Текст книги "Канада: современные тенденции развития. К 150-летию государства"

Канада: современные тенденции развития. К 150-летию государства
Коллективная монография

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ НАУКИ

ИНСТИТУТ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ И КАНАДЫ РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

Утверждено к печати Ученым советом ИСКРАН

Редакционный совет:

академик РАН С.М. Рогов (председатель);

д. и.н. В.Н. Гарбузов;

к. т. н. П.С. Золотарёв;

д. э.н. Е.Г. Комкова;

чл. – корр. РАН В.А. Кременюк;

д. полит.н. А.Н. Панов; д.э.н. В.Б. Супян

Рецензенты:

д. э.н., проф. А.З. Бобылёва (МГУ им. М.В. Ломоносова);

д. полит.н. Н.А. Шведова (ИСКРАН)

Авторский коллектив:

Соколов В.И., к.э.н. (гл. 1–4,19); Григорьева Е.Е., к.б.н. (гл. 10); Демчук А.А., к. филос.н. (гл. 2–4); Исраелян Е.В., к.и.н. (гл. 15–17; 22–23); Комкова Е.Г., д.э.н. (гл. 11,14, 21; 25); Максимова Д.Д., к. полит.н. (гл. 18); Немова А.А., к.э.н. (гл. 5,12,13, 23); Николаева А.А. (гл. 19); Хорошилов Е.Е., к.э.н. (гл. 6–9, 24); ЕЦукина Т.А. (гл. 20)

В подготовке работы к публикации принимали участие О.Б. Кузнецова, В.Б. Поволоцкий, Е.К. Рогулъская, Н.А. Счётчикова

© Институт США и Канады РАН, 2017

© Издательство «Весь Мир», 2017

Введение
Канада: от отсталой колонии к передовой демократии

В 2017 г. Канада празднует 150-летие своей государственности. За этот срок страна совершила большой исторический рывок, превратившись из колонии в высокоразвитую державу с весомым международным авторитетом.

«От моря до моря» – национальный девиз, написанный на гербе Канады, – отражает особенности географического положения и масштабы территории. По ее величине Канада – вторая после России страна в мире, канадские берега омывают три океана – Тихий, Атлантический и Северный Ледовитый. Она обладает богатейшими и разнообразными природными ресурсами.

Канада – страна «переселенческого капитализма», ее недаром называют «нацией иммигрантов». Со времен первых переселенцев из Европы в ней формировался многоэтнический состав населения. В юбилейный год численность канадцев приблизилась к 37 миллионам.

Страна принадлежит к числу современных передовых демократий с чертами яркого своеобразия в государственном устройстве. Британское наследие здесь причудливо сочетается с французскими социокультурными традициями и сильным воздействием американского фактора. При этом Канада развивалась эволюционным путем; без разрушительных революций и глубоких потрясений она превратилась из британской колонии в суверенное государство, имеющее хорошую репутацию в мировом сообществе.

Канада – член «Большой семерки», страна с высокоразвитой, открытой и диверсифицированной экономикой. В годы глобального кризиса 2008–2009 гг. ее финансовая система была признана международными экспертами как самая устойчивая. Канадская экономика тогда быстро вышла из рецессии и до 2014 г. занимала в «Группе семи» лидирующие позиции по темпам роста ВВП. Вместе с тем в последние полтора десятилетия удельный вес Канады в мировом хозяйстве падал. Впрочем, это происходило со всеми ведущими рыночными странами, по мере того как их стали догонять, а потом и обгонять крупнейшие развивающиеся рынки. По данным МВФ, на долю Канады в суммарном ВВП мира в 2015 г. приходилось всего 1,4 %, а в населении – 0,5 % (аналогичные показатели по России – 3,3 и 2,0 %). В начале XXI века доля Канады в мировом ВВП была заметно весомее – порядка 2 %. В то же время удельный вес Канады в мировой экспортной торговле до сих пор удерживается на более высоком уровне – 2,4 %.

