Текст книги "Правовые проблемы формирования межгосударственных объединений (на примере зоны свободной торговли и таможенного союза ЕврАзЭС)"

§ 2. Зона свободной торговли как межгосударственное объединение экономической интеграции

Анализируя вопросы международной экономической интеграции, Ж. М. Кембаев[114]114
  Кембаев Ж. М. Международная экономическая интеграция; разновидности и некоторые основные закономерности // Журнал российского права. 2008. 10.


[Закрыть] приводит следующие данные: в настоящее время наиболее распространенной формой региональных интеграционных объединений является зона свободной торговли – на ее долю приходится до 84 % всех таких объединений. Смысл зоны свободной торговли заключается в том, что страны-участницы предоставляют друг другу определенные преференции во взаимной торговле, выражающиеся, как правило, в отмене всех таможенных пошлин и ограничений, тогда как в торговле с третьими странами каждое из государств-членов сохраняет свои национальные таможенные тарифы. Это в полной мере относится и к Зоне свободной торговли, формируемой в рамках Содружества Независимых Государств.

Как было отмечено выше, в 1994 г. странами СНГ были предприняты меры для перехода к многостороннему режиму свободной торговли на основе Соглашения о создании зоны свободной торговли от 15 апреля 1994 г. Помимо постепенной отмены таможенных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие, и количественных ограничений во взаимной торговле, а также устранения других препятствий для свободного движения товаров и услуг, целями создания Зоны свободной торговли были провозглашены:

• создание и развитие эффективной системы взаимных расчетов и платежей по торговым и другим операциям;

• координация торговой политики в отношении стран, не являющихся участниками этого Соглашения;

• координация экономической политики в той мере, в какой это необходимо для достижения целей Соглашения (в области промышленности, сельского хозяйства, транспорта, финансов, инвестиций, социальной сферы, развития добросовестной конкуренции и т. д.);

• содействие межотраслевой и внутриотраслевой кооперации и научно-техническому сотрудничеству;

• гармонизация и (или) унификация законодательства Договаривающихся Сторон в той мере, в какой это необходимо для надлежащего и эффективного функционирования зоны свободной торговли.

Соглашение предусматривало выработку единых подходов к решению вопросов налогообложения, введения мер государственного регулирования, экспортного контроля, тогда как вопросы занятости, образования, культуры им не охватывались. Иначе говоря, указанными выше международно-правовыми актами предусматривалось взамен действовавшего в СНГ двустороннего режима свободной торговли введение многостороннего режима, в рамках которого при осуществлении внешнеторговых операций на таможенных территориях стран, вошедших в зону свободной торговли, действовали бы унифицированные правила. Это должно было создать благоприятные условия для свободного движения товаров и услуг, роста взаимной торговли, развития взаимовыгодных кооперационных связей и, как следствие, для формирования общего рынка СНГ. Однако, отметим еще раз, в силу ряда причин как объективного, так и субъективного характера общий перечень изъятий из режима свободной торговли, предусмотренный Соглашением, разработать и согласовать на многосторонней основе не удалось. Поэтому в подписанном странами СНГ в 1999 г. Протоколе о внесении изменений и дополнений в Соглашение о создании зоны свободной торговли было установлено, что изъятия из режима свободной торговли, имея временный характер, могут применяться на основе двусторонних документов.

В целях конкретизации мероприятий по созданию зоны свободной торговли в рамках СНГ был принят целый ряд документов, но формирование и исполнение указанных правовых актов и, следовательно, формирование Зоны свободной торговли СНГ базировалось на понимании того, что «для каждой страны СНГ, участвующей в создании зоны свободной торговли, в силу существующих различий в экономических потенциалах, степени реформирования экономик, складывающихся внутренних и внешних условий экономического развития движение к полномасштабной зоне свободной торговли не является равномерным. Следовательно, наряду с согласованными направлениями движения для каждой страны СНГ будет характерна только ей присущая этапность формирования зоны свободной торговли».[115]115
  Официальный сайт Исполнительного комитета СНГ: http://www.cis.minsk.by/page.php?id=670


