Текст книги "Государственная миграционная политика Российской Федерации"

Вопросы для самоконтроля

1. Какие известные зарубежные авторы исследовали проблемы миграционной политики на глобальном уровне?

2. Какие научные публикации российских ученых, посвящены проблемам миграционной политики, управлению миграционными процессами, государственного и муниципального управления, теории и истории государства и права, конституционного, международного, административного права, национальной политики и СМИ?

3. Какие российские научные коллективов специализируются на изучении современных проблем миграции населения?

4. Дайте определение понятия миграции и назовите основные «законы миграции», которые сформулировал Е. Равенштейн.

5. Охарактеризуйте «Общую теорию миграционной подвижности населения».

6. Рассмотрите политическое направление в современной политической теории миграции населения.

7. Дайте определение понятию «миграционная политика» в работах отечественных исследователей.

8. Проведите анализ соотношения понятий: миграционная политика и управление миграционными процессами.

Глава II
Государственная миграционная политика в современной России

2.1. Формирование и институционализация государственной миграционной политики России

Государственная миграционная политика Российской Федерации в постсоветский период формировалось поэтапно, а её приоритетные направления трансформировались. Именно поэтому, полагаем необходимым проанализировать основные характеристики этих изменений сквозь призму процессуальных и институциональных преобразований.

С определенной долей условности, можно выделить восемь этапов формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации:

Первый этап: 1991–1994 гг. – основное внимание сконцентрировано на проблемах вынужденной миграции, создании систем управления миграционными процессами, разработки и принятия ряда нормативных правовых актов и миграционных программ, а также установления связей по вопросам международного сотрудничества в сфере миграции.

В это же время, также сложной проблемой для России было осуществить свободное передвижение граждан и выбор места жительства. В СССР с 1925 года существовал порядок прописки, которого не было в других странах. В исключительных случаях такие ограничения могли устанавливаться только законом.

Необходимо отметить, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14.06.1992 № 626 «О Федеральной миграционной службе России»[87]87
  Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 626 «О Федеральной миграционной службе России» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 25 июня 1992 г. – № 25. – Ст. 1422.


[Закрыть] была образована ФМС России, на которую, в этот период была возложена задача осуществления государственной политики в области миграции населения и координации деятельности всех органов управления по этому направлению в России. Таким образом, уже в девяностые годы назрела необходимость объединения паспортно-визовой службы МВД России и ФМС России. К сожалению, несмотря на принятое в 1992 году распоряжение Правительства РФ об объединении ФМС России и ПВС МВД России, этот процесс затянулся надолго, и только в соответствии с п. 13 Указа Президента РФ от 09.03.2004 года № 314 из МВД России в ФМС России были переданы правоприменительные функции, функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг в сфере паспортно-визовой работы.

Второй этап: 1994–2000 гг. – совершенствование и увеличение задач миграционной политики, институционального, программного и финансового обеспечения, а также деятельности всех органов миграционной службы, реализация Федеральной миграционной программы, существенное расширение международного сотрудничества.

Введение Указом Президента РФ от 13 марта 1997 года № 232 в действие паспорта гражданина Российской Федерации.

Третий этап: 2000–2002 гг. – упразднение ФМС России, создание и ликвидация Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации. Передача миграционных функций в МВД России – в центральном аппарате новое подразделение ФМС МВД России, подразделения по делам миграции в министерствах, главных управлениях, управлениях внутренних дел субъектов Российской Федерации. Период реорганизаций и стагнации, поиск приоритетов в формировании и реализации миграционной политики.

Четвертый этап: 2002–2006 гг. – формирование миграционной политики и институционального обеспечения в структуре «силового ведомства», смещение акцентов в сторону «жесткого» регулирования миграционных потоков, особенно в сфере трудовой и вынужденной миграции, усиление контроля над миграционными процессами.

В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральная миграционная служба стала федеральным органом исполнительной власти подведомственной Министерству внутренних дел Российской Федерации. Из МВД России ей были переданы правоприменительные функции, функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции. Однако, вопросы разработки государственной миграционной политики и законодательства в сфере миграции населения, а также координации по этим вопросам вошли полностью в компетенцию МВД России.

