Текст книги "Канада: современные тенденции развития. К 150-летию государства"

Министерство финансов (Department of Finance) – одно из самых влиятельных, если не самое влиятельное ведомство в структуре исполнительной власти Канады, а министр финансов по политическому весу уступает, как правило, только премьер-министру. К ведению министерства относятся экономическая и фискальная политика, бюджет и государственные финансы, федерально-провинциальные трансферты, многие аспекты социальной политики, вопросы международной торговли и функционирования мировой финансовой системы, а также не в последнюю очередь деятельность финансового сектора страны.

Влияние Министерства финансов Канады на регулирование финансовой системы и финансовых институтов страны трудно переоценить. В первую очередь это связано с тем, что именно Министерство финансов отвечает со стороны исполнительной власти практически за всё соответствующее национальное законодательство и подзаконные акты. Следует особо подчеркнуть, что в современной Канаде именно исполнительная власть имеет решающее влияние на содержательную часть законотворческой работы, касающейся финансового сектора страны. Это относится и к внесению поправок в существующие законы, и к принятию новых законодательных актов.

В структуре Министерства финансов за регулирование финансового сектора отвечает специальное подразделение – департамент политики в финансовом секторе (Financial Sector Policy Branch). Кроме собственно государственной политики в финансовом секторе этот департамент курирует широкий круг вопросов, включая регулирование канадских финансовых институтов, зарегистрированных в рамках федерального законодательства (банки, трастовые компании, страховые компании, кредитные союзы и др.) и управление государственной программой заимствований. В состав департамента входят четыре отдела.

Отдел финансового сектора (Financial Sector Division) занимается анализом регулятивной среды финансового сектора и государственной политикой в этой сфере на национальном и международном уровнях. В своей работе отдел тесно взаимодействует с Банком Канады, Комиссией суперинтенданта финансовых институтов и Канадской корпорацией по страхованию депозитов.

Именно этот отдел, в частности, координирует позицию Канады по вопросам надзора за деятельностью финансовых институтов и глобальной финансовой стабильности, обсуждаемым в рамках «Большой семерки», «Большой двадцатки» и Совета по финансовой стабильности. Также к компетенции этого отдела относятся вопросы функционирования канадской платежной системы и надзора за пенсионными планами, зарегистрированными в рамках федерального законодательства.

Кроме того, одним из приоритетных направлений деятельности данного отдела в последние годы становится борьба с отмыванием денег и финансированием терроризма, включая обеспечение соответствия канадского законодательства и правоприменительной практики международным стандартам в данной сфере. По этим вопросам отдел сотрудничает как с правоохранительными органами, так и со специальной структурой Министерства финансов Канады – Центром анализа финансовых транзакций и отчетов Канады (Financial Transactions and Reports Analysis Centre of Canada).

Вопросами государственных заимствований и развития рынков капитала в структуре департамента политики в финансовом секторе Министерства финансов Канады занимается отдел финансовых рынков (Financial Markets Division). Он отвечает за управление внутренним и внешним государственным долгом, совместно с Банком Канады выступает фискальным агентом правительства и занимается управлением международными резервами страны. К его компетенции относятся также финансирование государственных (так называемых коронных корпораций), государственные ссуды, государственные гарантии по кредитам, инвестирование государственных средств некоммерческими фондами, а также управление и законодательное обеспечение деятельности инвестиционного совета Пенсионного плана Канады. Кроме того, отдел финансовых рынков занимается мониторингом рынков капитала и формулирует государственную политику по таким вопросам, как развитие фондовых бирж и крупных инвестиционных фондов, секьюритизация активов, производные финансовые инструменты.

В свою очередь, за структуру финансового сектора Канады, конкуренцию и права потребителей финансовых услуг отвечает отдел финансовых институтов (Financial Institutions Division). Он консультирует правительство по вопросам крупных слияний и поглощений в финансовом секторе и осуществляет мониторинг состояния дел и стратегий развития финансовых институтов. К его компетенции относятся государственная политика по таким вопросам, как разрешенные виды деятельности финансовых институтов, ограничения касательно их акционеров, присутствие иностранного капитала в данном секторе. В числе приоритетов отдела финансовых институтов – повышение финансовой грамотности потребителей и обеспечение их недискриминационного доступа к финансовым услугам, а также меры по полному раскрытию игроками рынка информации об условиях предоставления финансовых услуг.

