Текст книги "Конкурентное право России"

§ 4. Сфера применения Закона о защите конкуренции

Сфера применения Закона о защите конкуренции характеризуется действием Закона о защите конкуренции во времени, в пространстве, по кругу лиц (субъектам регулирования), регулируемым отношениям

(объектам регулирования). Такой подход в описании сферы применения антимонопольного закона традиционен[79]79
  См.: Конкурентное право России: учебник/Д.А. Алешин, И.Ю. Артемьев, Е.Ю. Борзило и др.; отв. ред. И.Ю. Артемьев, А.Г. Сушкевич. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2012. С. 57 (автор главы – Н.И. Клейн). См. также: Тотьев К.Ю. Конкурентное право (правовое регулирование деятельности субъектов конкуренции и монополий): учебник для вузов. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Издательство РДЛ, 2003. С. 118.


[Закрыть].

Закон о защите конкуренции регулирует общественные отношения в сфере защиты конкуренции, раскрывая понятия, определенные нормами-принципами, содержащимися в ст. 8, 34, 71, 74 Конституции, в соответствии с которыми установлены запреты на монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, создание препятствий для свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств, гарантируется поддержка конкуренции и свободы экономической деятельности, а также раскрывая нормы, содержащиеся в ст. 1, 10 ГК РФ. Причем нормам Закона о защите конкуренции присуща двойственная природа в связи с одновременной регламентацией деятельности и антимонопольного органа, и участников гражданско-правовых отношений[80]80
  См.: Рафалюк Е.Е., Власова Н.В. Юридическая наука в поиске правовых механизмов противодействия коррупции // Журнал российского права. 2012. № 7. С. 43–68.


[Закрыть]. Закон о защите конкуренции включает в себя частноправовые и публично-правовые нормы[81]81
  См.: Петров Д.А. // Антимонопольное законодательство: теория и практика применения. СПб.: Нестор-История, 2012. С. 70.


[Закрыть].

Закон о защите конкуренции раскрывает понятия монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, определяет иные базовые понятия, необходимые и достаточные для регулирования отношений в сфере защиты конкуренции. Отношения в области защиты конкуренции могут регулироваться и постановлениями Правительства Российской Федерации, а в случаях, особо указанных в Законе о защите конкуренции, также правовыми актами федерального антимонопольного органа.

Кроме того, отношения в сфере защиты конкуренции в отдельных отраслях экономики урегулированы нормами отраслевого законодательства, например положениями Лесного кодекса Российской Федерации[82]82
  СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.


[Закрыть], Водного кодекса Российской Федерации[83]83
  СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.


[Закрыть], Воздушного кодекса Российской Федерации[84]84
  СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1383.


[Закрыть] и др.

Необходимо отметить, что отношения в сфере защиты конкуренции регулируются только на федеральном уровне. Это связывают[85]85
  См.: Тотьев К.Ю. Указ. соч. С. 112.


[Закрыть] с тем, что п. «ж» ст. 71 Конституции относит вопросы установления правовых основ единого рынка к предмету исключительной компетенции Российской Федерации, и если какой-либо правовой акт субъекта Российской Федерации, касающийся защиты конкуренции, противоречит федеральном Закону о защите конкуренции, то в соответствии с положениями ч. 5 ст. 76 Конституции подлежит применению федеральный закон.

На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне допускается лишь принятие мер по развитию конкуренции, таких, например, как разработка и реализация программ развития конкуренции[86]86
  См., например: Программа по развитию конкуренции в Московской области в 2010–2012 годах, утв. постановлением Правительства Московской области от 19.11.2009 № 1000/4. URL: http://mo.fas.gov.ru/plan/7079; постановление главы городского округа Ивантеевка МО от 10.09.2012 № 1337 «Об утверждении долгосрочной целевой программы “Развитие конкуренции в городе Ивантеевке Московской области на 2012–2015 годы”» // Всероссийский вестник. 2012. № 52.


[Закрыть].

Исходя из поставленных целей – обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности; создания условий для эффективного функционирования рынков – Закон о защите конкуренции применяется в отношении всех рынков: и товарных, и финансовых. Особенности регулирования на финансовых рынках – в случае их наличия – указываются в законе отдельно. Причем регулирование и запреты в равной мере устанавливаются как для продавцов, так и для покупателей, действующих на рынках.

Сфера применения Закона о защите конкуренции включает общественные отношения, связанные с монополистической деятельностью, недобросовестной конкуренцией, ущемлением хозяйствующими субъектами, доминирующими на рынке, интересов лиц, вступающих с ними в отношения, а также с экономической концентрацией.

Субъектами правоотношений, включенных в сферу применения Закона о защите конкуренции, являются, с одной стороны, хозяйствующие субъекты: коммерческие организации, некоммерческие организации, осуществляющие деятельность, приносящую доход, индивидуальные предприниматели, иные физические лица, не зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей, но осуществляющие профессиональную деятельность, приносящую доход. С другой стороны, в сфере защиты конкуренции действуют лица, интересы которых могут ущемляться другими лицами, злоупотребляющими своим доминирующим положением на рынке, а также лица, являющиеся участниками отношений экономической концентрации: все юридические лица, индивидуальные предприниматели и граждане, в том числе иностранные юридические лица и граждане.

В сферу Закона о защите конкуренции включены не только общественные отношения, участниками которых являются хозяйствующие субъекты, ограничивающие конкуренцию и ущемляющие интересы своих контрагентов, но и общественные отношения с участием субъектов, наделенных властными полномочиями и имеющих возможность влиять на экономические правоотношения участников всех рынков, вмешиваясь своими действиями, актами и соглашениями между собой и с участниками рынка в конкурентные отношения.

