Текст книги "Правовые проблемы формирования межгосударственных объединений (на примере зоны свободной торговли и таможенного союза ЕврАзЭС)"

Договор об учреждении ЕврАзЭС закрепляет систему органов этого межгосударственного объединения и устанавливает их компетенцию (рис. 1). В нее входят:

• Межгосударственный Совет (Межгоссовет), который является высшим органом ЕврАзЭС, рассматривающим принципиальные вопросы Сообщества, связанные с общими интересами государств-участников, определяющим стратегию, направления и перспективы развития интеграции и принимающим решения, направленные на реализацию целей и задач ЕврАзЭС (ст. 5). В его состав входят главы государств и главы правительств Договаривающихся Сторон. Межгосударственный Совет;

• Межпарламентская Ассамблея (МПА), целями деятельности которой являются правовое обеспечение функционирования Евразийского экономического сообщества, гармонизация (сближение, унификация) законодательств государств – членов Сообщества и приведение его в соответствие с договорами, заключенными в рамках ЕврАзЭС, а первоочередными задачами: формирование согласованной правовой политики ЕврАзЭС; координация законотворческой деятельности национальных парламентов, обеспечивающей реализацию целей и задач ЕврАзЭС; создание организационно-правовых условий для приведения законодательств государств – членов Сообщества в соответствие с договорами, заключенными в рамках ЕврАзЭС; организация межпарламентского сотрудничества. Ассамблея формируется из парламентариев, делегируемых парламентами государств Сообщества. Численность парламентских делегаций составляет: Республика Беларусь – 16 парламентариев; Республика Казахстан – 16; Кыргызская Республика – 8; Российская Федерация – 42; Республика Таджикистан – 8; Республика Узбекистан – 16;

• Суд Сообщества, обеспечивающий единообразное применение Договаривающимися Сторонами настоящего Договора и других действующих в рамках Сообщества договоров и принимаемых органами ЕврАзЭС решений. Суд Сообщества рассматривает также споры экономического характера, возникающие между Договаривающимися Сторонами по вопросам реализации решений органов ЕврАзЭС и положений договоров, действующих в рамках Сообщества, дает по ним разъяснения, а также заключения (ст. 8);

• Интеграционный Комитет. Необходимо подчеркнуть – тот факт, что Стороны согласились принимать решения на уровне заместителей глав правительств в постоянно действующем органе ЕврАзЭС – Интеграционном комитете – на основе квалифицированного большинства голосов путем так называемого взвешенного голосования, является одним из наиболее значимых отличий ЕврАзЭС от иных интеграционных объединений, функционирующих на постсоветском пространстве. К числу основных задач Интеграционного Комитета относится обеспечение взаимодействия органов ЕврАзЭС, подготовка предложений по повестке дня заседаний Межгосударственного Совета, а также проектов решений и документов, контроль за реализацией решений, принятых Межгосударственным Советом. Заседания Интеграционного Комитета проводятся не реже четырех раз в год.

Интеграционный Комитет ЕврАзЭС осуществляет следующие функции:

• принимает решения в пределах полномочий, определенных настоящим Договором, а также делегированных ему Межгосударственным Советом;

• ежегодно представляет Межгоссовету доклад о положении дел в Сообществе и ходе реализации его целей и задач, отчет о своей деятельности, а также об исполнении бюджета ЕврАзЭС; • рассматривает меры, направленные на достижение целей Сообщества, в том числе заключение соответствующих договоров и проведение Договаривающимися Сторонами единой политики по конкретным вопросам, и готовит соответствующие предложения;

• имеет право обращаться с рекомендациями в Межгоссовет, с рекомендациями и запросами в Межпарламентскую Ассамблею и правительства Договаривающихся Сторон с запросами в Суд Сообщества (ст. 6).

Рисунок 1. Система органов Евразийского экономического сообщества

Решения в Интеграционном Комитете принимаются большинством в 2/3 голосов. В случае, если за принятие решения проголосовали четыре Договаривающиеся Стороны, но при этом оно не набрало большинства в 2/3 голосов, то вопрос передается на рассмотрение Межгоссовета. Количество голосов каждой из Договаривающихся Сторон соответствует ее взносу в бюджет Сообщества и составляет:

• Республика Беларусь – 20 голосов;

• Республика Казахстан – 20 голосов;

• Кыргызская Республика – 10 голосов;

• Российская Федерация – 40 голосов;

• Республика Таджикистан – 10 голосов.

