашении с учетом всех затрат. С другой стороны, есть вероятность, что тарифы резко вырастут, спровоцировав снижение спроса на услуги аэропортов.

Решение ФАС отказаться от регулирования величины сборов в МАУ вызвало многочисленные дискуссии и настороженность у участников рынка, причем в основном активны были авиакомпании. Но спустя год стало ясно, что опасения не оправдались: ничего радикального так и не произошло.

Мы полагаем, что делиберализации в ближайшие годы ждать не стоит, а после подписания концессий это и вовсе станет невозможно.

Стоит учитывать, что при заключении концессионного соглашения начинает действовать специальное тарифное регулирование, которое достаточно подробно регламентировано законом о концессиях и практикой его применения.

В целом для инфраструктурного рынка делиберализация в МАУ, на наш взгляд, так и останется исключением. В большинстве сегментов рынка реальная конкуренция между поставщиками инфраструктурных услуг по-прежнему отсутствует, а монопольное положение зачастую считается плюсом. Потому в 2017 году мы не ждали системных шагов в сторону либерализации рынка.

Опыт «Пулково» для МАУ – пример?

Аналогом того, как можно структурировать концессионные соглашения в МАУ с учетом «свободных» тарифов, может служить первая российская аэропортовая квази-концессия (выстроенная на действовавшем на тот момент региональном законе о ГЧП) в петербургском аэропорту «Пулково».

Сборы и тарифы за наземное обслуживание в нем Федеральная служба по тарифам (теперь ее полномочия переданы ФАС) утвердила на пять лет: с 2013 по 2018 год включительно. График роста тарифов известен, потому перевозчики могут планировать расходы заранее. Это снижает вероятность падения трафика и исключает необоснованный рост ставок.

При выборе подобного сценария для МАУ инвесторам нужно будет согласовать фиксированные тарифы (будь то самостоятельный сбор или надбавка в тариф) с ФАС и правительством, но с учетом произошедшей два года назад либерализации они смогут заложить реальные экономически обоснованные затраты.

Долгосрочные фиксированные тарифы, на наш взгляд, могли бы стать хорошим решением для концессий в МАУ, но помимо этого властям и инвесторам авиаузла предстоит договориться о других, не менее значимых параметрах: утрясти проблему с уже сделанными «Внуково» и «Домодедово» инвестициями, снять вопросы по неоднородному объему госвложений в аэродромную инфраструктуру МАУ и определиться в какой форме будут возмещаться новые инвестиции (сбор или надбавка).

У схемы «Пулково» есть альтернатива: законодательством и инвестиционной практикой выработано несколько иное решение для регулирования экономически обоснованного ценообразования, которое может быть применимо не только для аэропортов МАУ, но и практически любых других. Речь идет о достаточно надежном способе регулирования долгосрочных тарифов – через режим особых обстоятельств (подробнее см. «Как работает «режим особых обстоятельств»).

Тренд или исключение: будущее инфраструктурных сборов

До сих пор в России единственным прецедентом платежа по формату близкого к «инфраструктурному сбору» является плата за пользование федеральными трассами, взимаемая с 12-тонников. Остальные примеры не выходят за рамки инвестиционной составляющей в тарифах, например, на коммунальные услуги и услуги естественных монополий.

Чтобы ввести инфраструктурный сбор для всех пользователей МАУ (или конкретного аэропорта), в одном из возможных вариантов необходимо соответствующее решение правительства. Если концессионный сбор включить только в условия концессионного соглашения, взимать его можно будет лишь в добровольном порядке с контрагентов, которые согласятся включить такой пункт в договор.

Одно из очевидных преимуществ инфраструктурного сбора – возможность «окрасить» поступления, прописав в соглашении, что потратить их можно только на создание конкретной инфраструктуры с определенными параметрами.

Полагаем, что в следующие два года сборы за пользование инфраструктурой перестанут быть исключением, а в 2018-м они вполне могут стать трендом.

Шаг назад: чем грозит попытка отмены либерализации портовых тарифов

Одна из традиционно считающихся высококонкурентными отраслей – деятельность морских торговых портов – в прошлом году стала объектом пристального внимания ФАС. Служба начала дискуссию о необходимости вернуть на этот рынок тарифное регулирование и ограничить расчеты в валюте.

