Текст книги "Государственная миграционная политика Российской Федерации"

Как справедливо считает д. соц.н. В.И. Мукомель, миграционная политика, как и любая иная, «зиждется на четырех столпах: законодательстве, организационном (институциональном) ее сопровождении, инструментах реализации и финансировании»[62]62
  Мукомель В.И. Миграционная политика России: Постсоветские контексты / Институт социологии РАН. – М.: Диполь-Т, 2005. – С. 114.


[Закрыть]. Разделяя мнение В.И. Мукомеля, полагаем возможным дополнить это положение еще двумя определениями: 1) наличием политической воли и 2) согласованностью вышеперечисленных компонентов.

К сожалению, сегодня большинством ученых и политиков миграционная политика рассматривается в формате регулирования миграционных процессов. Кроме того, нередко используемые ими определения миграционной политики имеют излишне узкий характер и не раскрывают в полной мере ее сути. Авторы согласен с мнением проф. Л.А. Кононова, «что миграционная политика должна формироваться и реализовываться в более широком формате, а именно в трех секторах:

1) регулирования миграционных процессов;

2) регулировании миграционных отношений («мигрант– государство», «мигрант-муниципальная власть», мигрант-бизнес-структуры», мигрант-принимающее общество», мигрант-работодатель» и др.);

3) миграционного обеспечения государственных, муниципальных и предпринимательских проектов и программ»[63]63
  Кононов Л.А. Миграционная политика России: проблемы и пути их решения. (Аналитические обзоры Института научных исследований и информации при Президенте Российской Федерации: периодическое издание (открытая серия). № 4 (14). 2010) / Л.А. Кононов. – М.: Изд-во РАГС, 2010. – С. 7.


[Закрыть].

Учитывая, что вопрос о характере, содержании и эффективности стратегий государственной миграционной политики еще далеко не решен, следует обратить внимание на весь спектр предлагаемых трактовок, подходов к пониманию, направленности и методам её реализации. Полагаем целесообразным расширить определение «миграционная политика», изложив его в следующей редакции: «Миграционная политика – комплекс организационных, институциональных, нормативных, правовых, финансовых, идеологических и иных мер, осуществляемых международными органами и организациями, государственными и муниципальными органами власти, политическими партиями, общественными организациями и движениями, средствами массовой информации и их представителями по формированию и реализации основных направлений управления миграционными процессами посредством использования власти, в т. ч. политической, либо осуществления влияния на власть в интересах реализации значимых государственных и общественных потребностей, обеспечения и защиты прав человека и гражданина»[64]64
  Волох В.А. Новая Россия: политика и управление миграционными процессами; монография. – Самара: Издательский Дом «Бахран-М», 2015. – С. 31–32.


[Закрыть].

Проведенный анализ позволяет заключить, что, несмотря на наличие целого ряда научных дефиниций государственной миграционной политики, органы федеральной законодательной и исполнительной власти Российской Федерации в официальных документах не дают её четкого, научно-выверенного толкования. А ведь именно определение должно задавать вектор политической деятельности государства на перспективу, который в дальнейшем декомпозируется и уточняется по сферам, направлениям и механизмам.

Субъектами политики (акторами) выступают государственные и общественные институты и граждане, которые разрабатывают и осуществляют в отношении мигрантов внутренний и внешний политические курсы. К ним относятся центральные органы власти, органы власти в регионах, местные органы власти, ведающие соответствующим кругом вопросов.

Акторами миграционной политики являются глава государства, парламент, правительство, поскольку в их компетенции находится принятие нормативных, правовых актов в отношении мигрантов, судебные органы, так как к ним в случае возникновения споров апеллируют мигранты. Государственные служащие указанных ведомств осуществляют практическую часть работы по управлению миграционными процессами.