[Закрыть] Иначе говоря, Зона свободной торговли, создававшаяся в рамках СНГ в соответствии с положениями Соглашения от 15 апреля 1994 г., как и иные существующие в мире зоны свободной торговли,[116]116
  Одним из наиболее ярких примеров существующих в мире зон свободной торговли является Североамериканское соглашение о зоне свободной торговли (НАФТА). объединяющее США, Канаду и Мексику. Соответствующее Соглашение было заключено между указанными странами в 1992 г. и вступило в силу 1.01.1994. Это Соглашение явилось инструментом как для укрепления позиций участников, так и, как отмечают официально в США, для защиты их национальных интересов в условиях глобализации мировой экономики. На самом же деле США нередко навязывает иным странам участницам Соглашения свою волю, имея в виду, прежде всего, защиту интересов своих корпораций. Помимо общего Соглашения НАФТА в сентябре 1993 г. были заключены два дополнительных соглашения. В первом Североамериканском соглашении по сотрудничеству в сфере окружающей среды устанавливаются экологические стандарты, правила контроля за их соблюдением и порядок разрешения споров. Следующее соглашение – это Североамериканское соглашение по трудовому сотрудничеству, заключенное в 1994 г., имеющее целью, как отмечается официально, создание «новых возможностей для занятости и улучшения условий труда и жизненных стандартов», а также «защиты, усиления и развития прав трудящихся в рамках региона НАФТА».


[Закрыть] строилась на основе конфедеративных связей между независимыми суверенными государствами. Это, наряду с отмеченными выше разнонаправленностью процессов регионализации и иными особенностями протекания интеграционных процессов на постсоветском пространстве, стало одной из причин, обусловивших необходимость разработки нового проекта Договора о зоне свободной торговли.

Такой проект Договора был разработан и подписан 18 октября 2011 г. восемью государствами – участниками Содружества Независимых Государств – Республикой Армения, Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Республикой Молдова, Российской Федерации, Республикой Таджикистан и Украиной. Согласно п. 1 ст. 22 Договора он вступил в силу 20 сентября 2012 г. по истечении 30 дней с даты получения депозитарием третьего уведомления о выполнении подписавшими его Сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для его вступления в силу (для Российской Федерации такой процедурой является ратификация Договора,[117]117
  Россия ратифицировала Договор Федеральным законом от 3.04.2012 № 21-ФЗ // Официальный сайт Президента Российской Федерации http://www.kremlin.ru


[Закрыть] поскольку по ряду вопросов он (Договор) предусматривает иные правила, чем установлены законодательством Российской Федерации). В отношениях между Сторонами, выполнившими внутригосударственные процедуры позднее, указанный Договор вступит в силу по истечении 30 дней с даты получения депозитарием соответствующих документов.

Указанный Договор регламентирует вопросы применения таможенных пошлин и платежей, эквивалентных таможенным пошлинам, применения во взаимной торговле специальных защитных мер, антидемпинговых и компенсационных мер, предоставление субсидий; им урегулированы вопросы определения страны происхождения товаров и свободы транзита, регламентируются вопросы технических барьеров в торговле и санитарных и фитосанитарных мер, иные вопросы.

Важное отличие Договора о Зоне свободной торговли от действовавшего ранее Соглашения заключается в том, что он ориентирован на соответствие нормам и принципам ВТО, включая Соглашения ГАТТ, принятые на Марракешском раунде 15 апреля 1994 г., – на это прямо указывается в преамбуле и тексте Договора. Так, например, в соответствии п. 1 ст. 3 Договора «ни одна из Сторон не устанавливает и/или не сохраняет на ввоз любого товара с территории другой Стороны или на вывоз любого товара, предназначенного для территории другой Стороны, никаких запретов или ограничений, кроме тех, которые разрешаются Статьей XI ГАТТ 1994, в том числе Пояснительными замечаниями к этой Статье» Согласно п. 6 указанной статьи Договора «при применении количественных ограничений Стороны соблюдают положения, предусмотренные Статьей XIII ГАТТ 1994». Ссылки на Генеральное соглашение по тарифам и торговле содержатся и в иных статьях Договора.

