Текст книги "Канада: современные тенденции развития. К 150-летию государства"

Глава 4
Место и роль оппозиции в политической системе Канады

Система выборов в Палату общин осталась практически неизменной со времени образования канадского государства в 1867 г. Неизменной остается и традиция управления страной поочередно Либеральной и Консервативной партиями. За прошедшие полтора столетия эти партии не допускали представителей какой-либо иной, «третьей» партии к формированию федерального правительства. При этом в Канаде законодательно и на практике существует многопартийная система[33]33
  Демчук А.А., Соколов В.И. Канада: политические итоги всеобщих выборов 2011 г. // США ❖ Канада: экономика, политика, культура. 2011. № 8. С. 31–44.


[Закрыть]. Так, в последних парламентских выборах в 2015 г. участвовали 16 партий.

Унаследованная от Великобритании фактически двухпартийная система (несмотря на формальную многопартийность и наличие на федеральном уровне еще нескольких партий, получающих места в парламенте) стала меняться лишь в 1961 г. в связи с созданием на базе канадских профсоюзов Новой демократической партии – единственной в Северной Америке партии социал-демократического толка. Потеснив либералов с левого фланга политического спектра (которые, впрочем, позиционируют себя в качестве центристов), НДП привлекла в свои ряды и значительное число трудящихся, традиционно поддерживавших консерваторов. Таким образом, получив заметное число мест в парламенте, НДП оказалась в состоянии влиять на политику как либералов, так и консерваторов, хотя и не получила возможности стать правящей партией. Именно поэтому партийная система Канады стала называться «системой двух с половиной партий».

Следующее серьезное изменение партийной системы Канады произошло в 1990 г., когда на федеральном уровне появился Квебекский блок, созданный на основе провинциальной Квебекской партии, представлявшей интересы сепаратистски настроенных франкоязычных жителей Квебека (все депутаты от Квебекского блока – представители одной провинции).

Мажоритарная система выборов в канадский парламент (предполагающая избрание относительным большинством голосов в один тур) создает огромные трудности для малых (и новых) партий, не имеющих достаточных ресурсов и поддержки для победы своих кандидатов в одномандатных округах, что в значительной степени искажает соотношение между общим числом полученных в масштабах страны голосов и количеством депутатских мест, завоеванных той или иной партией. Как показывают результаты выборов прошедшего десятилетия, малые партии получали от 5 до 8 % голосов избирателей, а в предшествующий период их доля была порой и выше[34]34
  Аейпхарт А. Со-общественная демократия. С. 86–99.


[Закрыть].

Важнейшая особенность политического процесса в Канаде заключается в том, что в ее парламенте крайне редко образуются правительственные коалиции. В истории Канады политические коалиции – не частое явление, заметное практически только на региональном, провинциальном уровне. Парламент и его основное звено – Палата общин разделяется по принципу «правящая партия» – «оппозиция». Роль оппозиции отводится всем депутатам от политических партий, не входящих в состав правительства. При этом вторая по числу набранных депутатских мест партия (не представленная в составе правительства) получает название «официальной оппозиции» со всеми вытекающими полномочиями и правами. Кроме того, официальная оппозиция служит неотъемлемой частью всей политической системы страны и по конституции «действует от имени Ее Величества».

Парламентская оппозиция в Канаде (как и в Великобритании, США, других странах англосаксонской политической традиции) – лояльная оппозиция. Она поддерживает существующий конституционный строй, согласна с «правилами политической игры». По меткому выражению британского автора, «один позволяет другому править потому, что другой позволяет ему находиться в оппозиции»[35]35
  Johnson D. Thinking government: public sector management in Canada. University of Toronto Press. 2006. P. 508.


[Закрыть].

Именно поэтому правящая партия при определенных условиях не боится перейти в оппозицию, сохраняя возможность в будущем снова прийти к власти (мирным, парламентским путем), ибо новая правящая партия не станет преследовать и лишать руководителей прежнего правительства возможности участвовать в политике. В такой ситуации для монарха (формального главы государства) нет необходимости вмешиваться в работу парламента, так как процедуры преемственности власти достаточно хорошо отработаны.