Передача правоприменительных функций, функций по контролю и надзору и функций по оказанию государственных услуг в сфере миграции населения из МВД России ФМС России.

Пятый этап: 2006–2009 гг. – пересмотр приоритетов, выделение трудовой миграции и миграционного учета в качестве приоритетных направлений миграционной политики, курс на расширение возможностей для легальной иммиграции и регулирование миграционных процессов с учетом мирового финансового кризиса и социально-экономического развития России.

Шестой этап: 2010–2011 г. поиск оптимальных моделей селективного восполнения трудовых ресурсов, цивилизованного взаимодействия с иноэтничными мигрантами на всех этапах миграционного процесса[88]88
  Выступая 4 февраля 2010 г. на международном форуме «Россия 2010» первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалов отметил, что «…мы должны изменить наши подходы к миграционной политике… Нам нужна цивилизованная либерально-миграционная политика…»


[Закрыть].

Седьмой этап: 2012 г. по апрель 2016 г. – принятие и утверждение Президентом Российской Федерации В.В. Путиным Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года, а также утверждение Правительством Российской Федерации плана мероприятий по её реализации в 2012–2015 годах (первый этап).

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральная миграционная служба стала федеральным ведомством, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, а Указом Президента РФ от 15 января 2013 г. № 30 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы» было установлено, что ФМС России возглавляет руководитель в ранге федерального министра.

Восьмой этап: Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» Федеральная миграционная служба упразднена, а её функции и полномочия переданы Министерству внутренних дел Российской Федерации, в составе центрального аппараты которого образовано Главное управление по вопросам миграции (ГУВМ МВД России), а в субъектах Российской Федерации– подразделения (управления, отделы) по вопросам миграции территориального органа МВД России.

Следуя логике данного исследования, проанализируем сквозь призму политологии процесс поэтапного формирования миграционной политики в постсоветский период.

Особенности формирования и реализации миграционной политики на первом этапе заключаются в том, что основное внимание сконцентрировано на проблемах вынужденной миграции. Первую волну мигрантов на рубеже 80–90-х годов прошлого столетия составляли беженцы из зон вооруженных конфликтов в Закавказье (Азербайджан, Грузия) и Средней Азии (Таджикистан, Узбекистан). Это были русские, армяне, турки-месхетинцы, южные осетины и др. В первой половине 1990-х годов произошел массовый исход русских – вынужденных переселенцев из стран Средней Азии, Казахстана, Закавказья, Украины и из стран Балтии. Пользуясь прозрачностью границ, неконтролируемо прибывали беженцы из дальнего зарубежья (Афганистана, стран Азии и Африки).

Учитывая существенный рост вынужденной миграции, в декабре 1990 г., Правительство России приняло решение создать в составе Министерства труда РСФСР Республиканское объединение по делам беженцев и вынужденных переселенцев, назначив Председателем объединения заместителя Министра труда РСФСР Рощина Ю.В. В январе 1992 г. был создан Комитет по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 14 июня 1992 г. на базе Комитета по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения Российской Федерации[89]89
  Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 1992 года № 626 «О Федеральной миграционной службе России».


[Закрыть] была образована Федеральная миграционная служба России (ФМС России), её первым Руководителем, назначенным этим же Указом, стала Регент Т.М., первым заместителем руководителя – Рощин Ю.В., заместителями руководителя – Воронина Н.А. и Сергеев Б.А.

Во второй половине 1992 г. из Министерства труда и занятости Российской Федерации в Федеральную миграционную службу России передается Управление по делам трудящихся – мигрантов, а также в структуре ФМС России создаются: Управление внешней миграции и Управление иммиграционного контроля. Постановлением Правительства Российской Федерации заместителем руководителя ФМС России, курирующим эти направления, был назначен один из авторов этого учебника. Служба приступила к разработке предложений по формированию, совершенно новой для России – миграционной политики, её организационно-структурному обеспечению, непосредственной работе с мигрантами, сконцентрировав основные усилия на решении проблем вынужденной миграции и предоставления убежища.

