Текст книги "Канада: современные тенденции развития. К 150-летию государства"

В 2010–2014 гг. в условиях высоких цен на нефть и основные виды сырьевых товаров «ресурсный бум» в экономике Канады был главной движущей силой увеличения ВВП, инвестиций и занятости. И это способствовало опережающим по сравнению с большинством развитых рыночных стран темпам хозяйственного роста. В тот период в регионах с повышенным удельным весом сырьевых отраслей (в их числе Альберта, Саскачеван, Ньюфаундленд и Лабрадор) показатели увеличения ВВП как минимум вдвое превосходили средние по стране. На одну только провинцию Альберта приходилось почти три четверти всех вновь созданных рабочих мест.

Однако со второй половины 2014 г. ситуация стала коренным образом меняться из-за обвала нефтяных цен и долговременного снижения спроса на сырьевые товары. По данным агентства Блумберг, из-за потрясений на глобальных рынках в нефтегазовой отрасли в различных странах мира были приостановлены или окончательно закрыты 33 особо крупных проекта; 17 из них – в районах добычи битуминозной нефти в Альберте.

Из лидеров экономического развития Альберта превратилась в отстающий регион, переживающий длительную рецессию. В 2015 г. реальный ВВП провинции уменьшился на 4,6 %, в 2016 г. падение составило около 2,5 %. Уровень безработицы поднялся заметно выше среднего по стране показателя.

По данным Международного энергетического агентства (МЭА), Канада как производитель сырой нефти занимала в 2010–2015 гг. 7-е место в мире. В произошедшем за этот период общем приросте поставок нефти в глобальном масштабе пятая часть всей новой добычи пришлась на канадскую битуминозную нефть. Как экспортер страна находится на 4-5-й позиции, поскольку на внутренних рынках потребляется менее 15 % добываемой нефти. Остальное отправляется преимущественно в США. На долю прочих импортеров канадской нефти приходится менее 5 % зарубежных поставок[63]63
  Canadian Association of Petroleum Producers. CAPP 2016 Crude Oil Forecast, Markets and Transportation. June 2016 (http://www.capp.ca/publications-and-statis-tics/ crude-oil-forecast).


[Закрыть].

По усредненным годовым показателям уровень добычи в Канаде в 2014 г. составлял около 3,5 млн баррелей в день, из которых порядка 3 млн экспортировалось за рубеж. Примечательно, что в 2015 г. средний уровень добычи нефти продолжал расти и поднялся до 3,98 млн баррелей в день, хотя в стоимостном выражении (а это оценивается в долларах США) показатели добычи уменьшились. Объемы производства битуминозной нефти росли благодаря вводу в действие новых мощностей в районах нефтеносных песков, где в предшествующие годы уже были сделаны большие инвестиции. Эксперты отмечают, что при мировых ценах ниже 40 долл, за баррель часть предприятий несколько месяцев не получала прибыли, но продолжала работать в убыток (в особенности там, где по технологическим причинам добычу невозможно возобновить после остановки).

При частичном восстановлении цен на сырую нефть в 2016 г. до уровня 50 долл, и выше ситуация для некоторых предприятий улучшилась, однако не настолько, чтобы дать толчок к возобновлению притока инвестиций. По данным Канадской ассоциации производителей нефти, в 2015 г. объем инвестиций в отрасли сократился на 40 %, а количество буровых и численность занятых работников уменьшились примерно на 35 %. В 2016 г. прироста инвестиций не произошло.

Следует отметить, что по сравнению со средней ценой техасской нефти WTI канадская битуминозная нефть всегда стоит дешевле (на 10–15 %) из-за ее состава, удаленности месторождений от потребителей и ограниченности существующих транспортных возможностей. Дополнительным фактором более низкой цены канадской нефти в 2015–2016 гг. стало уменьшение спроса со стороны США.

Между тем реализация мегапроектов по освоению месторождений нефтеносных песков в Канаде изначально была связана с планами создания единого североамериканского энергетического рынка. До недавних пор предполагалось, что битуминозная нефть из Альберты будет отправляться главным образом на экспорт в США. «Беспрепятственный доступ Соединенных Штатов Америки к энергетическим ресурсам Канады» – таков главный пункт соглашения ФТА, позднее ставшего составной частью соглашения НАФТА. И почти 30 лет назад таков был главный мотив для заключения американской стороной договора о свободной торговле с Канадой[64]64
  McCarthy Sh. America's light oil, Canada's heavy problem / / The Globe and Mail. April 4, 2014 (http://www.theglobeandmail.com/report-on-business/industry-news/energy-and-resources/americas-light-oil-canadas-heavy-problem/arti-clel7839122/).