Канадский вариант мажоритарной избирательной системы относительного большинства в принципе должен был бы приводить к двухпартийному составу парламента, причем с большинством мест у одной из двух доминирующих партий. Партия, оказавшаяся в меньшинстве, автоматически становится оппозицией, следуя британской модели парламентаризма. Однако в Канаде на практике были и иные варианты расстановки политических сил. Так, в 1921 г. второй по числу депутатов в Палате общин Прогрессивной партии было отказано в статусе официальной оппозиции ввиду отсутствия у нее национальной организации, а в 1925 г. официальная оппозиция (ею стала Консервативная партия) имела депутатских мест больше, чем сформировавшая правительство меньшинства правящая Либеральная партия. Подобная расстановка политических сил наблюдалась и в парламентах канадских провинций (например, в 1985 г. в Онтарио).

Интересно отметить, что в ряде провинций случалось, что все места в однопалатном законодательном органе доставались одной партии. Так, на Острове Принца Эдуарда не было оппозиции с 1935 по 1939 г., а в Нью-Брансуике – с 1987 по 1991 г., так как все места в законодательной ассамблее провинции получила Либеральная партия, то есть де-юре некому было выступать в роли оппозиции. Как следует поступать в подобных случаях? Конституционного ответа на этот вопрос нет, поэтому использовались «новаторские» методы создания «баланса» политических сил. Например, в 1987 г. премьер Нью-Брансуика Ф. Маккенна специально поручил нескольким парламентариям от своей собственной партии выполнять функции официальной оппозиции, чтобы обеспечивать привычное функционирование парламентской системы. Правительство провинции также разрешило Прогрессивно-консервативной партии, занявшей второе место по числу набранных голосов, но не получившей ни одного парламентского кресла, направлять письменные вопросы министрам во время парламентской сессии, отведенное на вопросы и ответы.

Деятельность парламентской оппозиции в Канаде зависит не только от ее партийной принадлежности и характера обсуждаемых вопросов, но и от регламента работы парламента, от установленных правил и процедур, а также от изменений в самой практике работы Палаты общин. Особое положение занимают партии, имеющие не менее 12 депутатских мест в Палате общин. Эти партии получают налоговые льготы и государственное финансирование для проведения научной и аналитической работы. Таким образом, укрепляется положение ведущих партий. Важнейшая особенность работы парламента состоит в том, что время для дебатов распределяется между партиями (или независимыми депутатами) по числу депутатских мест. В то же время повестка дня и формат обсуждения формируются на собрании с участием лидеров всех политических партий.

Особые права при этом получает глава (лидер) официальной оппозиции, пост которого (официально признаваемый с 1905 г.) получает лидер второй по числу депутатских мест партии, не входящей в состав правительства. Помимо почетного места в первом ряду в зале заседаний парламента, глава официальной оппозиции получает право первым выступать по всем законопроектам и другим инициативам правящей партии после внесения их на рассмотрение премьер-министром или его представителем. При этом важно отметить, что продолжительность выступления главы официальной оппозиции регламентом не ограничивается.

Лидер официальной оппозиции в Палате общин канадского парламента занимает 14-е место в иерархии государственных должностей и находится по статусу после министров кабинета перед лейтенант-губернаторами (губернаторами провинций); в отличие от лидеров других оппозиционных партий он по статусу имеет право встречаться с находящимися в Канаде с официальными визитами руководителями иностранных государств.

Сменяемость лидеров официальной оппозиции в Канаде происходит значительно чаще, чем премьер-министров. Так, с 1993 г. сменилось четыре премьера (Ж. Кретьен, П. Мартин, С. Харпер и Дж. Трюдо) и 12 лидеров официальной оппозиции (Л. Бушар, Ж. Дюсепп, М. Готье, П. Мэннинг, С. Дэй, С. Харпер, Г. Хилл, Б. Грэхэм, С. Дион, М. Игнатьефф, Дж. Лейтон и Т. Малкэр). В тот же период было еще пять временных (исполняющих обязанности) лидеров официальной оппозиции.

Правящая партия обязана проводить консультации с официальной оппозицией, и прежде всего с ее лидером, по важнейшим планируемым правительственным решениям, не исключая и рекомендаций по кандидатам на такие высокие должности, как спикер палаты и даже генерал-губернатор Канады. По принимаемым Палатой общин документам лидер официальной оппозиции имеет право вносить особое мнение или комментарии, которые подлежат опубликованию[36]36
  Небезынтересно отметить, что лидер официальной оппозиции имеет такую же заработную плату, как и министры от правящей партии, являющиеся одновременно депутатами. Лишь премьер-министр – лидер правящей партии – получает большую зарплату.