В этот период на Федеральную миграционную службу России была возложена задача осуществления государственной политики в области миграции населения и координации деятельности всех органов управления по этому направлению в России. Постановлением Правительства Российской Федерации в качестве основных задач миграционной службы были определены:

– подготовка предложений по проведению государственной миграционной политики и ее реализация,

– разработка мер по регулированию миграционных процессов,

– обеспечение контроля над миграционными процессами и миграционной ситуацией в стране,

– подготовка миграционных программ и проектов нормативных правовых актов, направленных на регулирование миграции[90]90
  Постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1992 года № 740 «Вопросы Федеральной миграционной службы России» (в ред. постановления Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 15 февраля 1993 года № 124).


[Закрыть].

Задачи, возложенные в этот период на Федеральную миграционную службу России, можно разделить на четыре группы:

1) непосредственное формирование государственной политики управления миграционными процессами (прежде всего вынужденной миграции: разработка федеральных и межрегиональных программ и их реализация; распределение и контроль за использованием средств, выделяемых из федерального бюджета; организация контроля за миграционными процессами и миграционной ситуацией в стране; международное сотрудничество по вопросам миграции);

2) реализация государственной политики в сфере миграции (организация приема и временного размещения, оказание помощи и содействие в обустройстве беженцев и вынужденных переселенцев; защита прав мигрантов; признание правового статуса лиц, въезжающих или намеревающихся въехать в Российскую Федерацию; реализация мер в области трудовой миграции, как граждан России, так и иностранных граждан);

3) подготовка предложений по разработке и совершенствованию законодательства в сфере миграции населения;

4) совершенствование институциональной структуры управления миграционными процессами.

В Положении о Федеральной миграционной службе России[91]91
  Постановление Совета – Министров-Правительства Российской Федерации от 1.03.93 г. № 173 / Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. – 1993. – № 10. – Ст. 836.


[Закрыть] были детализированы её задачи и основные функции. Таким образом, Федеральная миграционная служба России стала основным органом разработки предложений по формированию и реализации государственной миграционной политики.

Численность работников миграционной службы составляла всего 258 человек. В организационно-структурном построении центрального аппарата реализация основных функций по управлению миграции была возложена на функциональные управления:

– Управление внешней миграции (впоследствии преобразованное в Иммиграционное управление),

– Управление по делам трудящихся-мигрантов (впоследствии преобразованное в Управление внешней трудовой миграции),

– Управление оперативного приема вынужденных переселенцев,

– Управление внутренней миграции (впоследствии преобразованные в Управление по делам вынужденных переселенцев).

Кроме этого отдельные функции, обеспечивающие управление в сфере вынужденной миграции, выполняли:

– Управление финансирования и программ (впоследствии преобразованные в Финансово-экономическое управление);

– Управление капитального строительства и производства (впоследствии преобразованные в Управление обустройства вынужденных переселенцев и беженцев);

– Управление международного сотрудничества;

– Сводно-аналитическое управление.

На протяжении 1992–1993 гг. во всех субъектах Российской Федерации была создана система региональных органов ФМС России строго вертикального подчинения. Численность работников территориальных органов в эти годы не превышала 1,5 тыс. чел. С первых дней создания ФМС России одной из главных задач службы было налаживание деятельности территориальных миграционных служб, особенно в регионах массового притока вынужденных мигрантов.

Основные направления миграционной политики впервые были включены в программу «Миграция», утверждённую постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 1992 г. ориентированной в первую очередь на решение проблем, связанных с беженцами и вынужденными переселенцами. Этот небольшой (по сравнению с последующими программами), документ определял принципы правовой защиты и обеспечения занятости, вопросы расселения и жилищного обустройства[92]92
  См.: Миграционная политика. Вып. 6 из серии «Миграция населения» // Под ред. О.Д. Воробьевой. – М., 2001.