Однако, такое широкое общественное явление, миграция имеет также и воздействие на иные социальные институты и их представителей. В современном мире вопросы миграции – не только прерогатива государства, но и деятельность неправительственных организации, коммерческого сектора, общественных объединений. На основе аутсорсинга – передачи части функций и полномочий негосударственным организациям в сфере миграционной политики действует значительное количество субъектов, принимающих участие, например, в организации переселения, адаптации мигрантов, формулировании целей политики и отработке методов ее осуществления.

Объектами миграционной политики выступают мигранты и институты, принимающие мигрантов.

Миграционная политика в условиях глобализации может существенно различаться по направленности и содержанию. Л.А. Кононов предлагает следующую типологию миграционной политики[65]65
  Кононов Л.А. Миграционная политика России: проблемы и пути их решения. (Аналитические обзоры Института научных исследований и информации при Президенте Российской Федерации: периодическое издание (открытая серия). № 4 (14). 2010) / Л.А. Кононов. – М.: Изд-во РАГС, 2010. – С. 11–13.


[Закрыть]:

– по масштабам регулирования миграционных процессов и отношений, миграционная политика может быть – глобальной, региональной, межгосударственной, национальной, национально-региональной и муниципальной;

– по отношениям к политической власти:

а) субъекты миграционной политики, наделенные политический властью и в рамках имеющихся полномочий непосредственно осуществляющие миграционную политику (международные правительственные организации, государственные институты и органы, наделенные полномочиями осуществлять миграционную политику, политические партии, пришедшие к власти, органы муниципальной власти);

б) субъекты, не обладающие рычагами политической власти и не наделенные властными полномочиями, которые могут оказывать влияние на политическую власть (неправительственные организации, политические партии, не вошедшие во власть, общественные объединения и пр.).

Таким образом, по отношению к политической власти миграционная политика включает:

1) непосредственную миграционную политику: международных правительственных организаций и интеграционных объединений; государств; политических партий, формирующих структуры политической власти; органов муниципальной власти;

2) опосредованную миграционную политику политических партий, не вошедших во власть, неправительственных организаций, общественных объединений и др.

По типам – миграционную политику можно разделить на:

а) рефлекторную миграционную политику, как ответная реакция на изменение миграционной ситуации;

б) планируемую миграционную политику, основанную на анализе текущей обстановки и расчетах возможного развития событий;

в) превентивную миграционную политику, направленную на упреждение;

г) латентную миграционную политику, т. е. скрытую миграционную политику при отсутствии сформулированных целей и мер в сфере регулирования миграционных процессов;

д) несформированную миграционную политику, иначе говоря, отсутствие политики тоже политика.

По отношению к иммиграции и эмиграции можно рассматривать следующие виды миграционных политик:

1) к иммиграции: политику интеграции, предусматривающую «управление и контроль над миграционными потоками, создание селективных механизмов и деятельность по интеграции иммигрантов в общество пребывания, работу с иммигрантами и населением по формированию толерантных взглядов»[66]66
  См.: Цапенко И. Развитые страны: интеграционная политика в отношении мигрантов // Мировая экономика и международные отношения. – 2008. – № 3.


[Закрыть]; политику мультикультурализма.

По мнению О.В. Щедриной[67]67
  См.: Щедрина О.В. Возможна ли мультикультурная модель интеграции мигрантов в России? // Социс. – 2004. – № 11.


[Закрыть] этот вид предусматривает возможность компактного проживания иммигрантов на территориях вселения с сохранением в их среде культурных норм, сложившихся в обществе исхода, при этом иммигранты взаимодействуют с местным населением и признают официальные нормы принимающего сообщества; политику ассимиляции, т. е. отказ от собственной культуры и ассимиляция с образом жизни большинства;

политику сегрегации – ограничения мест поселения, хозяйственных ниш для мигрантов, куда их допускают принимающие сообщества[68]68
  Boswell Chr. European Migration in Flux: Changing Patterns of lnclusion and Exclusion. L., 2003.