[Закрыть]. Особая обязанность главы официальной оппозиции – формирование «теневого кабинета», призванного критически оценивать работу министров действующего кабинета правящей партии. В провинциальных законодательных органах лидер официальной оппозиции имеет схожие права и обязанности.

Если время парламентских дебатов на сессиях формально распределяется между партиями в зависимости от числа депутатских мест, то официальная оппозиция имеет особые права в общем регламенте парламентской сессии. Речь идет о таких важнейших для страны событиях, как ежегодное послание, которое в Канаде носит название Тронной речи, и ежегодное бюджетное послание. В течение восьми дней после Тронной речи и шести дней после бюджетного послания оппозиция имеет право на выступления в дебатах без ограничения по времени. Вместе с тем парламентские правила, регулирующие прекращение прений, позволяют правящему большинству прервать критику оппозиции, не отвечая на нее.

Кроме того, ежедневно на заседании Палаты общин 45 минут отводится для вопросов (question period), когда любой парламентарий (в том числе представители оппозиции) может устно задать вопрос министрам, председателям парламентских комитетов и членам аппарата Палаты[37]37
  Parliament of Canada. Glossary of Parliamentary Procedure (http:// www.parl.gc.ca/About/House/Glossary/glossary-e.html#allotted-day).


[Закрыть]. При этом следует отметить, что в Канаде практически все заседания Палаты общин транслируются по телевидению.

Наконец, особо следует сказать о так называемых днях оппозиции. В течение календарного года 22 дня заседаний Палаты общин распределяются между оппозиционными партиями пропорционально числу занимаемых ими депутатских мест (allotted days, opposition days). Повестку дня каждого такого заседания формируют оппозиционные партии, все выдвигаемые ими предложения ставятся на голосование (кроме случаев, когда сам автор предложения считает его не требующим голосования)[38]38
  Parliament of Canada. Glossary of Parliamentary Procedure (http:// www.parl.gc.ca/About/House/Glossary/glossary-e.html#oral-questions).


[Закрыть]. Конечно, оппозиция вряд ли может рассчитывать на принятие своих предложений большинством голосов. Ее основная цель – обратить внимание парламентариев и широкой общественности на важные для оппозиции проблемы, высказать собственную позицию по вопросам, которые правительство обходит своим вниманием.

Оппозиция может проявлять законодательную инициативу посредством предложения законопроектов, вносимых по собственной инициативе от лица рядовых членов парламента («частных законопроектов» – private member's bills). Это право имеют все депутаты, в том числе и независимые, не состоящие в партиях. «Частные законопроекты» не могут касаться вопросов налогообложения или расходования государственных средств (в исключительных случаях парламентарий может получить специальное разрешение на внесение подобного законопроекта)[39]39
  House of Commons, Canada / / Debates of the Day. March 20,1922.


[Закрыть].

Парламентские комитеты, которые играют особую роль в деятельности любого парламента, в Канаде, как правило, возглавляются депутатами от правящей партии. Однако 4 из 26 парламентских комитетов постоянно возглавляются депутатами от официальной оппозиции. Среди них – Комитет по вопросам доступа к информации, этики и защиты частных прав; Комитет по делам женщин и, что примечательно, Комитет по контролю над расходованием государственных средств (Public Accounts Committee). При этом в любом комитете, возглавляемом депутатом от правящей партии, первым заместителем председателя комитета является представитель официальной оппозиции, а вторым – представитель иной, не правящей партии. Соответственно, в комитетах, возглавляемых официальной оппозицией, первым заместителем является представитель правящей партии, а вторым – представитель иной парламентской партии.

Особо следует сказать и о верхней палате парламента Канады – Сенате. Хотя сенаторы представляют прежде всего регионы страны, они также ассоциированы с партиями, но могут быть и независимыми или не связывать себя с членством в партии. Здесь также формируется официальная оппозиция по числу депутатских мест. Однако – и это очень важно – официальной оппозицией в Сенате может быть иная партия, нежели партия, представляющая официальную оппозицию в Палате общин (партия официальной оппозиции в Палате общин может не иметь своих представителей в Сенате). Лидер официальной оппозиции в Сенате является ex officio (по должности) членом всех комитетов Сената. Роль официальной оппозиции в Сенате носит скорее символический характер, так как верхняя палата канадского парламента практически всегда утверждает решения, принятые нижней палатой.