Относительно недавно было создано еще одно подразделение департамента политики в финансовом секторе – отдел политики в сфере цепных бумаг (Securities Policy Division). Его задача – работа по созданию единого государственного регулятора Канады на рынке ценных бумаг. С одной стороны, он занимается разработкой соответствующего федерального законодательства, а с другой – консультирует федеральное правительство по вопросам взаимоотношений в этой сфере с провинциальными властями.

Отдел политики в сфере ценных бумаг тесно взаимодействует со Службой по переходу к канадскому регулятору фондового рынка (Transition Office to Canada Securities Regulator). Эта служба была создана федеральным правительством в 2009 г. в рамках усилий по переходу к единому регулятору фондового рынка. Планировалось, что и сам федеральный регулятор будет создан на ее базе. Однако в 2011 г. Верховный суд Канады постановил, что закон «О ценных бумагах в Канаде» (Canadian Securities Act), определивший создание службы, не соответствует конституционному распределению полномочий между федеральными и провинциальными властями. После этого решения роль службы сузилась до работы с провинциями по вопросам создания кооперативного регулятора.

Кроме того, Министерству финансов подотчетен еще один орган федерального правительства – Центр анализа финансовых транзакций и отчетов Канады, более известный как ФИНТРАК (FINTRAC). Центр был создан в 2000 г. для противодействия отмыванию денег. Однако уже в конце 2001 г. его полномочия были расширены, и еще одной важной задачей центра стало информировать Службу безопасности и разведки Канады (Canadian Security Intelligence Service) по вопросам, связанным с финансированием терроризма.

ФИНТРАК собирает информацию о подозрительных финансовых транзакциях, крупных транзакциях с использованием наличных средств, трансграничных транзакциях, а также об активах, которые могут принадлежать террористам и террористическим организациям. Кроме того, центр проверяет выполнение канадскими финансовыми институтами законодательства, касающегося предотвращения отмывания денег и финансирования терроризма, и содействует расследованиям правоохранительных органов.

Следует отметить, что ФИНТРАК неоднократно подвергался критике, в том числе и на официальном уровне, за получение и хранение персональной информации, не относящейся к его ведению. Такой вывод был, в частности, сделан в ходе аудита центра Комиссаром Канады по соблюдению сохранности личной информации (Privacy Commissioner of Canada), проведенного в 2009 г.[73]73
  Audit Report of the Privacy Commissioner of Canada. Financial Transactions and Reports Analysis Centre of Canada. 2009 (http://www.priv.gc.ca/information/pub/ ar-vr / ar-vr_f intr ac_200910_e. pdf).


[Закрыть]В ходе состоявшегося через четыре года повторного аудита выяснилось, что ФИНТРАК «продолжает получать и хранить персональную информацию, прямо не связанную с его мандатом», и «не достиг существенного прогресса по пяти из десяти рекомендаций, сделанных в 2009 г.»[74]74
  Audit Report of the Privacy Commissioner of Canada. Financial Transactions and Reports Analysis Centre of Canada. 2013 (http://www.priv.gc.ca/information/pub/ ar-vr/ar-vr_fintrac_2013_e.pdf).


[Закрыть].

Особенную остроту проблема правомерности сбора и использования личных данных приобретает в связи с расширяющимся в последние годы международным сотрудничеством в данной сфере. Еще в 1995 г. ФИНТРАК был в числе сооснователей так называемой Эгмонтской группы финансовых разведок (Egmont Group of Pinancial Intelligence Units), названной по имени дворца в Бельгии, где состоялось первое заседание ее участников. Первоначально действовавшая как неформальное объединение, в 2002 г. группа приобрела формальный статус, а с 2012 г. членство в этой организации является рекомендацией Труппы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (The Pinancial Action Task Force). В данном формате финансовые разведки 139 стран обмениваются информацией и координируют свою деятельность. Характерно, что секретариат организации, учрежденный в 2007 г., находится в Торонто.