[Закрыть]; политику селекции – ужесточение режима отбора принимающей стороной; политику изоляции, когда принимающая сторона ограничивает поселения;

2) к эмиграции: превентивную политику, подразумевающую сотрудничество принимающей иммигрантов страны со страной их выбытия, международными и негосударственными организациями (задача этой политики заключается в воздействии на иммиграционный поток, еще до того как он достигнет границ страны выбытия):

– политику адмиссии, которая основывается на классификации различных иммиграционных категорий и селективных критериев, и с их помощью в дальнейшем осуществляется управление иммиграционным потоком через механизм адмиссии;

– политику контроля, направленную на создание эффективного управления иммиграционными процессами, особенно на границах;

– политику интеграции, ориентированную на создание эффективных социальных, культурных, политических и экономических условий для интеграции легальных иммигрантов уже обосновавшихся в стране въезда.

Следует отметить, что миграционная политика занимает самостоятельное место в сложной системе внутренней и внешней политики. В то же время миграционная политика связана с основными блоками государственной политики, зависит и влияет на них. Таким образом, миграционная политика является составной частью государственной внешней и внутренней политики России, и ее реализация должна стать одной из приоритетных задач государства.

Многообразие подходов к понятиям «политики» и «миграционного процесса» порождает различные точки зрения на видение миграционной политики. Нередко встречаются отождествления миграционной политики с управлением миграционными процессами[69]69
  См.: Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика.


[Закрыть]. А.У. Хомра считает эти понятия тождественными на том основании, что к термину «политика» привыкли демографы, а термин «управление» менее абстрактный и, притом, пришедший из других сфер науки[70]70
  Хомра А.У. Миграция населения: Вопросы теории, методики исследования. – Киев. 1979. – С. 51.


[Закрыть]. Обстоятельный разбор суждений относительно взаимосвязи миграционной политики с социальной политикой дан В.А. Ионцевым. Интересна точка зрения О.В. Лармина, Б.С. Хорева, В.М. Моисеенко, полагающих, что миграционная политика тесно связана с национальной политикой, политикой в области оплаты труда[71]71
  Миграционная подвижность населения в СССР. – М., 1974. – С. 21, 124.


[Закрыть]. Например, по мнению Б.С. Хорева, миграционная политика – это система условий, способов и мер управления миграционной подвижностью населения, близкие формулировки можно найти и в других отечественных авторов[72]72
  См., напр.: Хомра А.У. Миграция населения: Вопросы теории, методики исследования. – Киев. 1979. – С. 50; Миграционная подвижность населения в СССР. – М., 1974. – С.122; Актуальные проблемы миграционной политики в СССР. – М., 1982. – С. 5.


[Закрыть].

Государственное управление и миграционная политика. Чтобы сформировать собственное представление по этому вопросу, представляется целесообразным рассмотреть подробнее теоретические подходы к понятиям: «государственное управление» и «миграционная политика».

Как область исследований государственное управление появилась в нашей стране сравнительно недавно – в начале 90-х гг. ХХ века. Многие исследователи считают, что теоретические основы этой науки еще находятся в стадии формирования и имеют непосредственную зависимость от состояния и развития политических и социально-экономических отношений. Видимо поэтому, основное понятие – «государственное управление» не является достаточно устоявшимся, находится в дискуссионном поле и употребляется авторами в разных значениях[73]73
  Голощапов Р.В., Пятков А.Г. Государственное управление: Учебное пособие. – Хабаровск: ДВАГС, 2005. – 183 с.


[Закрыть].

В широком смысловом значении государственное управление рассматривается как целостная сфера деятельности государственной власти, всех её ветвей, органов, должностных лиц, т. е. как реализация государственной власти во всех её формах и методах. В рамках данного подхода проф. В.Г. Атаманчук объясняет государственное управление как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу[74]74
  См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. 2-е изд. дополн. – М.: Омега-Л, 2004. – С. 38.


[Закрыть].

Аналогичное определение дает проф. Н.И. Глазунова, рассматривая государственное управление как целенаправленное организующее-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей[75]75
  Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. – М.: ЮНИТИ– ДАНА, 2002. – С. 13.


[Закрыть].