Отличаясь большой степенью вовлеченности в международные торгово-инвестиционные обмены, Канада активно участвует в регулировании процессов, связанных с преодолением тарифных и нетарифных барьеров в мировой торговле и движении капитала. Выступая сторонником свободной торговли, правительство страны при этом использует разветвленные механизмы государственной поддержки экспорта и защиты конкурентных позиций национальных производителей.

Канада стремится выйти из тени экономической зависимости от США и проводить относительно самостоятельную внешнеэкономическую стратегию. Страна активно ищет новых партнеров и новые модели партнерства. Это происходит в рамках интеграционных процессов в Северной Америке (НАФТА) и всего Западного полушария, а также в других регионах мира, в особенности в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Несмотря на обострение геополитической обстановки и «санкционную войну», сохраняется потенциал и для конструктивного сотрудничества Канады с Россией, прежде всего на Севере и в Арктике.

На собственном опыте Канада показывает, какой может быть роль державы «среднего ранга» в современном мире, демонстрирует, как государство с относительно небольшим населением и недолгой историей может активно участвовать в международных процессах и порой серьезно влиять на ход их развития. Особую репутацию эта страна заслужила благодаря участию в создании и деятельности миротворческих сил ООН и урегулировании региональных конфликтов, являясь сторонником политических методов разрешения споров.

Канада обладает уникальным опытом принятия решений в различных областях на основе партнерских отношений, на пути выработки общественного консенсуса. Здесь созданы особые институциональные механизмы согласования интересов при разработке и принятии как хозяйственных, так и политических решений. При этом соединяются разные знания и опыт, что во многих случаях позволяет преодолевать разногласия, достигать согласованности в действиях и оптимизировать конечный результат.

Большой позитивный опыт накоплен Канадой в области федеративных отношений, при том, что эта страна относится к числу самых децентрализованных федераций мира. Несмотря на разнообразие природно-климатических и этноконфессиональных характеристик, большие различия в ресурсных и экономических потенциалах регионов страны, центральной власти и провинциям неоднократно удавалось совместно преодолевать кризисные и конфликтные ситуации, сохраняя динамичное экономическое и социально-политическое единство. Так, в последние годы резко снизилась популярность идей сепаратизма и ослабла угроза выхода Квебека из состава федерации. Вместе с тем обладающая богатейшими нефтегазовыми ресурсами провинция Альберта, которая в недавнем прошлом была одним из главных локомотивов роста национальной экономики, теперь получает поддержку за счет федеральных трансфертов, поскольку переживает глубокую рецессию после падения в 2014 г. рыночного спроса и цен на эти виды топлива.

Широко известный канадский бренд – политика мультикультурализма. Она тщательно разработана и солидно финансируется на государственном уровне. Не менее важно и то, что она реализуется при поддержке и участии общества. Канадские подходы признаны успешными внутри страны и за ее пределами (по контрасту с неудачами политики мультикультурализма в большинстве европейских государств). Прибывающие в эту страну иммигранты в своем большинстве признают общенациональные ценности, причисляют себя к канадцам, хотя нередко сохраняют и даже подчеркивают принадлежность к той или иной этнической группе. В этом важное отличие канадской «культурной мозаики» от американского «плавильного котла».

Вклад Канады в развитие мировой науки и техники, литературы и искусства, международной политики, к сожалению, не очень хорошо известен за пределами страны. Канадцы же по праву гордятся многими согражданами. Среди них выдающийся пианист и интерпретатор Баха Гленн Гульд; Леонард Коэн (1934–2016) – поэт, писатель, певец и автор песен; астронавт Кристофер Хэдфилд – единственный канадец, побывавший на российской орбитальной станции «Мир» и затем дважды участвовавший в экспедициях на Международной космической станции и работавший в открытом космосе; лауреат Нобелевской премии по литературе Элис Манро; знаменитый дипломат (впоследствии премьер-министр Канады) Лестер Пирсон, получивший Нобелевскую премию мира за предложение создать первые в истории ООН чрезвычайные силы для урегулирования Суэцкого кризиса в 1956 г. Среди нобелевских лауреатов в области науки и техники несколько канадских химиков, физиков, медиков. Родом из Канады создатель «Цирка дю Солей» Ги Лалиберте и талантливый режиссер Робер Лепаж.