Согласно ст. 11 Договора об учреждении ЕврАзЭС пользуется на территории каждой Договаривающейся Стороны правоспособностью, необходимой для реализации его целей и задач. Оно может устанавливать отношения с государствами и международными организациями и заключать с ними договоры. ЕврАзЭС пользуется правами юридического лица и для реализации своих целей и задач может, в частности:

• заключать договоры;

• приобретать имущество и распоряжаться им;

• выступать в суде;

• открывать счета и совершать операции с денежными средствами.

Следует отметить и еще одну тенденцию – в рамках ЕврАзЭС не имеющие юридической силы модельные акты, преобладающие среди международно-правовых актов СНГ, постепенно заменяются актами, имеющими форму юридически обязательных для государств – участников интеграционного объединения. В частности, согласно Договору о статусе Основ законодательства ЕврАзЭС, порядке их разработки, принятия и реализации от 18 июня 2004 г. Основы законодательства ЕврАзЭС представляют собой правовые акты ЕврАзЭС, которые устанавливают единые для Сторон нормы правового регулирования в базовых сферах правоотношений. Эти акты принимаются путем заключения Сторонами соответствующих соглашений.

Очевидно, что для осуществления эффективных интеграционных процессов необходима соответствующая международно-правовая база, а также национальное законодательство,[105]105
  В данном случае в категорию «национальное законодательство» мы включаем как законодательные акты, так и подзаконные нормативно-правовые акты.


[Закрыть] способствующее имплементации международно-правовых предписаний. «Именно проблема адекватности правового регулирования интеграционных процессов их социально-экономическому и политико-правовому потенциалу, – отмечает Е. В. Скурко, – является тем фактором, действие которого зачастую может существенно способствовать повышению эффективности и интенсивности процессов интеграции, а равно затормаживать или «замораживать» интеграционную активность и потенциал. Необходимо признать – ибо это вытекает из множественного опыта и попыток «неевропейской» региональной интеграции практически повсеместно в мире, – что, если правовое регулирование пытается опередить реальные потребности социально-экономического развития интеграционного объединения, это никоим образом не ускоряет темпы, а равно не повышает экономический эффект хода интеграционных процессов и их целесообразности. Более того, в этом случае чрезмерное разрастание правового массива, связанного с регулированием интеграционных процессов и попыткой их форсировать в правовой сфере без должного учета их социально-экономической обоснованности, по меньшей мере обременяет, а иногда и деформирует нормативный и организационный компоненты правовых систем интегрирующихся государств…».[106]106
  Скурко Е. В. Глобальная и региональная торгово-экономическая интеграция: Эффективность правового регулирования. СПб., 2004. С. 36–39.


[Закрыть] Иначе говоря, первостепенное значение имеет дальнейшее совершенствование как самих международно-правовых актов, так и практики их реализации на внутригосударственном уровне.

С другой стороны, ЕврАзЭС, как и любая международная организация «классического образца», основано на суверенном равенстве его государств-членов и их национальных интересов. «Региональная … международная интеграция, – подчеркивает Н. А. Черкасов, – как процесс добровольного объединения самостоятельных государств должна исходить из неизбежности разных вариантов реформирования экономических и социальных структур, разных темпов экономических и социальных реформ в отдельных странах. Меры, направленные на максимальную унификацию преобразований и необоснованное ускорение объединительных процессов (как свидетельствует опыт СНГ и Европейского союза), могут лишь затормозить развитие интеграции».[107]107
  Черкасов Н. А. Доктрина развития Евразийского экономического сообщества в XXI веке // http://www.ipaeurasec.org/magazine/?data=012007_08


[Закрыть] В этих условиях ЕврАзЭС, как и иные интеграционные объединения на постсоветском пространстве, сталкивается с проблемой согласования позиций государств (согласования воль), для закрепления их в юридически обязательных для государств – участников международно-правовых актах, что обусловлено различиями национальных законодательств государств – участников интеграционного объединения в тех областях, где предполагается выработать единую позицию и заключить международный договор или иной юридически обязательный акт.