[Закрыть]. Теперь же в результате внедрения новых технологий добычи нефти в США, а также развития альтернативных источников энергии растущие объемы поставок из Канады становятся ненужными. И именно этим прежде всего, а не вдруг обнаруженной «особой экологической опасностью» добычи и перекачки битуминозной нефти объясняется многократный перенос принятия решения о строительстве трансграничного участка су-пернефтепровода «Кистоун» (Keystone XL). В ноябре 2015 г. президент Б. Обама заявил о запрете строительства на территории США этого нефтепровода, по которому предполагалось доставлять более трети всего объема нефти, добываемой в районах битуминозных песков в Альберте, до потребителей – специально оборудованных перерабатывающих заводов в Техасе и Луизиане. В весьма жестком по тону заявлении Б. Обама указал, что реализация проекта не соответствует национальным интересам и США не намерены увеличивать импорт «самой грязной нефти». Это, по его словам, стало бы «препятствием для поддержания лидирующей роли США в решении проблем, связанных с глобальным изменением климата»[65]65
  Цит no: U.S. President Barack Obama rejects Keystone XL pipeline / / The Canadian Press. 6.11.2015 (http://www.thecanadianpress.com/english/online/ OnlineFullStory.aspx?filename=DOR-MNN-CP.36cf449ecbe545ac935f79734298d 019.CPKEY2008111303&newsitemid=35224759&languageid=l).


[Закрыть].

Последние два года власти нескольких провинций Канады ведут переговоры о строительстве мощного трансканадского нефтепровода из Альберты до перерабатывающих заводов на востоке страны и далее до портовых терминалов для возможных поставок сырой нефти и нефтепродуктов за рубеж. Проект получил поддержку со стороны федеральных властей. Однако из-за позиции провинции Квебек общего согласия по вопросу о его реализации до конца 2016 г. достичь не удалось.

В отраслях канадской горнодобывающей промышленности положение определяется тем, что начиная с 2012 г. в течение четырех лет на мировых рынках происходило снижение спроса и цен на металлы, минералы и сельскохозяйственное сырье. По оценкам экспертов Всемирного банка, ценовые индексы по данным группам сырьевых товаров упали за этот период примерно на одинаковую величину, порядка 35 %. Причины удешевления те же, что и в случае с нефтью: рост поставок на фоне падающего спроса, повышение курса американского доллара (валюты, в которой ведется международная торговля сырьем и энергоносителями). Отмечается также, что в 2015 г. на сырьевых рынках сложилась редкая и особенно неблагоприятная для ресурсных экономик ситуация – произошло одновременное снижение (а затем стагнация) цен по всем девяти основным видам сырья и энергоносителей[66]66
  World Bank warns of «extremely rare» decline in all 9 commodity sectors this year. Business Insider. January 23, 2015 (http://business.financialpost.com/2015/01/23/ world-bank– warns-of-extremely-rare-decline-in-all-9-commodity-sectors-this-у ear /).


[Закрыть]. Для Канады как крупного экспортера нефти и газа, многих видов металлов, минералов и сельскохозяйственной продукции это означает серьезные риски для роста всей экономики.

Сформированное в октябре 2015 г. правительство во главе с Джастином Трюдо подвергло радикальному пересмотру базовые установки и приоритеты федеральной экономической политики.

По основным установкам и содержанию экономическая программа Либеральной партии имеет ряд принципиальных отличий от предвыборной платформы консерваторов и политики, которую они проводили в 2011–2015 гг. В тот период правительство во главе со Стивеном Харпером опиралось на фракцию большинства в парламенте и могло проводить реформы консервативной направленности без учета оценок и предложений оппозиционных фракций.

Правительство Дж. Трюдо исходит из того, что в современных условиях – повышенной глобальной нестабильности, усиления внешних рисков и замедленного роста экономики – государство должно и может более активно участвовать в решении задач хозяйственного и социального развития. Консервативная партия, судя по содержанию предвыборной программы, предполагала продолжать действовать в соответствии с главной идеологической установкой – «чем меньше государства, тем лучше».

Первая бюджетно-экономическая программа правительства Дж. Трюдо была вынесена на рассмотрение вновь избранного парламента в марте 2016 года.