Канадский опыт экономического и политического развития многосторонен и заслуживает изучения. Причем интерес представляют не только достижения, но и неудачи, неразрешенные противоречия, повороты вспять в политике и экономике.

В монографии, посвященной 150-летию образования независимого государства Канада, проанализированы современные процессы и события, которые могут во многом определить дальнейшие трансформации в основных сферах политической, экономической и общественной жизни страны. Этот системный и комплексный подход отражен в содержании книги, имеющей шесть основных разделов: «Политическая власть: традиции и ожидания», «Новые тенденции в экономическом развитии», «Внешнеэкономические связи Канады в XXI веке», «Основные приоритеты и направления внешней политики», «Культура и общество», «Российско-канадские отношения на современном этапе».

Освещены в монографии и такие вопросы, как история становления и особенности современной политической системы Канады; итоги всеобщих выборов 2015 г., которые привели к смене правящей партии; экономическое положение страны в эпоху глобальной нестабильности; многообразные изменения в функционировании финансовой системы; внешнеэкономические и внешнеполитические связи; отношения с США; интересы Канады в Арктике; особенности канадской политики мультикультурализма; вклад страны в мировую культуру. Особое внимание уделено различным аспектам российско-канадских отношений, которые проанализированы на основе новейших материалов и с привлечением ряда малоизвестных источников.

Результаты анализа наиболее значимых событий и процессов были апробированы авторами в статьях в ведущих научных журналах и докладах на всероссийских и международных конференциях.

Монография предназначена для использования не только научными работниками, преподавателями и студентами высших учебных заведений. Отдельные части работы могут представлять практический интерес для экономических и финансовых регуляторов Российской Федерации, для владельцев и менеджеров российских компаний, которые сохраняют деловые контакты с канадскими партнерами или рассчитывают возобновить их в будущем.

Книга может быть интересной и для более широкого круга читателей. Особенно в связи с тем, что в 2017 г. Канада отмечает 150-летний юбилей с момента создания независимого федеративного государства на основе бывших британских колоний.

День Канады (Canada Day) – главный национальный праздник страны. 1 июля 1867 г. был подписан Акт о Британской Северной Америке, который оформил создание Доминиона Канада. Конституционный акт 1982 г. ознаменовал передачу конституции под юрисдикцию Канады, и это завершило непростой путь страны к полному суверенитету и независимости от Великобритании. Тогда же, в 1982 г., было изменено и название праздника, который вместо Дня Доминиона стал именоваться Днем Канады.

* * *

Когда работа над этой книгой была почти закончена, ушел из жизни один из главных инициаторов ее создания, ключевой автор и ответственный редактор, многолетний руководитель отдела Канады Института США и Канады РАН Василий Иванович Соколов. Ему и посвящен заключительный раздел книги «Памяти Василия Ивановича Соколова».

Раздел I
Политическая власть: традиции и ожидания

Глава 1
Особенности политической системы Канады: история становления и современность

Политическая система Канады определяется двумя конституционными актами 1867 года – Актом о Британской Северной Америке (British North America Act) и Конституционным актом Канады (Constitutional Act of Canada), дополненным в 1982 г. Эти акты определяют политический строй Канады как конституционную монархию, основанную на принципах федерализма (преамбула Конституционного акта 1867 г.), верховенства закона, свободы и демократии (статья 1 Конституции 1982 г.). Хотя по Акту 1867 г. Канада обозначена как конфедеративное государство, реальная практика его становления и развития происходила в рамках федеративного устройства (10 провинций и 3 территории).