Как отмечалось выше, все основные ключи к регулированию финансового сектора Канады находятся в руках Министерства финансов страны. Однако определенную роль в этой сфере играет и ряд независимых от Министерства финансов, во всяком случае формально, федеральных и провинциальных органов, а также саморегулируемые организации участников рынка финансов услуг.

Так, ряд полномочий по регулированию кредитно-финансового сектора имеет Банк Канады. Во-первых, он консультирует федеральное правительство по вопросам развития финансовой системы. Во-вторых, Банк Канады является регулятором расчетно-клиринговой системы страны. В частности, он определяет, какие элементы инфраструктуры финансового рынка несут в себе системные риски и подлежат надзору, а также проводит аудит этой инфраструктуры. Кроме того, в целях контроля системных рисков инфраструктуры финансового рынка Банк Канады имеет возможность в директивном порядке приостанавливать те или иные действия расчетно-клиринговых структур или предписывать им осуществление определенных действий. Впрочем, с точки зрения стратегии развития расчетно-клиринговой системы страны роль Министерства финансов представляется более значительной. И в целом, в отличие от ряда других стран, в регулировании национального финансового сектора канадский центральный банк играет достаточно ограниченную роль.

Если Министерство финансов занимается вопросами, в основном касающимися стратегии развития финансового сектора страны, то оперативный контроль за его состоянием, включая отслеживание положения дел в отдельных финансовых институтах, осуществляет Комиссия суперинтенданта финансовых институтов (Office of the Superintendent of Financial Institutions). Комиссия была создана в 1987 г., объединив Комиссию генерального инспектора коммерческих банков (Office of the Inspector General of Banks) и Комиссию суперинтенданта страхования (Office of the Superintendent of Insurance). Она стала надзорным органом для всех канадских финансовых институтов, работающих в рамках федерального законодательства: банков и представительств иностранных банков, трастовых компаний, ссудных компаний, кооперативных кредитных и кооперативных розничных ассоциаций, компаний по страхованию жизни и имущества и обществ взаимной выгоды, а также пенсионных планов.

Существование единого надзорного органа для финансовой системы соответствует общемировой тенденции и особенно важно в условиях, когда быстрыми темпами идет процесс стирания границ между сферами деятельности различных видов финансовых институтов. При этом главная задача Комиссии суперинтенданта финансовых институтов – защита прав и интересов вкладчиков и других потребителей финансовых услуг. Мандат комиссии включает, во-первых, контроль за состоятельностью финансовых институтов, соблюдением ими требований действующего законодательства и подзаконных актов. Во-вторых, инструктирование финансовых институтов в случае обнаружения в их деятельности существенных несоответствий, которые требуют незамедлительных корректирующих мер. В-третьих, мониторинг состояния финансового сектора в целом для выявления факторов, которые могут негативно воздействовать на деятельность финансовых институтов. И в-четвертых, содействие развитию законодательной и регулятивной базы, направленной на контроль и снижение рисков в финансовой системе.

Естественно, в Канаде существует и система страхования вкладов в кредитно-финансовых институтах. Канадская корпорация по страхованию депозитов (Canada Deposit Insurance Corp.) была создана в 1967 г. В настоящее время ее членами являются 78 финансовых институтов, а максимальный размер возмещения составляет 100 тыс. долл. Подотчетна корпорация парламенту через все то же Министерство финансов.

С момента своего основания Канадской корпорации по страхованию депозитов пришлось иметь дело с разорением 43 входивших в нее финансовых институтов, чьи совокупные депозиты составляли 24 млрд долл. На возмещение средств пострадавшим вкладчикам было потрачено в общей сложности 4,7 млрд долл. Характерно, что последний раз выплачивать возмещение вкладчикам корпорации пришлось почти 20 лет назад – в 1996 году.