Договор о Зоне свободной торговли включает шесть приложений, которые являются неотъемлемой его частью и имеют равную с ним юридическую силу. Ими:

• конкретизированы вопросы применения таможенных пошлин во взаимной торговле;

• определены запреты и количественные ограничения, установленные действующим законодательством подписавших Договор государств и подлежащие отмене в связи с его принятием. Единственной страной, для которой определены такие запреты, является Кыргызская Республика;

• установлены изъятия на переходный период в части ст. 5 «Национальный режим» и ст. 10 «Предоставление субсидий». Так, например, для Российской Федерации такие изъятия установлены применительно к мерам в отношении инвестиционных соглашений, которые включают положения, устанавливаемые Указом Президента Российской Федерации от 5 февраля 1998 г. № 135 «О дополнительных мерах по привлечению инвестиций для развития отечественной автомобильной промышленности», постановлениями Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1998 г. № 413 «О дополнительных мерах по привлечению инвестиций для развития отечественной автомобильной промышленности», от 29 марта 2005 г. № 166 «О внесении изменений в Таможенный тариф Российской Федерации в отношении автокомпонентов, ввозимых для промышленной сборки» или актами, принятыми в их изменение; к мерам, применяемым в соответствии с Федеральным законом от 22 января 1996 г. № 13-ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области» и Федеральным законом от 31 мая 1999 г. № 104-ФЗ «Об особой экономической зоне в Магаданской области».

Необходимо выделить несколько положений Договора, которые коренным образом отличают его от Соглашения о зоне свободной торговли 1994 г.

1. Оговорки.

Выше было отмечено, что предусмотренный Соглашением общий перечень изъятий из режима свободной торговли на многосторонней основе согласован не был, и потому такие изъятия применялись на двусторонней основе. Кроме того, установленные Соглашением договоренности практически были сведены на нет большим количеством оговорок, которые были сделаны государствами – участниками этого Соглашения при его подписании и ратификации. Договор о зоне свободной торговли 2011 г. коренным образом изменил эту ситуацию – согласно ст. 21 Договора оговорки к нему не допускаются.

Договор о Зоне свободной торговли делает основной упор на разрешение торговых споров путем проведения консультаций и переговоров, а в случае невозможности достижения согласия – путем рассмотрения споров в специально создаваемых третейских группах, решения которых обязательны для Договаривающихся Сторон. На это указывает, в частности, ст. 19 Договора, согласно которой в случае, если одна из Сторон сочтет, что другая Сторона не выполняет своих обязательств по Договору и такое невыполнение обязательств наносит или угрожает нанести ущерб экономическим интересам первой Стороны, обе Стороны проводят консультации в целях достижения взаимоприемлемого устранения возникших разногласий.

В случае недостижения согласия спор может, по выбору первой Стороны, быть передан на рассмотрение Экономического Суда СНГ, если обе Стороны являются участницами Соглашения о статусе Экономического Суда Содружества Независимых Государств от 6 июля 1992 г., или комиссии экспертов в соответствии с процедурой разрешения споров, предусмотренной Приложением 4 к Договору и дополнением к указанному Приложению, являющимся его неотъемлемой частью.

С 1994 г. (начало фактической деятельности Суда) по настоящее время Экономическим Судом СНГ рассмотрено 104 дела, по которым вынесено 113 судебных актов. При этом основное количество дел составляют дела о толковании положений соглашений и иных актов Содружества. По состоянию на 28 сентября 2011 г. Экономическим Судом СНГ рассмотрено 91 дело о толковании, а 2 дела находятся в стадии рассмотрения. Запросы о толковании позволяют государствам, органам СНГ получить в Экономическом Суде СНГ официальное разъяснение точного смысла положений договоров и иных актов органов Содружества, которые становятся их неотъемлемой частью и во многих случаях имеют преюдициальный либо прецедентный характер для национальных правоприменительных органов. При этом не имеет значения, какое государство или орган Содружества обратилось с запросом о толковании в Суд, – данные решения независимо от субъекта обращения имеют равную силу для всех государств, участвующих в международном договоре или акте органа СНГ, а также являются важным фактором формирования правовой базы Содружества.