Конституционный акт 1982 г. ознаменовал прежде всего процесс передачи конституции страны из Великобритании в Канаду, называемый «патриацией конституции». Вместе с тем новая конституция определила все процедуры возможных конституционных изменений. Изменения основного закона, касающиеся основ федерации (монархический режим, количество мест в парламенте от провинций, состав Верховного суда, создание новых провинций, официальные языки страны), могут осуществляться при единогласном решении федерального и всех провинциальных парламентов. Изменения другого порядка (например, функции одной из двух палат парламента, представительство провинций в парламенте, изменения внутренних границ, гарантии использования языка в той или иной провинции и т. д.) требуют согласия не менее семи провинций с населением не менее 50 % от общего числа канадцев.

Особой частью Конституции 1982 г. стала Хартия прав и свобод (Charter of Rights and Freedoms), официально провозгласившая основой канадского общества следующие права человека: демократические (право участия в выборах), фундаментальные (свобода слова, вероисповедания, создания общественных структур), передвижения, равенства (исключение дискриминации), использования языков и юридические права.

Устройство парламента Канады было юридически определено в статье 17 Акта о Британской Северной Америке 1867 г., согласно которой «единый парламент для Канады», следуя вестминстерской традиции, состоит из трех элементов – монарха, верхней палаты – Сената и нижней палаты – Палаты общин[1]1
  The British North America Act, 1867 (http://www.legislation.gov.uk/ukpga/ 1867/3/pdfs/ukpga_l 8670003_en.pdf).


[Закрыть].

Главой канадского государства на сегодняшний день является королева Великобритании. Ее постоянный представитель – генерал-губернатор Канады – назначается королевой на пять лет по рекомендации премьер-министра Канады. Генерал-губернатор помимо многих официальных функций наделен широкими полномочиями и в законодательной сфере: он утверждает законопроекты, созывает нижнюю палату парламента, обладает правом ее досрочного роспуска, назначает премьер-министра и высших должностных лиц. Однако на практике почти все свои полномочия генерал-губернатор осуществляет по рекомендации правительства Канады. Таким образом, де-факто главой исполнительной власти является премьер-министр Канады, которым в силу конституционного соглашения становится лидер партии, получившей большинство на выборах в Палату общин – единственный представительный орган парламента (сенаторы в Канаде назначаются генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра).

Из трех конституционно закрепленных ветвей власти наибольшим весом и влиянием в Канаде де-юре обладает законодательная ветвь власти[2]2
  Статья 17 Акта о Британской Северной Америке 1867 г. учреждает для страны «единый Парламент», в состав которого входят королева, верхняя палата, именуемая Сенатом (по примеру США), и нижняя палата, или Палата общин (по примеру Великобритании).


[Закрыть], поскольку именно из членов парламента формируется действующее в стране правительство во главе с премьер-министром. Поэтому в Канаде в отличие от США, где нередки столкновения между законодательной и исполнительной властью, такие конфликты практически исключены (в силу того, что парламентское большинство и правительство составляют депутаты от одной и той же партии или, потенциально, коалиции партий). Все спорные вопросы разрешаются в стенах парламента. К тому же в Канаде по конституции референдумы, плебисциты и другие формы прямой демократии имеют лишь рекомендательный характер[3]3
  Rowat D. Our Referendums Are Not Direct Democracy / / Canadian Parliamentary Review. Vol. 21. No. 3. 1998. P. 25–27.


[Закрыть].

Следует отметить и то обстоятельство, что монархия рассматривается в стране как адекватная сегодняшним вызовам форма государственного правления, радикальные изменения которой могли бы привести к нежелательным последствиям. Монарх действует в Канаде через своих представителей, отбираемых с 1952 г. из числа канадских граждан: на федеральном уровне – генерал-губернатор, на провинциальном – генерал-лейтенант, на территориальном – комиссар. Назначение этих лиц из числа известных общественных, политических деятелей, а ранее и военачальников происходит по рекомендации премьер-министра страны или премьеров провинций и территорий. Именно представитель монарха имеет формальное право утверждать все принятые парламентом законопроекты, распускать парламент, назначать всеобщие выборы и новое правительство, премьер-министра, членов Верховного суда. Однако на практике эти права представитель монархии реализует с учетом мнений и по рекомендации представителей других ветвей власти, ограничиваясь в своей деятельности преимущественно представительскими и церемониальными функциями.