С 1999 г. важной чертой канадской системы страхования депозитов становится дифференцированный размер страховых премий, уплачиваемых финансовыми институтами. Участники корпорации разделены на четыре категории в зависимости от степени риска. Основные критерии, влияющие на попадание финансового института в ту или иную категорию: достаточность капитала, прибыльность, качество активов и их концентрация.

За обеспечение прав потребителей финансовых услуг в Канаде отвечает другое подотчетное правительству страны ведомство – Агентство по делам потребителей финансовых услуг (Financial Consumer Agency of Canada), подчиняющееся Министерству финансов. Создание данного агентства в 2001 г. стало ответом на политически значимую тенденцию к росту недовольства населения страны стоимостью и доступностью финансовых услуг на фоне растущих прибылей финансовых институтов, и в особенности крупнейших коммерческих банков. В частности, претензии потребителей были связаны с многочисленными комиссионными сборами за ведение ссудных и депозитных счетов, неполным информированием о реальной стоимости финансовых продуктов и услуг, навязыванием связанных услуг, переходом на дистанционное обслуживание одновременно с закрытием ряда банковских отделений. Следует обратить внимание, что многие из перечисленных проблем, несмотря на усилия агентства, остаются актуальными до сих пор. При этом наиболее страдающими категориями населения становятся малообеспеченные и пожилые граждане.

Функции Агентства по делам потребителей финансовых услуг достаточно многочисленны. Это и надзор за финансовыми институтами, работающими в рамках федерального законодательства, и содействие финансовым институтам в принятии соответствующих добровольных обязательств, планов действий, правил и т. п., а также проверка соблюдения ими таких добровольных обещаний, и анализ тенденций в развитии финансового сектора, которые могут иметь значение с точки зрения прав потребителей.

Кроме того, важным направлением деятельности агентства является содействие улучшению информирования потребителей финансовых услуг об их правах и об обязанностях финансовых институтов, а также повышение финансовой грамотности населения страны в целом. Следует отметить, что к этой проблематике агентство не относится как к формальности и достаточно активно привлекает к ней и сами финансовые институты, энтузиазм которых в противном случае мог бы быть значительно менее осязаемым.

Уникальность финансовой системе Канады придают существование и значительные полномочия провинциальных органов в сфере регулирования финансовой системы и надзора за финансовыми институтами.

Так, провинциальным органам власти принадлежат полномочия по регулированию рынка капиталов. В каждой провинции существует своя комиссия по ценным бумагам. Однако наибольшую роль играет Комиссия по ценным бумагам Онтарио (Ontario Securities Commission), так как именно в этой провинции находится ведущая канадская фондовая биржа – фондовая биржа Торонто (Toronto Stock Exchange) и штаб-квартиры большинства крупнейших финансовых институтов. Комиссия по ценным бумагам Онтарио, учрежденная (под другим названием) в 1928 г., – это государственная («коронная») корпорация, она действует независимо от министерства финансов провинции, хотя и отчитывается через него перед провинциальными законодателями.

Полномочия провинциальных комиссий по ценным бумагам включают в себя: надзор за соблюдением провинциального законодательства о рынке ценных бумаг и товарных фьючерсах; подготовку изменений в соответствующее законодательство; принятие правил и надзор за их исполнением участниками рынка ценных бумаг; регистрацию профессиональных участников рынка ценных бумаг, выпусков ценных бумаг и информационных материалов эмитентов. В качестве мер дисциплинарного воздействия на участников рынка ценных бумаг комиссии могут налагать штрафы, замораживать активы, ограничивать или запрещать операции.

Для координации деятельности провинциальных комиссий по ценным бумагам и гармонизации законодательства в 2003 г. была создана зонтичная организация Администраторы канадского рынка ценных бумаг (Canadian Securities Administrators). Одной из ее задач стала разработка «паспортной системы», с помощью которой участники рынка ценных бумаг могут получить доступ ко всем канадским рынкам капитала, непосредственно взаимодействуя лишь с одной провинциальной комиссией и соответствуя единому набору гармонизированных требований.