Выше было отмечено, что процессы региональной экономической интеграции наиболее успешно развиваются между странами с относительно сопоставимыми уровнями и темпами социально-экономического развития. И потому следующим шагом на пути интенсификации интеграционных процессов на постсоветском пространстве стало создание Таможенного союза Республики Беларусь, Российской Федерации и Республики Казахстан.

В целом, рассматривая особенности протекания интеграционных процессов на постсоветском пространстве, можно отметить их разнонаправленность, различную «интенсивность» процессов регионализации[108]108
  Трейвиш А. И. и Артоболевский С. С. определяют регионализацию как «структурирование процессов развития в пространстве, выделение в нем сообществ, различий и границ». См.: Трейвиш А. И., Артоболевский С. С. Введение: что такое регионализация и надо ли с ней бороться /В сб.: Регионализация в развитии России: географические процессы и проблемы. М., 2001. С. 5


[Закрыть] постсоветского пространства, а также множественность межгосударственных интеграционных объединений, включая организации экономической интеграции. Это порождает дробность (фрагментированность) правового регулирования, а также способствует появлению правовых коллизий разного «уровня», в том числе коллизий:

• между нормами права межгосударственного объединения и нормами общего международного права;

• между нормами права различных межгосударственных объединений, «сосуществующих» на одной и той же территории;

• между нормами права межгосударственного объединения и нормами национального права государств – участников этого объединения;

• внутри правовой базы самого межгосударственного объединения.

Правила преодоления коллизий правовых норм различных межгосударственных объединений (когда государство одновременно участвует более чем в одном интеграционном объединении) могут быть закреплены в учредительном договоре межгосударственного объединения. Такие нормы содержит, например, Протокол к Хартии об Организации Центральноамериканских государств, согласно которому «нормы, образующие правопорядок одного интеграционного объединения, не должны противоречить правопорядку другого интеграционного сообщества и не должны создавать препятствий для достижения целей, сформулированных в учредительных документах интеграционного сообщества».[109]109
  Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organizacion de Estados Centroamericanos // URL: http://www.sica.int/busqueda/busqueda_basica.aspx?IdCat=&IdMod=3


[Закрыть] В Соглашении о североамериканской зоне свободной торговли (НАФТА) сформулирован принцип приоритета НАФТА перед положениями иных Соглашений:

«Статья 103. Отношения с другими Соглашениями

1. Стороны поддерживают свои существующие права и обязательства в отношении друг друга, установленные Генеральным соглашением по тарифам и торговле и иными Соглашениями, сторонами которых они являются.

2. В случае возникновения каких-либо противоречий между данным Соглашением и любыми иными Соглашениями, преимущественную силу по таким противоречивым вопросам, если иное не установлено данным Соглашением, имеет данное Соглашение».[110]110
  Исключения из принципа приоритета содержатся в ст. 104 НАФТА для обязательств по некоторым соглашениям, касающихся эколого-правовых вопросов. Положения такого рода соглашений, указанных в ст. 104 НАФТА (напр., Базельской конвенции о трансграничном перемещении вредных отходов), превалируют над положениями НАФТА в случае противоречий между ними.


[Закрыть]

Однако в конституирующих актах межгосударственных интеграционных объединений, формирующихся или функционирующих на постсоветском пространстве, такие положения отсутствуют. Целесообразно было бы закрепить правила разрешения коллизий в учредительных актах посредством внесения поправок в международный договор или заключения договора об изменении соглашения.

Государствам – участникам интеграционных объединений следует рекомендовать особо внимательно подходить к вопросу разработки международных договоров, чтобы уже на данном этапе были исключены коллизии. Кроме того, в целях повышения эффективности функционирования межгосударственных объединений на постсоветском пространстве требуется:

• формирование механизмов выявления коллизий и противоречий между нормами права различных межгосударственных объединений, «сосуществующих» на одной и той же территории, и их разрешения;

• создание инструментов оперативного информирования органов межгосударственных интеграционных объединений, действующих на постсоветском пространстве, о недостатках, пробелах или двойственности толкования принимаемых ими международно-правовых актов;

• формирование механизма анализа и контроля за соответствием внутреннего законодательства государств – участников межгосударственного объединения принимаемым указанным объединением международным актам.