В сфере социальной и экономической политики в качестве первоочередных задач определены следующие:

– снижение налоговой нагрузки на средний класс;

– реформа федеральной системы пособий на детей с акцентом на поддержку семей с низкими и средними доходами;

– доработка совместно с региональными правительствами и муниципалитетами долгосрочной и масштабной программы модернизации производственной и социальной инфраструктуры; отбор и запуск первой серии проектов, наиболее значимых с точки зрения стимулирующего воздействия на повышение производительности труда, рост экономики и занятости.

Изменение в федеральных налогах заключается в некотором снижении ставки налоговых изъятий из годовых доходов от 45 до 90 тыс. долл. При этом введена новая ставка в размере 33 % на доходы, превышающие 200 тыс. долл. По существу, произведено перераспределение налоговой нагрузки между различными доходными группами. В целом реформа рассчитана так, чтобы быть «нейтральной в фискальном отношении» – иными словами, она не направлена на повышение общего уровня изъятий из доходов граждан с целью увеличить поступления в бюджет.

Реформа системы пособий на детей заключается в усилении адресности выплат. Семьи с низкими и средними доходами получили прибавки в выплатах (разные в зависимости от возраста детей). Наиболее обеспеченные семьи не получают таких пособий, но могут вычитать из налогооблагаемых доходов определенные виды затрат, связанных с воспитанием детей.

Правительство также продлило на пять недель сроки выдачи пособий по безработице в тех регионах, где ее уровень значительно повысился из-за продолжительного спада в ресурсных отраслях. В этом числе – Альберта, а также провинция Ньюфаундленд и Лабрадор, экономика которых в течение двух лет переживает рецессию.

Долгосрочная инфраструктурная программа является наиболее масштабной и значимой в экономическом плане инициативой нового правительства. Программа рассчитана на десять лет. По оценкам Ассоциации канадских муниципалитетов, подтвержденным независимыми экспертами, в модернизацию различных объектов (того, что разрушилось, износилось, устарело за несколько десятилетий) необходимо вложить не менее 130 млрд долларов.

Обновления и развития во многих городах и за их пределами требуют газовое хозяйство и электросети, канализационные и очистные сооружения, прочие объекты коммунального хозяйства, транспортные системы, а также школы, больницы и иные учреждения социальной сферы. Все эти объекты производственной и социальной инфраструктуры относятся к преимущественной сфере ответственности государства и общественного сектора национальной экономики. Вместе с тем по сложившейся в развитых рыночных странах практике непосредственная реализация подобных проектов в современных условиях, как правило, осуществляется с использованием хозяйственных механизмов государственно-частного партнерства. Такие механизмы включают различные схемы (для крупных проектов чаще всего уникальные) разделения финансовых, технических и прочих рисков, как и возможных доходов, между партнерами со стороны частного сектора экономики и органов государственной власти.

Проблема «инфраструктурного дефицита», создающего препятствия для развития экономики, уже неоднократно обсуждалась представителями региональных и местных властей с федеральным правительством. В начале 2013 г. правительство С. Харпера объявило о намерениях затратить на модернизацию инфраструктуры порядка 50–60 млрд долл, в течение десяти лет. Однако реальное выделение средств так и не было начато, поскольку более приоритетной задачей федеральные власти тогда считали полную ликвидацию бюджетного дефицита. Поэтому в 2012–2015 гг. были заморожены или сокращались ассигнования по многим экономическим и социальным статьям федерального бюджета.

В программе правительства Дж. Трюдо предложено вложить в модернизацию инфраструктурных объектов не менее 125 млрд долл, в течение десяти лет – то есть примерно вдвое больше, чем намечалось прежде. В 2016 г. на стадии запуска были относительно небольшие проекты, поскольку процесс разработки крупных проектов требует более длительных сроков.

Следует отметить, что программа инфраструктурной модернизации пользуется активной поддержкой со стороны деловых кругов, рассматривающих ее как важный фактор улучшения условий для предпринимательства, стимулирования деловой активности и повышения конкурентоспособности национальной экономики в условиях глобальной нестабильности и роста внешних рисков. В частности, в докладе экспертов авторитетной исследовательско-консультативной организации «Конференс борд оф Кэнада» (Conference Board of Canada) сделан вывод, что «большие расходы на инфраструктуру – это единственная мера, которая поможет экономике страны вернуться к устойчивому росту в 2017 году»[67]67
  Hodgson G. The Canadian Economy in 2016: Insights From the Chief Economist. The Conference Board of Canada. May 10,2016 (http://www.conferenceboard.ca/e-li-brary/byauthorid.aspx?author=306).


[Закрыть].