Результативность решений Экономического Суда СНГ по делам о толковании подтверждается практикой учета данных решений не только органами Содружества, но и в государствах. Например, многие решения Экономического Суда СНГ о толковании учтены в правоприменительной практике Верховным, Высшим Арбитражным, Конституционным судами Российской Федерации, Высшим Хозяйственным Судом Республики Беларусь и по существу имеют преюдициальный характер. Данными судами вынесено около 30 судебных актов, содержащих ссылки на решения Экономического Суда СНГ.

В то же время эффективность Экономического Суда СНГ как одного из институтов, обеспечивающих функционирование Зоны свободной торговли, существенно снижена тем обстоятельством, что, согласно п. 3 Положения об Экономическом Суде Содружества Независимых Государств, к ведению Экономического Суда относится разрешение споров не между хозяйствующими субъектами, а межгосударственных (выделено нами. – Авт.) экономических споров:

• возникающих при исполнении экономических обязательств, предусмотренных соглашениями, решениями Совета глав государств, Совета глав правительств Содружества и других его институтов;

• о соответствии нормативных и других актов государств – участников Содружества, принятых по экономическим вопросам, соглашениям и иным актам Содружества.

Экономический Суд также разрешает споры, отнесенные к его ведению соглашениями между:[118]118
  Регламент Экономического Суда Содружества Независимых Государств. Принят 10.07.1997 // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]

• государствами – участниками Содружества, не являющимися участниками Соглашения о статусе Экономического Суда;

• государствами – участниками Содружества, являющимися участниками Соглашения о статусе Экономического Суда, с одной стороны, и государствами – участниками Содружества, не являющимися участниками Соглашения о статусе Экономического Суда, с другой;

• государствами, одно из которых является участником Соглашения о статусе Экономического Суда, а другое не является участником Содружества;

• государствами, не являющимися участниками Содружества;

• органами и институтами Содружества;

• органом и институтом Содружества, с одной стороны, и государством – участником Содружества, не являющимся участником Соглашения о статусе Экономического Суда, с другой;

• органом и институтом Содружества, с одной стороны, и государством, не являющимся участником Содружества, с другой;

• хозяйствующими субъектами одного транснационального объединения государств – участников Содружества;

• другими субъектами.

Указанные споры рассматриваются Экономическим Судом по процедуре, установленной Регламентом Суда.

За весь период деятельности Суда им было рассмотрено 13 межгосударственных экономических споров.[119]119
  Экономический Суд СНГ в институциональной системе Содружества Независимых Государств – итоги деятельности и перспективы развития // Официальный сайт СНГ.


[Закрыть]

В соответствии с указанным выше Положением об Экономическом Суде СНГ Суд не может отказаться от разрешения спора за отсутствием или неясностью подлежащей применению нормы права.

Нормативную базу организации и деятельности Суда составляют:

• Устав СНГ;

• Договор о создании Экономического союза от 24 сентября 1993 г.;

• Положение об Экономическом Суде СНГ;

• Соглашение глав государств – участников Содружества о мерах по обеспечению улучшения расчетов между хозяйственными организациями стран – участниц СНГ;

• иные акты Содружества;

• общепризнанные принципы международного права;

• Регламент Экономического Суда СНГ.

Суд создан и действует в целях:

• обеспечения единообразного применения договоров, соглашений государств – участников Содружества и основанных на них экономических обязательств путем разрешения споров, вытекающих из экономических отношений;

• устранения правовых пробелов в законодательстве государств – участников Содружества посредством создания судебных прецедентов (пп. 1.10 Регламента Суда).