Теоретически, краеугольным камнем в политической системе Канады является то, что правительства – федеральное и провинциальные – пользуются властью, но не обладают ею; власть остается прерогативой короны и как бы «вверяется» правительствам[4]4
  За более чем 60 лет своего правления нынешняя королева Великобритании 22 раза посетила Канаду с визитами, обычно ее сопровождал супруг принц Филипп. Во время своих поездок королева посетила все без исключения провинции и территории Канады. Последний визит состоялся летом 2010 г., королева вместе с супругом посетила город Галифакс в Новой Шотландии, чтобы отметить столетнюю годовщину военно-морского флота Канады. Королева также посетила Оттаву, чтобы отпраздновать День Канады (1 июля), и Виннипег.


[Закрыть]. Королева «царствует, но не правит»[5]5
  MacLeod Kevin S. A Crown of Maples: Constitutional Monarchy in Canada. Gatineau, PQ: Canadian Heritage, 2012. P. 16.


[Закрыть]. Значит, власть формально принадлежит внепартийному институту. Считается, что правительства ограничиваются краткосрочными задачами, потому что их главная цель – оставаться у власти, быть переизбранными, тогда как для монарха главное – это благополучие страны в долгосрочной перспективе, обеспечение полноценности и независимости политического процесса в стране[6]6
  Policy Alternatives (https://www.policyalternatives.ca/publications/monitor/ david-johnson-enters-rideau-hall).


[Закрыть]. В моменты кризисных ситуаций монархия играет необходимую роль конституционного арбитра, ее легитимная власть при этом служит защитой от злоупотреблений и узурпации[7]7
  The Canadian Encyclopedia (http://www.thecanadianencyclopedia.ca/en/article/ why-canada-needs-the-monarchy /).


[Закрыть]. В определенной степени королевская власть объединяет федеральное правительство с провинциальными правительствами в одно федеративное государство[8]8
  MacLeod K.S. A Crown of Maples: Constitutional Monarchy in Canada. Gatineau, PQ: Canadian Heritage, 2012. P 17.


[Закрыть].

В практической деятельности институт монархии играет важную роль в покровительстве над различными благотворительными организациями Канады. Так, генерал-губернатор шефствует над Канадским раковым обществом, Канадской ассоциацией медсестер, Канадским обществом Красного Креста, Королевским канадским обществом спасения и организацией «Спасем детей – Канада» и т. д. Он же – главнокомандующий вооруженными силами Канады, имеет звание командира полка в нескольких полках, осуществляет формальное назначение министра обороны и ключевых военачальников.

Характерная особенность канадского парламента – закрепленная конституцией необходимость корректировать численный состав Палаты общин и число ее членов от каждой провинции и территории по результатам проводимой раз в десять лет переписи населения. К примеру, в начале своей работы в 1867 г. Палата общин насчитывала 181 депутата, а в составе 41-го парламента Канады (2011–2015) было уже 308 депутатов, каждый из которых представлял один избирательный округ. Численность избирательных округов и, соответственно, депутатов в составе 42-го парламента в 2015 г. увеличилась до 338[9]9
  Redistribution of Federal Electoral Districts (http://www.elections.ca/ content, aspx? secti on=res&d i r=cir / li st&d ocu men t=ind ex338&la ng=e).


[Закрыть].

Как и в других странах с парламентской системой власти, в Канаде правительство, как правило, формируется политической партией, получившей в результате всеобщих выборов абсолютное или относительное большинство мест в избираемой на всеобщих выборах палате парламента (в Канаде – Палата общин), а лидер партии-победительницы становится премьер-министром. Назначение на пост премьер-министра, производимое генерал-губернатором Канады, – чисто формальный акт и носит символический характер, поскольку в силу политической традиции глава государства не может отказать в таком назначении. Наличие непосредственной связи между составом парламента и формированием правительства обеспечивает эффективность исполнительной власти на основе контроля правящей партии над парламентом и всей его законодательной работой. Важное значение имеет строгая партийная дисциплина парламентариев, которая в Канаде, по мнению экспертов, наиболее выражена по сравнению с другими западными демократиями[10]10
  Gallow G. Is Canada's party discipline the strictest in the world? Experts say yes / / The Globe and Mail, February 7, 2013 (http://www.theglobeandmail.com/news/ politics/is-canadas-party-discipline-the-strictest-in-the-world-experts-say-yes/ article8313261/).