Весьма спорным аспектом программы нового правительства, вызывающим серьезные дискуссии среди экспертов и в обществе в целом, стало решение о временном возврате к практике дефицитного финансирования. Еще в ходе предвыборной кампании 2015 г. руководители Либеральной партии заявляли о том, что для осуществления крупных модернизационных инвестиций необходимо и возможно вновь временно отступить от курса на сбалансированность федерального бюджета и допустить превышение расходов над доходами – в ограниченном размере и на ограниченный срок, чтобы избежать риска образования хронических бюджетных дефицитов.

В первые месяцы работы правительства Дж. Трюдо предполагалось, что при среднегодовых темпах роста экономики на уровне 2–2,5 % на этапе запуска инфраструктурной программы дефициты будут составлять примерно 10 млрд долл, ежегодно в течение трех лет. Возврат к сбалансированному бюджету был тогда намечен к 2019 г.; 10 млрд долл. – это примерно 3 % общей суммы федеральных расходов, или всего 0,5 % ВВП страны, что представляет собой небольшую величину.

Однако реальная хозяйственная ситуация оказалась намного хуже прогнозов. Темпы роста экономики были вдвое ниже прогнозируемых. Прибыли корпораций сократились почти на 20 % после падения на 24 % в 2015 г. Ухудшилась ситуация на рынке труда и замедлился рост потребительского спроса. В этих условиях в первую бюджетную программу правительства Дж. Трюдо пришлось заложить гораздо более крупные дефициты – в размере около 30 млрд долл, как в 2016, так и в 2017 фин. году. Это обстоятельство вызвало острую критику со стороны части экспертов и оппозиционных партий в парламенте. Правительство обвиняют в нарушении предвыборных обещаний (одно из главных – не допускать больших дефицитов) и безответственном популизме, который может ввергнуть страну в порочный круг роста государственной задолженности.

В то же время программа правительства получила сильную поддержку как внутри страны, так и со стороны международных организаций. В начале 2016 г. эксперты крупнейших канадских банков обратились к кабинету министров с рекомендацией безотлагательно принять меры для стимулирования деловой активности с выделением на эти цели не менее 20 млрд долл.[68]68
  Babad М. Big banks urge Ottawa to spend $20-billion in rapid stimulus / / The Globe and Mail. 3.03. 2016 (http://www.theglobeandmail.com/report-on-business/top-business-stories / scotiabank-urges-otta wa-to-spend-20-billion-in-rapid-stimulus / arti-cle29007468/).


[Закрыть] Решение правительства Канады значительно увеличить расходы на инфраструктурную модернизацию и поддержку хозяйственного роста получило позитивную оценку экспертов ОЭСР, а также руководства МВФ[69]69
  Governments must boost spending to escape «low-growth trap»: OECD / / Reuters. 1.06.2016 (www.reuters.com/article/us-global-economy-oecd-idUSKCN0YN46O).


[Закрыть].

В официальном заявлении главы МВФ Кристин Лагард по итогам ее визита в Канаду в сентябре 2016 г. было подтверждено, что руководство МВФ «полностью поддерживает стратегию роста, которую осуществляет правительство страны». Подчеркнуто, что в современных условиях власти должны «использовать все имеющиеся средства для оживления спроса в краткосрочной перспективе и ускорения структурных реформ с целью повышения производительности труда в среднесрочном плане». Было указано также, что Канада, таким образом, вносит «важный вклад в укрепление глобальной стабильности и экономическое развитие в мире»[70]70
  Statement by IMF Managing Director Christine Lagarde at the Conclusion of her Visit to Canada // International Monetary Fund. September 14, 2016 (http:// www.imf.org/ en/News /Articles /2016 /09/14 /prl6405-Statement-by-IMF-Managing-Director-Christine-Lagarde-at-the-Conclusion).


[Закрыть].

* * *

Все полтора столетия существования в статусе независимого государства Канада развивалась в весьма сложных внутренних и глобальных условиях. По сравнению с периодами «до НАФТА и ВТО» зависимость от внешнего влияния усилилась, а свобода маневра государства в проведении самостоятельной экономической политики, напротив, существенно сократилась.

В XXI веке «правила поведения» государства в хозяйственной сфере, в отношениях с иностранным и национальным бизнесом, как и в отношениях с госструктурами других стран, жестко регламентируются международными договорами о либерализации торговых и инвестиционных режимов. Это прежде всего имеющие глобальный характер соглашения о принципах, правилах и механизмах, внедряемые посредством структур Всемирной торговой организации. В современных условиях они дополнены и усилены совокупностью двусторонних договоров, а также многосторонних соглашений нового типа, таких как Всеобъемлющее торгово-экономическое соглашение между Канадой и Европейским Союзом (СЕТА) и Транстихоокеанское партнерство. В новых соглашениях закреплены еще более жесткие ограничения для национальных правительств[71]71
  Подробнее см. гл. 12 настоящего издания.