Г.Л. Купряшин характеризует государственное управление как деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях[76]76
  Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000. – С. 64.


[Закрыть].

О.М. Рой рассматривает государственное управление как процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти[77]77
  См.: Рой О.М. Система государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. – СПб.: Питер, 2003. – С. 13.


[Закрыть].

В узком, специальном значении термин «государственное управление» характеризует собственно управленческую деятельность государственных органов и должностных лиц, т. е. сферу деятельности исполнительной власти.

А.И. Радченко предлагает свое понимание государственного управления как деятельности исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законодательной (представительной) власти[78]78
  См.: Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. – Ростов н/Д, 1997. – С. 22.


[Закрыть].

По убеждению Б.Н. Курашвили государственное управление это деятельность госаппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами[79]79
  См.: Курашвили Б.Н. Очерк теории государственного управления. – М., 1987. – С.99.


[Закрыть].

В.М. Манохин сводит государственное управление к организующей, исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, осуществляемой на основе и во исполнение законов[80]80
  См.: Советское административное право / Под ред. В.М. Манохина. – М., 1977. – С. 13.


[Закрыть].

И.А. Василенко характеризует государственное управление как систему принятия политических и административных решений, которые проводятся в жизнь с помощью административно-государственного аппарата[81]81
  См.: Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник. – М.: Гардарики, 2005. – С. 73.


[Закрыть].

Анализируя вышеуказанные определения авторов можно сделать вывод, что государственная власть реализуется через управление.

В соответствии с демократическими принципами в России государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Таким образом, вполне логично в рамках государственного управления рассматривать деятельность всех институтов власти, а не только исполнительных органов.

По нашему представлению, государственное управление не следует ограничивать непосредственной реализацией законов и иных нормативных правовых актов исполнительными органами, так как функции законодательных и судебных органов также являются элементами системы государственного управления. На основе данного подхода авторы разделяют позицию исследователей Д.П. Зеркина и В.Г. Игнатова[82]82
  Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. – М.: ИКЦ Март, 2005. – 723 с.


[Закрыть], рассматривающих государственное управление как сознательное воздействие всех государственных институтов на деятельность общества, его отдельные группы, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.

Субъект управления – государственные институты, наделенные необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующие от имени общества на основе установленных правовых норм. В Российской Федерации головным институтом, ответственным за формирование и реализацию государственной миграционной политики является Федеральная миграционная служба (ФМС России), выполняющая свои основные функции во взаимодействии с другими органами государственной и исполнительной власти, судебными органами, а также с институтами гражданского общества.

Объект государственного управления – общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность. В данном случае объектом государственного управления является мигрирующее население как проживающее на территории Российской Федерации, так и за её пределами.

Управляющее воздействие государственных институтов– целенаправленное воздействие на состояние общества в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить его адаптацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие[83]83
  См.: Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/Д, 2000. – С. 49.


[Закрыть].

Кроме того, кроме понятия «государственное управление» применяется понятие «государственное регулирование». Согласно Толковому словарю русского языка, одно из значений термина «регулирование» – управлять, руководить.

Тем не менее, в научном языке понятия «регулирование» интерпретируется на внутренних механизмах функционирования соответствующей системы.

Понятие же «управление» обозначает в основном внешнее воздействие на систему, при котором сохраняется и стимулируется развития системы. Регулирование предполагает создание необходимых условий для внутренних закономерностей и механизмов системы.

Рассмотрение миграции, как одного из режимов, обеспечивающих современный порядок, ставит вопрос о том, кто и как осуществляет управление миграционными процессами, о роли миграционного менеджмента в общей системе политических и социально-экономических решений. В данном случае понятие миграционного менеджмента, отражает взаимоотношения субъектов, объектов миграционной политики, распределение власти и ресурсов между ее субъектами, включая функции стратегического и оперативного контроля.