Если, скажем, в ряде стран современного мира после смещения прежнего правительства вставал непростой вопрос о том, кто будет управлять страной, то в Канаде ответ изначально ясен – официальная парламентская оппозиция, которая в структурном плане значительно сложнее, чем в Великобритании.

Мнения о значении роли оппозиции в политическом процессе высказываются в Канаде самые разные. Так, еще в 1922 г. депутат канадского парламента от Лейбористской партии Вильям Ирвин назвал официальную оппозицию «политическими безработными»[40]40
  How Canadians Communicate IV: Media and Politics / Eds. Taras D. and Waddell Ch. Edmonton: Athabasca University Press. 2012. P. 214.


[Закрыть], ждущими своей очереди постоять «у руля». Известный европейский политолог Жан Блондель однажды заметил, что оппозиция, по сути, «паразитирует» на идеях правительства[41]41
  Blondel J. Political Opposition in the Contemporary World // Government and Opposition. 1997. No. 4. P. 462–486.


[Закрыть]. Канадский ученый Дэвид Смит в опубликованной в 2013 г. книге о роли канадской оппозиции утверждает, что в Канаде не сложилось прочных традиций парламентской оппозиции в силу разных причин. К их числу он относит длительное доминирование Либеральной партии, закрепившей представление об оппозиции как «альтернативном правительстве», характерные для Канады периоды правления «правительств меньшинства», роль новых СМИ, включая социальные сети, взявших на себя парламентскую функцию обсуждения политики правительства, а также переход многих групп интересов к тактике «прямого действия»[42]42
  Smith D.E. Across the Aisle: Opposition in Canadian Politics. Toronto: University of Toronto Press, 2013. P. 2.


[Закрыть].

В силу этих и других обстоятельств закономерно возникает вопрос: какова роль парламента в наши дни? Каким он должен быть: упреждающе инициирующим принятие новых законов или скорее обсуждающим предлагаемые исполнительной властью проекты? В общем случае задача парламента – поиск согласия по ключевым политическим вопросам путем нескольких чтений законопроектов, обсуждения проектов законов в парламентских комитетах, голосования в обеих палатах (на провинциальном уровне – в одной). Как считают в Канаде, парламентские дебаты – важный инструмент согласования конфликтных интересов, выражения различных позиций. К тому же в отличие от прошлых времен принятие законов сегодня требует специальных профессиональных знаний. Именно поэтому ныне возрастает роль парламентских профессионально ориентированных комитетов и комиссий. В зависимости от наличия и степени развитости парламентских комитетов и комиссий парламенты условно подразделяются на «обсуждающие» и «работающие». В первом случае большую часть времени парламент обсуждает различные вопросы на общем заседании в присутствии всех депутатов. Во втором – большая часть работы происходит на заседаниях комиссий и комитетов, а на общее заседание выносятся уже подготовленные законопроекты и решения. В этом случае складывается своего рода «разделение труда», и комитеты в силу гораздо большей компетентности в специальных вопросах могут на практике брать на себя основные законотворческие функции, а на общих заседаниях депутаты станут лишь ставить на голосование подготовленные решения без длительного дополнительного обсуждения.

В парламентской системе, где исполнительная власть не избирается населением, а производна от законодательной, оппозиция должна быть прежде всего внутри парламента. Это, впрочем, не исключает наличия и внепарламентской оппозиции – профсоюзов, СМИ, иных лоббистских групп. Так и происходит в Канаде: сформированная в парламенте оппозиция, взаимодействуя с внепарламентской оппозицией, обеспечивает «сдержки и противовесы» правящей партии. Она должна быть всегда готова возглавить новое правительство в случае ухода правящей партии. Поэтому в научной литературе представлена точка зрения, согласно которой в реальной жизни канадская официальная оппозиция зачастую уже (де-факто) представляет собой альтернативное правительство («теневой кабинет»)[43]43
  Kelso A. Parliamentary Reform at Westminster. Manchester: Manchester University Press, 2009. 232 p.