[Закрыть]. Был разработан достаточно детальный список конкретных мероприятий, их исполнителей и планируемых затрат. Особо стоит отметить приложение к программе, в котором приводился список благоприятных и относительно благоприятных для расселения территорий[93]93
  Критерии выбора этих территорий не были отражены.


[Закрыть]. Однако проверить эффективность работы этой программы не представляется возможным. Ситуация менялась достаточно быстро, круг миграционных проблем и задач увеличивался. Уже в середине 1992 года была разработана программа по приему беженцев и вынужденных переселенцев, а в 1993 году приняты два основополагающих закона – «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах».

Тогда же был сделан важный шаг в области защиты прав человека: в октябре 1992 г. было заключено соглашение между Правительством Российской Федерации и Управлением Верховного Комиссара ООН по делам беженцев по открытию представительства УВКБ ООН в России.

В процессе строительства нового правового государства остро обозначилась задача создания гарантий правовой и социальной защищенности человека, в реализации которой активное участие принимала ФМС России. Как отмечалось ранее, в СССР существовал порядок прописки, и одним из сложных вопросов для России было осуществить свободное передвижение граждан и выбор их места жительства. Однако отказаться от прежнего порядка было не так-то легко, так как это была социальная проблема, которая крепко переплетена с экономическими вопросами. В то же время ее решение имело большое политическое значение.

На съезде народных депутатов СССР 5 сентября 1991 года была принята Декларация прав и свобод человека, в которой (статья 21) было записано: «Каждый человек имеет право на свободное передвижение внутри страны, выбор места жительства и места пребывания. Ограничения этого права могут устанавливаться только законом».

Постановление Верховного Совета РСФСР 22 декабря 1991 года утвердило Декларацию прав человека и гражданина, где в 12-й статье закрепляются права граждан на свободное передвижение и выбор жительства.

В Конституции Российской Федерации (принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) в статье 27 записано: каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации может беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.

Эти права нашли отражение в Законе Российской Федерации от 25 июня 1993 года «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».

С принятием в 1991 году Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» на паспортно-визовую службу МВД России были также возложены обязанности по решению вопросов гражданства. Активное участие в этой деятельности принимала ФМС России. Один из авторов учебника курировал в ФМС России это направление и был членом Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации[94]94
  Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации является совещательным и консультативным органом при Президенте Российской Федерации, обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища.


[Закрыть].

Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 15 февраля 1993 года № 124 управления (отделы) виз, регистрации и паспортной работы, а также паспортные отделения (паспортные столы) и отделения (группы) виз и регистрации милиции были реорганизованы в паспортно-визовую службу органов внутренних дел Российской Федерации, как в центре, так и на местах.

На УПВС (ОПВС) и их подразделения были возложены функции по выдаче паспортов, пропусков на въезд в пограничную зону, осуществлению регистрации граждан, адресно-справочной работе, регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства (пребывающих на территории России), выдаче им документов на право проживания; оформление документов и разрешений на въезд в Российскую Федерацию и выезд за границу, исполнению законодательства по вопросам гражданства. Паспортно-визовая служба, используя свои возможности, принимала также участие в борьбе с преступностью, обеспечении правопорядка и профилактики правонарушений.

Характеризуя первый этап формирования и реализации миграционной политики Российской Федерации в целом, следует отметить, что одной основных задач в тот период было решение вопросов, связанных с вынужденной миграцией – беженцами и вынужденными переселенцами из стран СНГ. Эта основная задача в первые годы существования ФМС России стала практически единственной, заслонив собой все остальные проблемы, которые должно было бы решать миграционное ведомство. Такие виды миграции, как трудовая, рекреационная, учебная, продолжали регулироваться законами СССР, чему способствовало принятие правовых документов с оговоркой «до принятия соответствующего закона Российской Федерации», относившихся в основном к гражданам дальнего зарубежья.

Фактически, в этот период реализация миграционной политики осуществлялась в основном по отношению к тем категориям мигрантов, которым был предоставлен статус беженца или вынужденного переселенца, а лица, прибывшие в Россию, которые такой статус не смогли или не захотели получить остались без достаточного внимания.