Известный исследователь Е.В. Тюрюканова полагает, что миграционный менеджмент по своей сущности шире государственного регулирования миграционных процессов и что в какой-то степени аналогично классическому толкованию менеджмента как процесса управления и координации в целях обеспечения эффективной работы в экономической теории и социологии. Миграционный менеджмент давно выделился в самостоятельную активно глобализирующуюся область деятельности, с собственной инфраструктурой, разделением власти и ресурсов между различными субъектами. Миграционный менеджмент является модулем в системе глобального управления экономикой, так же как и миграционный режим является частью господствующего экономического порядка[84]84
  Методология и методы изучения миграционных процессов. Междисциплинарное учебное пособие / Под ред. Ж.А. Зайончковской, И.Н. Молодиковой, В.И. Мукомеля. – М., 2007. – С. 97–98.


[Закрыть].

Государственное управление может включать следующие действия:

1) анализ ситуации;

2) определение целей;

3) разработка прогноза;

4) планирование необходимых мероприятий;

5) необходимая информация управляемого объекта;

6) принятие решения;

7) организация, координация и стимулирование деятельности;

8) контроль и оценка результатов управления.

Целевая направленность государственного управления предполагает постановку реальных целей и задач, для получения необходимых результатов при минимальном использовании средств.

Природа государственного управления – это особая социальная функция, предусматривающая систематизацию процессов развития в интересах всего общества. Данная функция достигается согласованием разнообразных требований и форм деятельности, при этом государственный аппарат является механизмом реализации публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики при помощи административных органов.

Процесс государственного управления – целенаправленная работа по реализации государственно-властных полномочий субъектами публичной власти в соответствии с правовыми нормами, направленная на смену общественных явлений.

Ресурсами государственного управления могут быть: финансовые, имущественные, природные и иные ресурсы государства, а также другие средства, например, частных лиц, займы и т. п.

Выполнение решений – конкретные действия, механизмы и процедуры, которые включают: процессы принятия и реализации решений, технологии государственного управления, управление в кризисных ситуациях, информационно-коммуникативные процессы; организационно-экономическая меры, предоставление налоговых льгот и т. п.

Контроль включает отслеживание и корректировка хода реализации различных мероприятий государственного управления. В процессе контроля возникают сложное взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.

Обобщая сказанное, можно согласиться с мнением Н.И. Глазуновой, характеризующее государственное управление как «деятельность государственных (и муниципальных) органов власти в политико-административной системе по предоставлению и обеспечению конституционно-законодательных прав (и обязанностей) граждан, предоставления общественных услуг по принципу равноправия граждан»[85]85
  Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление: учеб. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. – С. 49.


[Закрыть].

По выводам Н.И. Глазуновой государственное управление можно представить, как целостное, системное воздействие на общество через:

а) политическое руководство и политическое управление, которое осуществляется конституционно установленными институтами политической власти и выборными (политическими) должностными лицами, б) через органы исполнительной власти всех уровней, карьерных чиновников, т. е. государственную администрацию всех уровней.

Государственно-политическое управление – это деятельность институтов политической власти трех уровней:

1) общенационального, федерального;

2) субъектов Российской Федерации;

3) местного самоуправления.

Государственно-административное управление – это практическая реализация исполнительной власти[86]86
  Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление: учеб. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. – С. 42–43.


[Закрыть].

Очевидно, что каждая страна, в том числе и Российская Федерация, исходя из национальных интересов, формирует миграционную политику, адекватную своему геополитическому статусу. На наш взгляд, проблемы формирования миграционной политики должны рассматриваться в неразрывной связи с вопросами управления миграционными процессами. Это связано, прежде всего, тем, что формирование миграционной политики включает в себя деятельность государственных и общественных организаций, связанных с её разработкой и оптимизацией, осуществляемой органами власти. Управление же миграционными процессами это – этап реализации миграционной политики, осуществляемый через деятельность государственных и общественных организаций с учетом ответной реакции постоянного населения и мигрантов на действия властей. Иными словами, политика отвечает на вопрос: «Что делать?», а управление – «Как делать?