Наряду с относящимися к провинциальному ведению рынками капитала в каждой канадской провинции действуют многочисленные финансовые институты, зарегистрированные в рамках провинциального законодательства. Причем это могут быть огромные организации, такие как квебекская группа «Дежарден» (Desjardins Group), уступающая по активам только «большой пятерке» крупнейших канадских банков. Для регулирования таких провинциальных финансовых институтов каждая провинция имеет собственную законодательную базу, надзорные органы, корпорацию по страхованию депозитов.

От провинции к провинции есть определенные отличия в структуре системы регулирования финансового сектора. Например, в провинции Онтарио в рамках провинциального министерства финансов действует Комиссия по финансовым услугам Онтарио (Financial Services Commission of Ontario), осуществляющая регулирующие и надзорные функции за деятельностью провинциальных кредитных союзов, ссудных и трастовых компаний, кооперативных корпораций, пенсионных планов, страховых компаний и ипотечных брокеров. Кроме того, у провинции есть своя Корпорация по страхованию депозитов (Deposit Insurance Corporation of Ontario) и даже Трибунал по финансовым услугам (Financial Service Tribunal), не считая упомянутой выше Комиссии по ценным бумагам.

А вот в провинции Квебек существует уникальный для Канады единый правительственный орган, отвечающий за регулирование провинциальных финансовых институтов (небанковских кредитно-финансовых учреждений, страховых компаний, инвестиционных дилеров), а также рынка ценных бумаг, – это учрежденный в 2004 г. Комитет по финансовым рынкам (Autorité des marches financiers). Интересно, что мандат комитета включает и гарантирование вкладов в провинциальных финансовых институтах. Руководство комитета назначается правительством провинции.

Следует также добавить, что в двух сегментах финансового сектора Канады часть регулирующих и надзорных функций принадлежит саморегулируемым организациям, работающим в тесном контакте с провинциальными комиссиями по ценным бумагам. В брокерском и инвестиционно-банковском деле это Организация по регулированию инвестиционной отрасли Канады (Investment Industry Regulatory Organization of Canada), а в сфере дистрибуции паевых фондов – Ассоциация дилеров паевых фондов Канады (Mutual Fund Dealers Association of Canada).

Организация no регулированию инвестиционной отрасли Канады была образована в 2008 г. путем слияния двух саморегулируемых организаций: Ассоциации инвестиционных дилеров Канады (Investment Dealer Association of Canada), регулировавшей инвестиционных дилеров – так в Канаде традиционно называют инвестиционно-банковские и брокерские компании, с «Маркет регьюлейшн сервисиз инк.» (Market Regulation Services Inc.), занимавшейся регулированием торговых операций на канадских рынках ценных бумаг. Членство в объединенной организации обязательно для всех инвестиционных дилеров Канады.

Организация принимает правила и стандарты деятельности инвестиционных дилеров, устанавливает требование к минимальному капиталу своих членов, проверяет выполнение своими членами требований законодательства, правил и стандартов, а также оценивает профессиональную пригодность и подготовку инвестиционных советников. Кроме того, организация уполномочена проводить расследования возможных нарушений в работе инвестиционных дилеров и привлекать их к дисциплинарной ответственности, предусматривая такие меры, как штрафы, приостановка деятельности – вплоть до бессрочных запретов на операции с ценными бумагами.

Провинциальные комиссии по ценным бумагам стали инициаторами учреждения в 1998 г. уже упоминавшейся Ассоциации дилеров паевых фондов Канады. Эта саморегулируемая организация устанавливает стандарты и правила для фирм, занимающихся дистрибуцией паевых фондов. При этом непосредственную работу по созданию самой ассоциации вели Ассоциация инвестиционных дилеров Канады и Институт инвестиционных фондов Канады (Investment Funds Institute of Canada) – отраслевая ассоциация компаний, управляющих паевыми и прочими инвестиционными фондами. Мандат ассоциации включает установление для ее членов требований к структуре и правилам бизнеса, собственному капиталу, страхованию, ведению и предоставлению клиентам отчетности.