Исходя из совокупности вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что главной задачей Экономического Суда СНГ является не нахождение оптимальных путей по разрешению возможных межгосударственных споров в сфере экономики, а толкование межгосударственных экономических соглашений и гармонизация и унификация законодательства стран СНГ, изучение и стремление к единообразному пониманию и применению его на практике, в том числе в судах.

Следует отметить еще один аспект. Согласно п. 5 Соглашения стран СНГ от 6 июля 1992 г. «О статусе Экономического Суда Содружества Независимых Государств», Экономический Суд осуществляет толкование: применения положений соглашений, других актов Содружества и его институтов; актов законодательства бывшего Союза ССР на период взаимосогласованного их применения, в том числе о допустимости применения этих актов, как не противоречащих соглашениям и принятым на их основе иным актам Содружества. Толкование осуществляется при принятии решений по конкретным делам, а также по запросам высших органов власти и управления государств, институтов Содружества, высших хозяйственных, арбитражных судов и иных высших органов, разрешающих в государствах экономические споры. Таким образом, обращение в межгосударственный суд за толкованием правовых актов сообщества или международных договоров, действующих в рамках сообщества, является правом, а не обязанностью сторон.

Между тем толкование права является одним из важнейших инструментов достижения единообразия и непротиворечивости права в рамках интеграционного объединения. Поэтому, в частности, в Договоре об учреждении Андского суда от 28 мая 1996 г. (гл. 3, ст. 32–36) предусмотрено два вида досудебного толкования: факультативное и обязательное.

Абзац первый ст. 33 Договора гласит: «Национальные судьи, которые рассматривают дело, в котором применяются или отрицаются какие-либо нормы, которые составляют правовой порядок Андского Сообщества, могут ходатайствовать напрямую о толковании вышеназванных норм перед Судом, всегда, когда решение находится в рамках положений внутреннего права. Если есть возможность вынести решение без получения толкования Судом, судья должен решить дело». В данном случае речь идет о факультативном толковании права.

Абзац второй той же статьи закрепляет следующее правило относительно обязательного досудебного толкования: «В тех случаях, когда решение не находится в рамках внутреннего права, судья приостанавливает дело и ходатайствует в официальном порядке или по требованию стороны о толковании права Судом». Здесь имеется в виду обязательное толкование права.

Правовая доктрина предлагает следующее толкование вышеупомянутых норм. Факультативный порядок действует всегда, когда в соответствии с внутренним правом возможно обжалование вынесенного судьей решения в обычном порядке. В тех же случаях, когда решение национального судьи не может быть обжаловано или может быть обжаловано в чрезвычайном порядке (например, в порядке кассации), для национального судьи является обязательным обратиться за толкованием в Андский суд. Досудебное толкование осуществляется только в отношении норм, которые составляют право сообщества (коммунитарный правопорядок). Андский суд не имеет полномочий толковать нормы внутреннего или международного права.

Возвращаясь к механизмам разрешения споров, предусмотренных Договором о зоне свободной торговли от 18 октября 2011 г., отметим, что согласно п. 3 ст. 19 Договора споры по вопросам, которые в Договоре регулируются путем ссылки на положения соглашений ВТО, между Сторонами, являющимися членами ВТО, могут разрешаться не только путем консультаций между Сторонами или передачи в Экономический Суд СНГ, но и в порядке, предусмотренном соответствующими соглашениями ВТО.