[Закрыть]. Однако можно встретить мнение и о том, что в последние два десятилетия в Канаде не было «альтернативного правительства в ожидании»[44]44
  Brooke J. Divided Loyalties: The Liberal Party of Canada, 1984–2008. Toronto: University of Toronto Press. 2010. P. 277.


[Закрыть]. Так, канадский премьер С. Харпер не был депутатом Палаты общин на момент избрания лидером Консервативной партии, что расходится с традиционной концепцией, согласно которой будущий глава нового правительства ждет своего часа на посту лидера парламентской оппозиции. Похожим образом складывалась ранее карьера М. Кинга, Дж. Тернера и Ж. Кретьена.

В современных условиях парламентская оппозиция в Канаде видит своей задачей постоянную критику правительства, предпочитая при этом не высказываться четко и определенно о том, как бы она действовала на месте правительства в сложившихся обстоятельствах. Такой традиционный подход к выполнению функций оппозиции вызывает споры. Действительно, может ли партия (или объединение депутатов от нескольких партий) ограничиваться критикой правительства, не предлагая собственного, альтернативного варианта решения проблем? Отсутствие конструктивной программы может оттолкнуть потенциальных избирателей, создать оппозиции репутацию «безответственных критиканов», подмечающих малейшие оплошности и недостатки работающего кабинета министров, не предлагая ничего взамен.

С другой стороны, в условиях быстро меняющихся общественных настроений оппозиции невыгодно «связывать» себя какой-либо твердой позицией по основным вопросам политической повестки дня, для нее важна возможность «подстраиваться» под сиюминутные колебания общественного мнения, менять точку зрения, реагируя на изменение политики правительства, оставаясь его критиком. К тому же оппозиция может оказаться перед выбором между собственными интересами (способствовать уходу в отставку действующего правительства) и интересами государства в целом (сохранение политической, экономической и социальной стабильности). Так, в политической истории Канады был эпизод, когда лидер официальной оппозиции Р. Стэнфилд, ярый противник Либеральной партии, после беседы с управляющим Банка Канады отказался от попытки инициировать отставку либерального правительства, рискуя при этом обрести репутацию «предателя» интересов оппозиции. Уход правительства в тех экономических условиях мог бы спровоцировать тяжелый кризис в стране[45]45
  Stanfield Acquiescence Explained / / Canadian News Facts. June 16–30,1970.


[Закрыть]. Сохранение единства Канады также всегда требовало консолидации политических сил.

Стоит отметить, что традиционная парламентская процедура принятия решений, и особенно правило большинства, в современных условиях все меньше и меньше устраивает различных политических акторов. Бывший квебекский премьер Ж. Шаре как-то сказал канадскому премьеру С. Харперу: «В условиях демократии вы не можете просто заявить: “Я победил, вы проиграли. Я буду делать все, что хочу”»[46]46
  Sotiropoulos E. Media too obsessed with public opinion polling / / Hill Times. February 20, 2012.


[Закрыть]. Появляются новые концепции, предполагающие построение консенсуса, нахождение варианта решения, в максимальной степени удовлетворяющего интересам наибольшего числа заинтересованных сторон. В подобной ситуации парламентская процедура воспринимается как препятствие сотрудничеству различных политических сил[47]47
  Brett J. Parliament, Meetings and Civil Society. Lecture in the Department of the Senate Occasional Lecture Series at Parliament House on July 27, 2001 (http:// www.aph.gov. au / binaries / senate / pubs / pops / pop38 /brett.pdf).


[Закрыть]. Поэтому в Канаде в последние годы растет число сторонников концепции так называемой «делиберативной демократии», в основе которой максимальная степень учета имеющегося в обществе многообразия интересов и мнений, поиск согласия, консенсуса, решений, приемлемых для подавляющего большинства.

Надо заметить, что наличие нескольких противостоящих правящей партии депутатских фракций создает определенные сложности и для самой оппозиции, требуя согласования действий, что не всегда просто в силу идеологических и политических разногласий между самими оппозиционными партиями. В глазах общественного мнения оппозиция может все больше представать как сообщество людей, несогласных с политикой правительства, но в то же время не предлагающих со своей стороны серьезной альтернативы. Уязвимость официальной оппозиции в Канаде состоит еще и в том, что она – не избранная народом оппозиция (в том смысле, что избиратели, отдавая свой голос конкретным кандидатам в округе, не уполномочивают их – равно как и ни одну из партий – выступать в роли оппозиции), что отрицательно сказывается на ее легитимности, хотя оппозиция действует, согласно конституции, «от имени Ее Величества».