[Закрыть].

Организационно Палата общин состоит из двух основных частей: неофициальной (партийной) и официальной. В партийную часть входят кокусы (caucus) партий, являющиеся парламентскими органами представленных в Палате общин политических партий. Форма работы кокусов – закрытые регулярные заседания. Обычно по отдельным направлениям государственного управления и отраслям экономики создаются комитеты кокусов партий.

Официальная часть Палаты общин состоит из ряда должностных лиц и комитетов. Основным должностным лицом является спикер, председательствующий во время заседаний палаты и следящий за соблюдением регламента и порядком выступлений и дебатов. Спикер Палаты общин избирается на первой сессии парламента нового созыва из числа депутатов палаты, входящих в правительственное большинство. Срок полномочий спикера, как правило, ограничен сроком полномочий Палаты общин. Неотъемлемым элементом организационной структуры палаты служит действующая система комитетов. Постоянные комитеты создаются в начале каждой сессии парламента. Важнейшие из них – комитеты по внешней политике и международной торговле, обороне, финансам, процедурным вопросам и делам Палаты общин. Специальные комитеты создаются для рассмотрения отдельных вопросов или законопроектов. Палата общин преобразует себя в «комитет всей палаты», как правило, при рассмотрении проекта бюджета, а также при заслушивании докладов комитетов. Также имеются объединенные комитеты, сформированные совместно с Сенатом.

По сложившейся практике кандидаты в депутаты представляют одну из политических партий, хотя конституция страны допускает участие в выборах независимых кандидатов. Нередко независимыми могут стать депутаты, покидающие партию по тем или иным соображениям.

Верхнюю палату канадского парламента – Сенат (Senate) в настоящее время составляют 105 сенаторов, которые, как уже отмечалось, не избираются населением, а назначаются генерал-губернатором по представлению премьер-министра (как правило, из числа однопартийцев действующего премьер-министра) в соответствии с нормой представительства от провинций и территорий. В основе формирования Сената лежит принцип регионального представительства. Провинции Онтарио и Квебек имеют в верхней палате по 24 места, у западных провинций (Британская Колумбия, Саскачеван, Альберта и Манитоба) – по 6 мест, у Новой Шотландии и Нью-Брансуика – по 10 мест, у Ньюфаундленда и Лабрадора – по 6 мест, у Острова Принца Эдуарда – 4 места. По одному представителю в Сенате имеют три федеральные северные территории (Нунавут, Северо-Западные территории и Юкон).

Кандидат на должность сенатора должен быть не моложе 30 лет, постоянно проживать в провинции, от которой назначается, владеть недвижимой собственностью со стоимостью не менее 4 тыс. долл.[11]11
  Здесь и далее имеются в виду канадские доллары, если не указано иное.


[Закрыть] и не иметь долгов. В соответствии с поправкой к Конституции, принятой в 1965 г., сенаторы могут оставаться в должности до достижения 75-летнего возраста (изначально сенаторы назначались пожизненно).

Как и в Палате общин, организация Сената характеризуется наличием двух взаимосвязанных частей – официальной (представленной должностными лицами и комитетами палат) и формально неофициальной (партийной). Спикер Сената в отличие от спикера Палаты общин не избирается тайным голосованием, а назначается из числа сенаторов генерал-губернатором Канады по совету премьер-министра. По традиции спикером становится член правящей партии. Спикер председательствует в Сенате, контролируя его ежедневную работу. Система комитетов Сената практически идентична комитетской системе Палаты общин. Комитеты создаются на основе резолюций Сената и подразделяются на постоянные, специальные и объединенные.