[Закрыть]. Они обязаны обеспечивать весьма высокую степень открытости для иностранных инвестиций и согласовывать с партнерами общие подходы в области государственной экономической политики. Позиции транснациональных корпораций в отношениях с правительствами принимающих стран укрепляются путем радикальных изменений в механизмах разрешения конфликтов.

Процесс ратификации соглашения между Канадой и ЕС, подписанного еще в сентябре 2014 г., затянулся и сталкивается с большими проблемами из-за растущих протестов со стороны общественности, а также властей различного уровня во многих европейских странах. Там всеобъемлющее торгово-инвестиционное соглашение с Канадой рассматривают – в значительной мере справедливо – как «пробный вариант» соглашения о Трансатлантическом партнерстве с США. А эта страна по сравнению с Канадой – куда более могущественный, агрессивный и стремящийся к доминированию партнер-соперник как в экономическом, так и в геополитическом плане.

Немалые и пока еще не совсем ясные проблемы для правительства Канады сулит и взаимодействие с администрацией Д. Трампа по вопросам пересмотра некоторых двусторонних договоренностей, а также выход США из состава участников Транстихоокеанского партнерства.

Особенности современной внешнеэкономической стратегии правительства Канады, ее результаты и перспективы осуществления новых шагов по диверсификации торгово-инвестиционных связей освещены в разделе III.

Глава 6
Реформы в системе регулирования финансового сектора

Мировой экономический кризис 2008–2009 гг. стал серьезным ударом по мировой финансовой системе. Некоторые крупные финансовые институты потерпели крах. Другие были спасены за счет многомиллиардных вливаний средств налогоплательщиков. Глобальная финансовая система в целом смогла выжить в значительной мере лишь благодаря массированной государственной поддержке. В связи с этим и без того всегда актуальные проблемы регулирования финансового сектора и поддержания его стабильности повсеместно вышли на первый план экономической и политической повестки дня, причем как в рамках отдельных государств, так и на наднациональном уровне.

При этом в ряде стран финансовая система оказалась значительно менее подверженной влиянию кризиса, несмотря на очевидные его проявления в других отраслях экономики. Например, в Канаде государственная поддержка банков, страховых компаний и других финансовых фирм носила скорее косметический характер и не стала существенной дополнительной нагрузкой для государственного бюджета[72]72
  Хорошилов Е.Е. Финансовый сектор Канады и мировой экономический кризис / / США ❖ Канада: экономика, политика, культура. 2010. № 7. С. 67–82.


[Закрыть]. В связи с этим канадский опыт регулирования финансового сектора вызывает повышенный интерес в финансовых и политических кругах других стран.

Современная система регулирования финансового сектора в Канаде имеет ряд характерных черт.

Во-первых, она в значительной степени является продуктом широкомасштабной реформы финансового сектора страны, инициированной еще в 1987 г. и ставшей ответом на ряд объективных процессов. Стирание граней между отдельными типами финансовых институтов, конвергенция различных видов финансовых услуг, появление сложных финансовых продуктов и широкое внедрение финансовым сектором информационных технологий буквально вынудили правительство страны искать новые подходы к надзору и регулированию финансового сектора.

Во-вторых, система регулирования финансового сектора в Канаде имеет достаточно сложную и разветвленную структуру. Она включает Министерство финансов, Комиссию суперинтенданта финансовых институтов, орган по защите прав потребителей финансовых услуг, центральный банк, Канадскую корпорацию по страхованию депозитов, саморегулирующиеся организации отдельных сегментов финансового рынка, провинциальные комиссии по ценным бумагам и т. д.

В-третьих, целый ряд вопросов регулирования финансового сектора относится к провинциальному ведению, что в последние годы стало предметом противоречий между федеральным центром и провинциями.

В-четвертых, несмотря на особенности федерально-провинциальных отношений и все многообразие регулирующих и надзорных органов, решающее влияние на политику в сфере регулирования финансового сектора и, за редким исключением, право окончательного решения по принципиальным вопросам имеет Министерство финансов страны.

И наконец, в-пятых, не только прямые инструкции, но и рекомендации надзорных органов в реалиях современного канадского политико-экономического устройства де-факто для финансовых институтов страны обязательны к исполнению. Правда, и влияние крупного финансового капитала на деятельность надзорных органов весьма велико, хотя и не всегда поддается анализу.