В 2017 году тарифы на услуги стивидоров – погрузку, разгрузку, хранение – рассчитывались в долларах и устанавливались участниками рынка. ФАС предлагала перевести их в рубли и ввести методику расчета этих тарифов, исходя из затрат, тем самым ограничив рентабельность стивидоров по EBITDA 20 %. До этого, по мнению ФАС, она составляла 70 % EBITDA.

Кроме того, антимонопольное ведомство провело в 2016–2017 годах проверку монопольно высоких тарифов в портах с выдачей предписаний нарушителям (см. таблицу 15).

А в августе 2017 года предложение ФАС о переводе тарифов для стивидорных компаний в рубли поддержал глава государства. Мера должна вступить в силу с 1 января 2018 года, однако с возможностью оговорок «для конкретных проектов».

Попытка ФАС вновь зарегулировать рынок, признанный конкурентным четыре года назад и показавший эффективность работы по этой модели, была воспринята неоднозначно.

С большой долей уверенности можно сказать, что действия ФАС почти не скажутся на действующих инвестиционных проектах – в портах пока немного концессий и ГЧП.

К запуску в ближайшие два года обсуждалось три-четыре проекта. На наш взгляд, время от времени проявляющаяся активность ФАС вряд ли изменит их экономику, но может подпортить имидж. Причем осадок, вероятно, останется не только у портовиков, но и игроков смежных инфраструктурных отраслей, которые будут примерять на себя опыт стивидоров.

Предельные тарифы на дорогах не испугали инвесторов?

В сфере дорожных ГЧП и концессий делиберализация уже случилась. Тарифные ограничения, установленные правительством в конце 2015 года на платных трассах, поначалу вызывали у рынка опасения, что инвесторы охладеют к дорожным концессионным и ГЧП проектам. Но на доходности действующих участков это не отразилось – риски тарифного регулирования в концессиях покрываются «режимом особых обстоятельств», который за прошедший год окончательно доказал свою эффективность. А, например, на обходе подмосковного Одинцова снижать стоимость проезда вообще не пришлось – в соглашение заложен минимальный гарантированный доход.

Не отразилось дерегулирование тарифов и на количестве проектов «на столе» (тех, что обсуждались к запуску в ведомствах и регионах): оно даже выросло почти на 20 %.

Введение предельных тарифов, скорее, нанесло автодорожным концессиям репутационный урон, чем испортило экономику проектов.

В ряде имеющихся перспективных проектов прямой сбор платы не предусмотрен. Среди плановых проектов ГК «Автодор» такая схема заложена только в один участок – обход Балашихи и Ногинска. Впрочем, насчет механизма платы у ФАС тоже были вопросы (подробнее см. «Новый старый регулятор: чего ждать инфраструктуре»).

Планируя новые дорожные концессии с прямым сбором платы, инвесторы, вероятно, по-прежнему будут настаивать на гарантии минимального трафика и других компенсационных механизмах. В первую очередь это касается проектов, запускающихся через внесение частной концессионной инициативы (ЧКИ).

Тарифные ограничения не для регионов

Для региональных дорог предельных тарифов по факту нет: правительство ограничило размер платы за проезд только на федеральных трассах.

Тем не менее регионы предпочли не выходить за пределы, установленные правительством для федералов: платежеспособность населения в субъектах ниже, к тому же властям не хотелось идти на непопулярные меры в предвыборный период (см. предполагаемый размер тарифов в проектах, претендующих на средства «Платона», в таблице 16).

Впрочем, устоявшийся в федеральных дорожных концессиях тренд – минимум проектов с прямым сбором платы в доход концессионера – повторяется и в регионах. К примеру, в проектах, претендующих на средства «Платона», деньги пользователей концессионер будет направлять в бюджет региона, а потом власти возместят ему инвестиции и затраты на содержание трассы через плату концедента.

Единственная концессия, где предусмотрен доход инвестора от сбора платы, – мост через Обь в Новосибирске, но в проект заложен минимальный гарантированный доход. Полагаем, условия компенсации возможного административного вмешательства в тарифную политику и дальше будут оговариваться в региональных концессиях. Но в большей части соглашений, по-прежнему, будет предусмотрена плата концедента.