Современные СМИ ставят партии в ситуацию непрерывной предвыборной кампании, вне зависимости от сроков проведения парламентских выборов. Причем от традиционной роли рупора (органа) определенной партии или группы интересов современные СМИ переходят на позиции «объективистского» подхода, позиционируя себя представителями интересов всей читательской или зрительской аудитории, «свободно» подвергая критике все партии – как правящую, так и оппозиционные, что объективно осложняет задачи как правительству, так и оппозиции[48]48
  How Canadians Communicate IV: Media and Politics / Eds. Taras D. and Waddell Ch. Edmonton: Athabasca University Press. 2012.


[Закрыть].

В заключение следует отметить, что продолжающееся ослабление и «размывание» парламентской оппозиции – одна из главных проблем сегодняшней канадской политики. Оппозиция в парламенте Канады не представляет собой сплоченной политической силы – она разнородна по составу и целям, идеологии и методам деятельности. Оппозиционные партии не проявляют готовности к сотрудничеству и поддержке друг друга, ведь в случае изменения расстановки политических сил одна из них сама станет правящей, при этом остальные партии перейдут в оппозицию к бывшим «союзникам».

Оппозиционные партии сближает общая линия критики правительства, но предлагаемые ими политические альтернативы могут серьезно разниться. Такое положение вещей создает трудности для самой оппозиции, играя на руку соблюдающей принципы партийной дисциплины правящей партии, действующей сплоченно, выражающей четкую, недвусмысленную позицию по ключевым вопросам жизни страны.

Состояние парламентской оппозиции – показатель «здоровья» парламента и всей политической системы. Официальная оппозиция в Канаде более формализована и структурирована, чем во многих других странах. Это ведет к очевидному переносу основной тяжести ее деятельности на региональный уровень, поскольку многие важнейшие политические решения принимаются именно на региональном, провинциальном уровне. Реальная оппозиция правительственному большинству перемещается в столицы канадских провинций[49]49
  Seguin R. and Marrote В. Quebec opposition denounces fracking legislation // Globe and Mail. May 15, 2013.


[Закрыть].

В отличие от других стран официальная оппозиция Канады практически всегда противостоит правящей партии в парламенте. Современное положение парламентской оппозиции (которая, по определению, составляет парламентское меньшинство и поэтому не может повлиять на исход голосования) смещает акцент ее деятельности. Сегодня для оппозиции главное – влиять на общественное мнение, медленно, но верно «подтачивать» позиции правящей партии, привлекать на свою сторону колеблющихся избирателей, расширять электоральную базу в надежде победить на предстоящих парламентских выборах. То есть, по сути, деятельность оппозиции в парламенте – уже своего рода часть новой предвыборной кампании, правда, пока в основном направленная на критику оппонентов в правительстве. Вместе с тем в будущем можно ожидать создания оппозиционных коалиций, пока не получивших развития в традициях канадского парламентаризма.

Традиционное доминирование в канадском парламенте двух крупнейших партий – Либеральной и Консервативной – при фактически второстепенной роли малых партий ведет к возрастанию «непартийного» протеста и лоббистской деятельности. Но вместе с тем оппозиционные партии и общественные движения не склонны к политическому радикализму, они занимают умеренную, взвешенную политическую позицию, не предпринимая и не призывая к «антисистемным» действиям, что позволяет рассчитывать на сохранение политической стабильности в долгосрочной перспективе и реформистский характер изменений политической системы. Правящая партия и оппозиция имеют больше общих интересов, чем кажется на первый взгляд. Они заинтересованы в том, чтобы парламент был эффективно действующим органом власти. Парламентская система власти поэтому в большей мере заинтересована в консенсусе, чем, скажем, президентская.

При этом парламентская оппозиция в Канаде, и это чрезвычайно важно, выполняет еще одну важную функцию – не дает правительству «самоуспокоиться», создает обстановку конкуренции, стимулирующей поиск новых идей и решений, не позволяя наступить эпохе «политического застоя».