Сенат в отличие от Палаты общин лишен права выступать инициатором внесения финансовых законопроектов. Он также не может осуществлять контроль над деятельностью правительства и выражать ему вотум недоверия. На практике Сенат ограничивается проверкой и изучением законопроектов и внесением в их текст незначительных изменений.

Малая эффективность работы Сената, недемократичный характер его формирования стимулировали появление многочисленных проектов реформы структуры, порядка деятельности, формирования и полномочий этой палаты. Вопросам реформирования Сената большое внимание уделяло консервативное правительство Канады, правившее с 2006 по 2015 г. Так, в 2006 г. в парламент был внесен правительственный законопроект, ограничивающий пребывание в Сенате восьмилетним сроком[12]12
  Prime Minister of Canada. Senate Reform (http://pm.gc.ca/eng/news/ 2006 /09 /07/ senate-reform).


[Закрыть]. Однако законопроект не прошел всех стадий законодательного процесса. Неудачей закончилась и недавняя попытка консерваторов сделать Сенат выборным или вообще упразднить его. В 2014 г. Верховный суд Канады постановил, что для реформы Сената правительству необходимо заручиться поддержкой не менее семи провинций, представляющих половину населения страны, а для упразднения Сената необходимо одобрение парламента и всех десяти канадских провинций[13]13
  MacKinnon L. Senate reform can't be done by Ottawa alone / / CBC News. April 25, 2014 (http:/ /www.cbc.ca/news/politics/senate-reform-can-t-be-done-by-ottawa-alone-1.2621712).


[Закрыть].

Основной формой работы канадского парламента является законотворчество. Большинство законопроектов общегосударственного значения (public bills) вносится в Палату общин. Частные законопроекты (private bills) в основном рассматриваются сначала в Сенате, а затем уже формально утверждаются нижней палатой. Для того чтобы стать законом, проект должен пройти в парламенте ряд последовательных стадий рассмотрения и обсуждения: уведомление о внесении законопроекта (данная стадия применяется только в Палате общин); подготовка законопроекта ответственным комитетом (там, где это необходимо); внесение законопроекта и первое его чтение; второе чтение; заключение комитета; третье чтение; рассмотрение законопроекта второй палатой парламента; согласительная стадия; королевская санкция (утверждение); вступление закона в силу. Финансовые законопроекты могут первоначально вноситься лишь в Палату общин. При этом законопроекты, предполагающие государственные расходы, еще до внесения в палату должны получить официальную рекомендацию представителей королевы.

Как отмечалось, номинально высшим органом исполнительной власти в Канаде выступает институт монархии, который должен «курировать» все три ветви власти. Небезынтересно, например, отметить, что термин «королева на скамье» отражает роль Королевы в судебной системе Канады. Суверен должен вершить правосудие над своими подданными. Королева или ее представители сами не заседают в суде, монарх вверяет свои полномочия и разрешает выступать от своего имени судьям Суда Ее Величества. Королева может даровать иммунитет от судебного преследования, помилование, даже если совершено преступление против Короны. Все это королева может сделать до, во время и после судебного процесса. Королева не может быть судима в Суде Ее Величества, поскольку она не может судить сама себя. Однако можно начать судебный процесс против «королевы на скамье», то есть против самого суда.

В институт монархии помимо монарха, делегирующего свои полномочия назначаемому генерал-губернатору, входит и Тайный совет (Privy Council) Канады, члены которого назначаются генерал-губернатором для содействия в управлении государством. Однако при этом надо иметь в виду, что реальное руководство исполнительной властью осуществляет кабинет министров во главе с премьер-министром страны.

Тайный совет состоит из бывших министров, судей, спикеров Палаты общин и Сената, бывших генерал-губернаторов и других известных политиков[14]14
  Tidridge N. Canada's Constitutional Monarchy: An Introduction to Our Form of Government // Natural Heritage (2011). P. 58.