Вместе с тем, существует ошибочное мнение, что ФМС России с начала своего создания вплоть до 2000 годов занималось проблемами реализации миграционной политики только в сфере вынужденной миграции[95]95
  Основы миграционной политики: учеб. – метод. пособие // Под общ. ред. И.Н. Барцица, В.К. Егорова, К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина. – М., 2010. – С. 112; Тюркин М.Л. Миграционная политика Российской Федерации. Опыт и перспективы развития. – М.: «Зимогляд», 2009. – С. 20–21.


[Закрыть]. Безусловно, по объективным причинам эти проблемы были преобладающими в тот период. Однако начало работы по проблемам формирования политики в сфере внешней миграции, международного сотрудничества в сфере миграции населения, международной трудовой миграции, формирование системы иммиграционного контроля, миграционного законодательства и другим вопросам необходимо отнести именно к этому времени. Подтверждением тому могут служить принятые акты, отражающие направления формирования в миграционной политике, в частности: Указ Президента Российской Федерации от 16.12.1993 г. № 2145 «О мерах иммиграционного контроля»[96]96
  Собрание актов Президента и Правительства РФ. – 1993. – № 51. – Ст. 4933.


[Закрыть], Указ Президента Российской Федерации от 16.12.1993 г. № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы»[97]97
  Собрание актов Президента и Правительства РФ. – 1993. – № 51.


[Закрыть], Постановление Правительства Российской Федерации от 08.09.1994 г. № 1020 «Об утверждении Положения об иммиграционном контроле»[98]98
  Собрание законодательства РФ. – 1994. – № 21. – Ст. 2384.


[Закрыть], Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 1994 г. № 1021 «О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции» и ряд других политических решений и нормативных правовых актов. Именно они заложили основу работы по проблемам международной (внешней) миграции и международного сотрудничества России в сфере миграции населения.

Итак, разработка основ и первое артикулирование новой государственной миграционной политики приходится на этот период. Хотя полноценной политикой эти шаги назвать еще нельзя, поскольку даже заказа на выработку такого базового политического документа, как концепция, еще не было, а предпринимались конкретные программы действий для решения текущих, достаточно острых, проблем.

Несомненно, было бы неверным утверждать, что все проблемы удалось решить или хотя бы многие из них предусмотреть – это был новый опыт становления государственности, во многом опыт проб и ошибок. Следует признать, что миграционная политика в течение многих лет носила реагирующий, «авральный» характер. В ответ на обострение миграционных ситуаций и массовый приток в страну различных категорий мигрантов принимались отдельные, срочно подготовленные акты на законодательном и подзаконном уровнях.

Вместе с тем, можно констатировать, что в1994 г. ФМС России состоялась как компетентный орган, формирующий предложения о миграционной политике с вполне определенными функциями, целями и задачами, с налаженным взаимодействием с другими федеральными органами исполнительной власти, с подведомственными территориальными органами. По инициативе заместителя Руководителя ФМС России Н.А. Ворониной были налажены зарубежные контакты по линии УВКБ ООН и МОМ, а также МОТ, положено начало «Женевскому процессу»[99]99
  Женевская конференция 1996 года явилась выдающимся событием в гуманитарной сфере на рубеже третьего тысячелетия. Одобренная на ней Программа действий стала реальным достоянием международного сообщества в выработке региональных подходов к предотвращению вынужденных массовых миграций населения и разрешению уже имеющихся миграционных проблем.


[Закрыть], сыгравшему большую роль в решении проблем вынужденной миграции и, прежде всего становлении института убежища, как в Российской Федерации, так и в государствах СНГ.

В течение 1994–2000 гг. (второй этап), наряду с совершенствованием внутреннего организационно-структурного построения – укрепления территориальных миграционных служб, сети центров временного размещения, постов иммиграционного контроля, увеличения общей численности личного состава почти до 3 тыс. чел., были созданы представительства ФМС России за рубежом: в Латвийской Республике, Республике Армения, Киргизской Республике, Латвийской Республике, Республике Таджикистан и Туркменистане[100]100
  Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 607.