Как работает «режим особых обстоятельств»

Впрочем, в концессиях есть специальный механизм, который позволяет предусмотреть риски тарифного регулирования. В любом концессионном соглашении, если, конечно, оно грамотно составлено, есть раздел «Особые условия» или «Особые обстоятельства».

В этом пункте стороны могут оговорить, какая экономика будет стоять за тарифом: например, что ряд показателей определяющих доходность проекта не может быть меньше определенной в соглашении величины (в виде формулы или конкретной цифры). В этом разделе также указывается, что если по каким-то объективным причинам, в том числе вследствие действий государства, показатели ниже, то оно компенсирует разницу концессионеру.

Так экономика проекта освобождается от риска неадекватной корректировки тарифа без изменения тарифного законодательства и нарушений. А государство каждый раз встает перед выбором – установить экономически обоснованный тариф, либо компенсировать выпадающие доходы концессионеру. Решение в большинстве случаев за ФАС, но чаще всего, если дело касается одного проекта, то лучше не менять тариф, а если целой отрасли, то выплатить отдельным ее участникам компенсации.

Как правило, включение в соглашение режима особых обстоятельств не вызывает возражений у публичной стороны. Он применим в большей части инфраструктурных отраслей, но на практике главная проблема его применения – банальное незнание частных инвесторов об этой возможности.

Вероятно, по мере развития компетенций у всех игроков рынка, в том числе консалтинговых и юридических компаний, которые готовят тексты концессий, «режим особых обстоятельств» станет необходимым минимумом в тексте любого соглашения, но до 2018 года ситуация существенно не изменится.

Новый старый регулятор: чего ждать инфраструктуре

Вектор работы ФАС изменился еще в 2015 году, после слияния с Федеральной службой по тарифам (ФТС), но показательным стал именно прошлый год работы обновленного ведомства. Сильнее всего эффект от соединения ведомств почувствовала именно инфраструктура, а особенно часть, относящаяся к транспорту.

Если раньше ФАС занимали в основном проблемы конкуренции, то теперь она контролирует еще и вопрос цены: пытаясь охватить широкий круг задач, служба невольно бьет себя же по рукам.

Не прошло и года с отмены регулирования в МАУ, как обновленная ФАС возмутилась росту тарифов в аэропортах узла, досталось за три года до этого перешедшим на свободное образование тарифов стивидорам и железнодорожным операторам.

Еще одно следствие объединения ведомств – границы между отраслями в глазах ФАС размылись все сильнее. Служба пытается контролировать всю цепочку движения груза: так появляются странные идеи контролировать одних за счет других с помощью перекрестного субсидирования (например, либерализация тарифов РЖД за счет доходов портов).

Пока подобные инициативы не получили хода, и мы не ждем, что дело зайдет дальше отдельных предложений. Впрочем, даже эти предложения могут искусственно скорректировать экономику отдельных инвестпроектов в тех или иных сферах и сделать расчеты по проектам еще более консервативными.

«Либерализировать нельзя запрещать»

Практика показала, что несмотря на то, что в 2016 году ФАС обратила внимание на рост тарифов во многих отраслях – реальных решений по делиберализации принято не было. Исключение – введение предельных тарифов на платных дорогах, но рынок воспринял это скорее как политическое решение, связанное с общественным недовольством, но не с обновлением самой ФАС.

Внимание службы к отраслям, где признано наличие конкуренции, на наш взгляд, сохранится.

Руководствуясь трендами 2016 года, можно сделать вывод, что «переворотов» на сложившихся рынках, скорее всего, не случится, и ФАС ограничится выдачей предписаний отдельным участникам рынка.

С другой стороны, бизнес насторожила прошлогодняя активность антимонопольной службы. Вероятно, следующие год-полтора инвесторы хоть и не станут принципиально менять планы, будут действовать с оглядкой на ФАС. Полагаем, это может затормозить единичные проекты, но критичным для рынка не станет, по крайней мере до тех пор, пока ведомство не внесет первые глобальные изменения в существующий порядок вещей.