В этой связи следует отметить, что в целях обеспечения соблюдения обязательств государств – членов ВТО по многосторонним соглашениям в рамках указанной международной организации создана система разрешения международных споров, которая позволяет государству – члену ВТО, пострадавшему от нарушений обязательств по праву ВТО другим государством, инициировать квазисудебное разбирательство и восстановить status quo. Приложением 2 к Соглашению об учреждении ВТО является Договоренность о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров 1994 г. (далее – ДРС), которая является в соответствии с п. 2 ст. 2 Соглашения об учреждении ВТО неотъемлемой частью этого Соглашения. В ст. 3 ДРС прямо указывается, что «система ВТО по разрешению споров есть центральный элемент обеспечения надежности и предсказуемости всей многосторонней торговой системы».[120]120
  Understanding on rules and procedures governing the settlement of disputes, art. 3. Law and Practice of the World Trade Organization, Joseph F. Dennin // Booklet 2, March 1995. Oceana Publications, N. Y., L., Rome. Цит. по: Родин А. А. Разрешение международных споров в ВТО. Способы защиты интересов частных лиц // Юридический мир. 2007. № 7.


[Закрыть]

В соответствии с ДРС действует Орган по разрешению споров, который учреждает третейские группы, принимает либо отклоняет доклады третейских групп и Апелляционного органа, осуществляет мониторинг выполнения принятых решений, санкционирует приостановление уступок и других обязательств и т. д. Помимо Органа по разрешению споров в механизме разрешения споров в ВТО участвуют третейские группы (panels), Апелляционный орган и Секретариат. ДРС предусматривает следующие процедуры по разрешению споров: проведение консультаций, рассмотрение спора третейской группой, Апелляционным органом, а также арбитражное разбирательство в рамках ВТО. В ВТО действует система обеспечения исполнения принятых решений, так как Орган по разрешению споров вправе санкционировать применение мер принудительного характера.

Вся процедура рассмотрения и принятия рекомендаций по спору должна занимать от 8 до 12 месяцев. Процедура в целом ориентирована на избежание тупиковых ситуаций, которые препятствовали бы принятию окончательного решения по делу.

Согласно п. 7 ст. 3 ДРС целью механизма урегулирования споров является позитивное разрешение спора. Предпочтительным является решение, взаимоприемлемое для сторон спора и совместимое с охваченными соглашениями. При отсутствии взаимоприемлемого решения первая цель механизма урегулирования споров, как правило, должна состоять в том, чтобы добиться отмены принятых мер, если устанавливается, что они несовместимы с положениями какого-либо из охваченных соглашений. К применению положений о компенсации предполагается прибегать только в том случае, если немедленная отмена данной меры нереалистична, и лишь на временной основе, в ожидании отмены меры, не совместимой с охваченным соглашением. Согласно п. 10 ст. 3 ДРС предусматривается, что процедура урегулирования споров не должна использоваться в качестве провоцирования споров, но, напротив, должна применяться добросовестно.

Необходимо отметить, что новый Договор о зоне свободной торговли не препятствует Сторонам участвовать в соглашениях о таможенном союзе, свободной торговле и приграничной торговле в соответствии с правилами ВТО – на это прямо указывает п. 1 ст. 18 Договора. В свою очередь согласно Приложению 6 к Договору в случае, если участие одной из Сторон в таком соглашении, ведет к росту импорта из такой Стороны в таких объемах, которые наносят ущерб или угрожают нанести ущерб промышленности Таможенного союза, то государства – участники Таможенного союза без ущерба для применения во взаимной торговле специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер после проведения соответствующих консультаций Сторонами оставляют за собой право ввести пошлины в отношении импорта соответствующих товаров из такой первой Стороны в размере ставки режима наибольшего благоприятствования.

Не менее значим и тот факт, что Договор после его вступления в силу открыт для присоединения любого государства путем передачи депозитарию документа о присоединении.

Подводя итог, можно констатировать, что вновь принятый Договор о зоне свободной торговли создал хорошие предпосылки к тому, чтобы создаваемая на его основе Зона свободной торговли превратилась в живое, динамично развивающееся интеграционное объединение. Но воплощение заложенного в нем потенциала в жизнь требует, чтобы подписавшие Договор государства оказались действительно способными реализовать намеченные им программы и нести всю полноту ответственности за свои решения и действия, а для этого необходима реализация целого комплекса мер юридического, экономического, социально-психологического, организационного характера, способных направить протекающие на постсоветском пространстве интеграционные процессы в нужное – позитивное – русло.