[Закрыть].

В целях создания необходимых условий для обеспечения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации впредь до принятия соответствующего федерального закона об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации, Указом Президента РФ от 13 марта 1997 года № 232 введен в действие паспорт гражданина Российской Федерации. Во исполнение данного Указа Правительство Российской Федерации 8 июля 1997 года № 828 утвердило Положение о паспорте гражданина Российской Федерации, образец бланка и описание паспорта гражданина Российской Федерации. В том же Постановлении Правительства Министерству внутренних дел предписывалось:

а) приступить с 1 октября 1997 года к выдаче паспортов гражданина РФ;

б) произвести выдачу паспортов в первоочередном порядке гражданам, достигшим 14–16-летнего возраста, военнослужащим, а также другим гражданам в случаях, определяемых МВД России;

в) осуществить до 31 декабря 2003 года поэтапную замену паспорта гражданина СССР на паспорт гражданина Российской Федерации.

В органах внутренних дел проводился большой комплекс организационных и практических мероприятий по реализации Указа Президента от 13 марта 1997 года и Постановления Правительства от 8 июля 1997 года. В этой работе также принимала участие ФМС России.

Шла активная доводка и шлифовка существующего законодательного обеспечения миграционной политики, причем, в основном, по двум категориям мигрантов – вынужденным переселенцам и беженцам.

Важным редакциям подверглись два базовых закона: «О вынужденных переселенцах» (в редакции Федерального закона № 202 от 20.12.1995 г.)[101]101
  Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» // СЗ РФ. – 1995. – № 52. – Ст. 5110.


[Закрыть] и «О беженцах» (в редакции Федерального закона № 95 от 28.06.1997 г.)[102]102
  Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4528-1 «О беженцах» // Российская газета. – 1997. – 3 июля. – № 126.


[Закрыть], что на тот момент являлось значительным прорывом по сравнению с законами, принятыми в 1993 году. В Закон о порядке выезда и въезда были внесены поправки, уточняющие положение о паспорте гражданина Российской Федерации, о транзитном проезде по территории страны.

К этому же периоду относится и принятие ряда миграционных программ в субъектах Российской Федерации. Региональные миграционные программы были фактически «расширенной бюджетной заявкой» на получаемые из федерального бюджета средства. Тем не менее, их принятие позволяло провести оценку ситуации в региональном разрезе, скорректировать положение федеральной программы на местах.

В этот период накапливались и выявлялись противоречия между положениями программы и реальным состоянием дел. Например, направление иммигрантов, бывших городских жителей, на обустройство в обезлюдевшую российскую деревню приводило к негативным последствиям. Множились проблемы с ранее репрессированными народами, которые возвращались в места их исторического проживания. Значимой становилась трудовая и, в основном связанная с ней – нелегальная миграция.

Не все действия ФМС России понимались и принимались властью. Показателен пример обсуждения в Государственной Думе 12 ноября 1997 года проекта Федерального закона «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы». Из-за противоречий партийных фракций в Государственной думе, крайне необходимый закон так и не был принят.

В целом ФМС России увязла в выполнении функций, ей не свойственных в полной мере, а именно ликвидация Осетино-ингушского конфликта. «В результате осетино-ингушского конфликта в 1992 году из Северной Осетии в Ингушетию вынужденно переселилось свыше 40 тыс. человек»[103]103
  Рощин Ю.В. Миграция населения в судьбе России / Гос. ун-т упр., Ин-т гос. и муницип. упр., Каф. упр. миграц. процессами. – М.: Авангард, 2008. – С. 204.


[Закрыть].

С декабря 1994 года основная работа службы складывалась вокруг проблемы внутриперемещенных лиц из Чеченской Республики, туда же уходили и основные средства.