Важная роль в разрешении возникающих коллизий принадлежит Суду ЕврАзЭС, который наделен компетенцией разрешать конкретные правовые коллизии, возникающие в процессе применения международных договоров, действующих в рамках ЕврАзЭС, и решений органов ЕврАзЭС.

Рассматривая вопросы межгосударственной интеграции постсоветского пространства, следует отметить еще один аспект. Понятие той или иной социальной целостности, ее качественная определенность неразрывно связаны с определенной автономностью, т. е. относительной независимостью внутренней структуры по отношению к той или иной внешней сфере. Нельзя не согласиться с мнением А. С. Пиголкина о том, что в социальных отношениях не все можно и нужно подвергать правовой универсализации, унификации, стандартизации.[111]111
  Теория государства и права / под общей ред. А. С. Пиголкина. М., 2003. С. 532.


[Закрыть] Как замечал А. П. Чехов, есть «пределы общечеловеческого», которые обусловливают пределы сближения, универсализации в системе социальных и отношений. Выявление этих пределов, поиск правовых средств ограничения негативных последствий интеграционных процессов приобретает особую актуальность.

Области и сферы, в которых предполагается межгосударственное сотрудничество и, следовательно, возможна гармонизация и (или) унификация законодательства государств – членов интеграционного объединения, закрепляются, как правило, конституирующими актами соответствующих объединений. Так, например, Договор о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза от 6 октября 2007 г. в качестве обязательного условия объединения таможенных территорий Сторон в единую таможенную территорию называет установление:

• единого таможенного тарифа и иных единых мер регулирования внешней торговли с третьими странами;

• единого торгового режима в отношениях с третьими странами; порядка зачисления и распределения таможенных пошлин, иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие;

• единых правил определения страны происхождения товаров;

• единых правил определения таможенной стоимости товаров;

• единой методологии статистики внешней и взаимной торговли;

• унифицированного порядка таможенного регулирования, включая единые правила декларирования товаров и уплаты таможенных платежей и единые таможенные режимы.

Однако таможенное законодательство – не единственная сфера, в которой при формировании Таможенного союза может потребоваться сближение требований и норм национальных законодательств государств Сторон. В соответствии с указанным выше Договором от 18 ноября 2011 г. Евразийская экономическая комиссия осуществляет свою деятельность в следующих сферах:

• нетарифное регулирование;

• техническое регулирование;

• санитарные, ветеринарные и фитосанитарные меры;

• установление торговых режимов в отношении третьих стран;

• статистика внешней и взаимной торговли;

• макроэкономическая политика;

• конкурентная политика;

• промышленные и сельскохозяйственные субсидии;

• энергетическая политика;

• естественные монополии;

• государственные и (или) муниципальные закупки;

• взаимная торговля услугами и инвестиции;

• транспорт и перевозки;

• валютная политика;

• охрана и защита результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации товаров, работ и услуг;

• трудовая миграция;

• финансовые рынки (банковская сфера, сфера страхования, валютный рынок, рынок ценных бумаг);

• иные сферы.[112]112
  Договор о Евразийской экономической комиссии от 18.11.2011. Ст. 3.


[Закрыть]

Соглашением о создании Зоны свободной торговли от 15 апреля 1994 г. были закреплены области и сферы, в которых предполагается межгосударственное сотрудничество, и, следовательно, возможна гармонизация и (или) унификация законодательства государств-членов: технические и другие специальные требования (ограничения); сборы и формальности, связанные с ввозом и вывозом товаров; таможенные процедуры; товарные номенклатуры; производственная кооперация и научно-техническое сотрудничество экспортный контроль; услуги; обмен информацией и др. Тогда как ст. 13 данного Соглашения содержала исключения из сферы межгосударственного регулирования. Документ гласит: «настоящее Соглашение не препятствует праву любой из Договаривающихся Сторон принимать общепринятые в международной практике меры государственного регулирования в области внешнеэкономических связей, которые она считает необходимыми для защиты своих жизненных интересов или которые, безусловно, необходимы для выполнения международных договоров, участником которых она является или намеревается стать, если эти меры касаются:

• защиты общественной морали и общественного порядка;

• защиты жизни и здоровья людей; охраны животных и растений;

• защиты окружающей среды; охраны художественных, археологических и исторических ценностей, составляющих национальное достояние;

• защиты промышленной и интеллектуальной собственности; торговли золотом, серебром или иными драгоценными металлами и камнями;

• сохранения невосполнимых природных ресурсов; ограничения экспорта продукции, когда внутренняя цена на эту продукцию ниже мировой в результате осуществления государственных программ поддержки;

• нарушения платежного баланса». Таким образом, Соглашение 1994 г. формулировало правило о том, что в области внешнеэкономических связей государство может применять внутригосударственные меры регулирования, а не межгосударственные, в двух случаях: 1) для защиты жизненных интересов государства; 2) для выполнения международных договоров, участником которых оно является или намеревается стать. При этом эти внутригосударственные меры должны быть направлены на защиту жизни и здоровья людей; охрану животных и растений и др. В ст. 13 Соглашения дан закрытый перечень.

Кроме этого, ст. 13 закрепляет специальное исключение – исключение по соображениям безопасности: «Ничто в настоящем Соглашении не препятствует праву любой из Договаривающихся Сторон применять любые меры государственного регулирования, которые она считает необходимыми, если эти меры касаются:

• обеспечения национальной безопасности, включая предотвращение утечки конфиденциальной информации, относящейся к государственной тайне;

• торговли оружием, военной техникой, боеприпасами, оказания услуг военного характера, передачи технологий и оказания услуг для производства вооружения и военной техники и в других военных целях;

• поставки расщепляющихся материалов и источников радиоактивных веществ, утилизации радиоактивных отходов; мер, применяемых в военное время или в других чрезвычайных обстоятельствах в международных отношениях;

• действий во исполнение ею обязательств на основании Устава ООН для сохранения международного мира и безопасности».

Договор о Зоне свободной торговли от 18 октября 2011 г. ориентируется на нормы соглашений ВТО, в частности ГАТТ 1994 г., и потому он нацелен в большей мере на решение проблемы интеграции в мировую экономику и международную торговую систему, чем на развитие интеграции между странами постсоветского пространства.

Однако стратегическая, ориентированная на функционирование в течение длительного времени модель развития интеграционного объединения должна быть ценностно-ориентированной и опираться не только на фактор устойчивого экономического роста, но и иные ориентиры и базовые ценности, прежде всего такой ценности, как социальная справедливость. Иначе говоря, конституирующие акты региональных межгосударственных объединений должны включать положение о справедливом, в отличие от тезиса «о взаимовыгодном», сотрудничестве при формировании единого экономического пространства. Например, справедливой компенсации потерь при отмене тех или иных пошлин, снижении их ставок и т. п.

Можно отметить и другой аспект – продвижение постсоветской интеграции будет более эффективным, если в ходе не будут преследоваться не только торгово-экономические, но и другие цели – социальные, образовательные, культурные, трудовые. В. Ю. Вобликов, анализируя влияние протекающих на постсоветском пространстве интеграционных процессов на таможенную политику Российской Федерации, отмечает: регионализация и развитие интеграционных процессов «…предъявляют новые требования к подготовке таможенных специалистов. Различие программ подготовки в разных странах, различие в культурном плане несут определенные риски. Поэтому создание единых стандартов в сфере таможенного образования, единых программ подготовки и переподготовки, а также повышения квалификации сотрудников таможенных служб интегрирующихся государств, программ обмена студентами специализированных вузов (факультетов) – важнейшее направление деятельности по сближению экономических и правовых систем государств – участников интеграционных образований».[113]113
  Вобликов В. Ю. Таможенная политика России и интеграционные процессы на постсоветском пространстве // Реформы и право. 2008. № 2.


[Закрыть]

Однако в общем случае пределами сближения правовых систем государств – участников межгосударственных интеграционных объединений на постсоветском пространстве на межгосударственном уровне являются:

• обеспечение безопасности государства;

• необходимость защиты его жизненных интересов;

• выполнение международных договоров, участником которых государство является или намеревается стать.