[Закрыть]. Всего в Тайном совете ныне числится более 300 человек, что делает затруднительным его повседневную работу. Поэтому важнейшие функции совета делегированы его постоянному секретариату.

В рамках Тайного совета действует главный комитет, представляющий собой исполнительный совет, членами которого являются действующие члены кабинета министров[15]15
  Чтобы стать членом кабинета министров, необходимо дать три клятвы: клятву верности суверену, клятву Тайному совету (согласно которой обсуждения внутри Совета не подлежат публичной огласке) и присягу при вступлении в должность с клятвой чиновника исполнять свои обязанности наилучшим образом (Tidridge N. Op. cit. P. 58).


[Закрыть]. Королева (или ее представитель) обязана по традиции прислушиваться к совету своих министров как выбранных представителей населения; таким образом, соблюдается принцип ответственного правительства.

Тайный совет имеет право издавать так называемый «королевский указ в совете». Решение об этом принадлежит генерал-губернатору, но по уже упомянутой традиции указ издается по рекомендации Тайного совета. Более того, именно кабинет министров составляет текст закона, генерал-губернатору остается только его одобрить. Такой указ не требует рассмотрения в парламенте[16]16
  Canadian Encyclopedia (http://www.thecanadianencyclopedia.ca/en/article/ order-in-council /).


[Закрыть].

Формирование федерального кабинета министров происходит после всеобщих выборов в федеральный парламент, когда генерал-губернатор приглашает в свою резиденцию лидера партии, получившей абсолютное (либо относительное) большинство депутатских мест в Палате общин, и поручает ему сформировать правительство. Федеральный кабинет министров имеет однопартийный характер, а члены кабинета выбираются премьер-министром из числа депутатов своей партии с учетом регионального, национально-этнического и религиозного представительства. Включение в состав кабинета лиц, не имеющих депутатского мандата, требует от них обязательного баллотирования в течение ближайшего года на дополнительных выборах в Палату общин и ухода в отставку в случае неудачи.

Кабинет министров Канады является политическим органом, в котором высшая власть принадлежит премьер-министру. Более того, некоторые полномочия премьер-министра выходят за рамки кабинета. По его рекомендации генерал-губернатор назначает сенаторов, членов Тайного совета, судей Верховного суда, послов, комиссаров северных федеральных территорий, лейтенант-губернаторов в канадских провинциях. По его же рекомендации происходит и назначение генерал-губернатора Канады.

В состав кабинета министров Канады обычно входит от 22 до 40 человек, его структуру и функции определяет каждый новый премьер-министр. Кабинет министров ответствен перед Палатой общин, которая может отправить его в отставку, вынеся вотум недоверия. Органом принятия наиболее важных решений считается комитет по приоритетам и планированию (внутренний кабинет). Члены кабинета продолжают работать в парламенте и одновременно возглавляют департаменты (министерства), в составе которых заместитель министра обеспечивает текущее управление ведомством.

История канадского парламентаризма в целом не вполне укладывается в рамки классической теории, основанной на опыте британской («вестминстерской») модели парламента, где соперничают две основные партии. Это можно объяснить сильными тенденциями политического регионализма в Канаде, относительно слабым влиянием Либеральной партии в западных провинциях, практически полным отсутствием до недавнего времени поддержки консерваторов со стороны франкоязычных жителей Квебека и т. д. Классическая вестминстерская «непримиримая» парламентская оппозиция не вполне соответствует канадскому политическому стилю, более тяготеющему к взаимным уступкам, компромиссу или поиску взаимовыгодных решений, что напоминает «со-общественную демократию» Аренда Лейпхарта[17]17
  Аейпхарт А. Со-общественная демократия / / Политические исследования. 1992. № 3. С. 86–99.


[Закрыть]. Такая модель демократии может служить оптимальным механизмом снятия напряженности, предотвращения политических конфликтов в «разделенных» обществах, где сильны этнические, религиозные, языковые различия. Не устраняя различий, со-общественная демократия дает возможность учета разнообразия интересов, их согласования на стадии разработки и принятия политических решений, что может быть важно и для такой страны, как Канада.