Как известно, с лета 1994 года в Чечне развернулись боевые действия между верными Дудаеву войсками и силами оппозиционного Временного совета. Верные Дудаеву войска проводили наступательные операции в контролировавшихся оппозиционными войсками в Надтеречном и Урус-Мартановском районах. Они сопровождались значительными потерями с обеих сторон, применялись танки, артиллерия и миномёты. Силы сторон были приблизительно равны, и ни одна из них не смогла одержать верх в борьбе. Оппозиционеры 26 ноября в третий раз безуспешно штурмовали Грозный. При этом в плен к сторонникам Дудаева попал ряд российских военнослужащих, «сражавшихся на стороне оппозиции». Также период правления Дудаева характеризуется этническими чистками против всего нечеченского населения.

Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин 11 декабря 2004 г. подписал Указ № 2169 «О мерах по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской Республики». Позднее Конституционный суд РФ признал большую часть указов и постановлений правительства, которыми обосновывались действия федерального правительства в Чечне, соответствующими Конституции. Чаще всего эти действия официально называлась восстановлением конституционного порядка в Чеченской Республике или Первой чеченской войной (декабрь 1994 г. – август 1996 г).

В тот же день подразделения Объединённой группировки войск (ОГВ), состоявшие из частей Министерства обороны и Внутренних войск МВД России вступили на территорию Чечни. Войска были разделены на три группы и входили с трёх разных сторон – с запада из Северной Осетии через Ингушетию, с северо-запада из Моздокского района Северной Осетии, непосредственно граничащего с Чечнёй, и с востока с территории Дагестана.

С 15 декабря 1994 года в зоне конфликта начала действовать оперативная группа (ОГ) Федеральной миграционной службы, в состав которой вошли сотрудники центрального аппарата ФМС России. Руководителем этой оперативной группы был назначен один из авторов этого учебника, работающий заместителем Руководителя ФМС России. Главными задачами ОГ в то время были: создание миграционной службы Чеченской республики;

оказание посильной помощи пострадавшим гражданам; организация во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти и пророссийской администрацией Чечни во главе с Саламбеком Хаджиевым и Умаром Автурхановым эвакуации гражданского населения из районов боевых действий.

В первую Чеченскую кампанию только за декабрь 1994 – январь 1995 года республику покинули более 260 тысяч человек. Большинству из них была оказана помощь Оперативной группой ФМС России с участием созданной миграционной службы Чеченской Республики и миграционными службами других субъектов Российской Федерации[104]104
  Из личного архива авторов.


[Закрыть]. За оказание помощи населению в зоне межнационального конфликта многие члены Оперативной группы ФМС России были награждены государственными и ведомственными наградами, а Чернецов Евгений Васильевич (начальник управления ФМС России) награжден орденом Мужества.

В дальнейшим, после окончания Первой чеченской войной задачи и состав ОГ изменился, а часть вынужденных переселенцев впоследствии вернулась[105]105
  Мкртчян Н. Десятилетие вынужденной миграции в России // http://polit.ru/article/2002/06/26/464308/


[Закрыть].

Несмотря на значительное количество внутриперемещенных лиц и массовый характер их перемещения, в России проблемы, связанные с их приемом и размещением, на территориях Чечни, Ингушетии, Северной Осетии-Алании, Дагестана, Ставропольского края и других субъектах Российской Федерации были в основном решены.

При всей важности чеченской проблемы следует отметить, что она скорее носила правоохранительный и гуманитарный характер, чем миграционный.

С 1995 года начинается снижение объемов иммиграции. Одна из причин – невозможность государства выполнить декларированные в законах обязательства перед переселенцами.

Однако заметим, что резкое снижение нетто-миграции в 1995–1996 гг. было обусловлено не столько проводимой миграционной политикой, сколько внутриполитической обстановкой, в первую очередь – событиями в Чечне. Семьи, в которых росли юноши призывного возраста, отказались от переезда в Россию из-за гипотетической опасности призыва в «горячую точку».

К концу 1999 года Федеральной миграционной службой был разработан проект «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации». Концепция учитывала наработанный опыт, в частности, были уточнены понятия и термины; отмечалась произошедшая смена направлений миграционных потоков; в «целях и задачах» отдельный раздел был посвящен духовной сфере; как принцип, был заложен дифференцированный подход к управлению различными видами миграции населения.