К таким субъектам относятся федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, а также Центральный банк Российской Федерации, государственные внебюджетные фонды, иные органы и организации, которые могут быть наделены функциями органов власти (далее – органы власти). Для органов власти установлены запреты на действия (бездействие), принятие актов, которыми может не допускаться, устраняться, ограничиваться конкуренция.

Обладание значительными активами и публичной властью, открывающей большие возможности в части определения условий хозяйствования[87]87
  См.: Петров Д.А. Конкурентное право: теория и практика применения: учебник для магистров / под общ. ред. В.Ф. Попондопуло. М.: Юрайт, 2013. С. 234.


[Закрыть], а также предоставления любых преимуществ или, наоборот, ограничения деятельности участников рынков, является причиной установления для органов власти обязательных к исполнению конкурентных правил.

Необходимо отметить, что в сфере защиты конкуренции в отношении органов власти, в отличие от хозяйствующих субъектов, злоупотребляющих доминирующим положением на рынке, не установлены запреты на ущемление интересов других лиц, а существуют только запреты на недопущение, устранение, ограничение конкуренции. Кроме того, в отличие от хозяйствующих субъектов, органам власти предписание об устранении нарушений антимонопольного законодательства может выдаваться без рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, когда налицо явные признаки такого нарушения[88]88
  См.: Башлаков-Николаев И.В. Контролв за деятельностью органов власти в соответствии с Федеральным законом «О защите конкуренции» // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. № 12. С. 97.


[Закрыть].

В сферу применения Закона о защите конкуренции включены также общественные отношения, связанные с предоставлением органами власти преимуществ коммерческим и некоммерческим организациям посредством института государственных и муниципальных преференций. Преференции оказывают влияние на конкурентные отношения, могут приводить к устранению или недопущению конкуренции и должны предоставляться только с учетом такого влияния, целей предоставления преференций и с соблюдением установленных процедур. По мнению И.В. Князевой[89]89
  См.: Князева И.В. Антимонопольная политика в России: учеб, пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Национальная экономика». Изд. 2-е, перераб. М.: Омега-Л. 2007. С. 188.


[Закрыть], избирательное предоставление органами власти льгот и преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам является одной из основных угроз конкуренции.

Действие Закона о защите конкуренции распространяется на всю территорию Российской Федерации, его положения применяются к достигнутым за пределами Российской Федерации соглашениям между российскими и (или) иностранными лицами или организациями, а также к действиям, ими совершаемым, если указанные действия и (или) соглашения оказывают влияние на состояние конкуренции на территории Российской Федерации. По мнению Н.И. Клейн, в Законе о защите конкуренции нашла отражение «доктрина последствий», поскольку закон применяется к действиям и соглашениям, совершаемым или заключаемым и за рубежом, если негативные последствия могут проявиться на товарном рынке в Российской Федерации[90]90
  См.: Конкурентное право России… С. 58 (автор главы – Н.И. Клейн).


[Закрыть].

Сфера применения Закона о защите конкуренции в силу ст. 15 Конституции может быть изменена (ограничена или, наоборот, расширена) в соответствии с международными договорами Российской Федерации[91]91
  См.: Писенко К.А., Цинделиани И.А., Бадмаев Б.Г. Правовое регулирование конкуренции и монополии в Российской Федерации: курс лекций / под ред. С.В. Запольского. 2-е изд. М.: Российская академия правосудия; Статут, 2011; Петров Д.А. Конкурентное право: теория и практика применения…


[Закрыть].

Сфера применения Закона о защите конкуренции охватывает как материальные, так и процессуальные отношения. Так, в Законе, помимо норм, определяющих основные понятия в сфере защиты конкуренции, содержатся нормы, регулирующие процедуры рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, запроса информации, проведения проверок, порядка представления и рассмотрения уведомлений и ходатайств и др.

С точки зрения Н.И. Клейн[92]92
  Клейн Н.И. Защита публичного правопорядка и гражданских прав при нарушении антимонопольного законодательства // Закон. 2008. № 2.


[Закрыть], включение в Закон о защите конкуренции отдельной главы, регламентирующей рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства, подняло правовое регулирование процедуры возбуждения и рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства на уровень закона. Усиление законодательного регулирования административных процедур взамен их регулирования в подзаконных актах предоставляет всем участникам общественных отношений, в том числе в сфере защиты конкуренции, возможность получить гарантии устойчивой деятельности в соответствии с их правами и законными интересами[93]93
  См.: Тихомиров Ю.А. Административные процедуры: доктрина и практика // Административные процедуры и контролв в свете европейского опвтга / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. М.: Статут, 2011. С. 240.


[Закрыть].

Сфера применения Закона о защите конкуренции охватывает общественные отношения, которые уже возникли и (или) которые возникнут (могут возникнуть) в будущем[94]94
  См.: Конкурентное право России… С. 285–290 (авторы главы – Т.А. Рабко, А.Г. Сушкевич); и. 8 постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства».


[Закрыть]. Например, в соответствии со ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещаются акты и действия (бездействие) органов власти, которые приводят или могут привести к ограничению, устранению конкуренции.

Во времени Закон о защите конкуренции применяется по общему правилу к отношениям, возникшим после вступления в силу норм закона, с соблюдением общих принципов, не допускающих ухудшения положения участников отношений. При этом Законом о защите конкуренции установлен трехлетний срок давности рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства с момента совершения нарушения, а при длящемся нарушении – с момента окончания нарушения или его обнаружения.

Спецификой сферы применения Закона о защите конкуренции является то, что он применяется в отношении субъектов естественных монополий, понятие и статус которых определяется в соответствии с Законом о естественных монополиях. При этом в отношениях, регулируемых Законом о защите конкуренции, субъекты естественных монополий выступают в качестве лиц, действующих на рынках, находящихся в условиях естественной монополии, а следовательно, доминирующих на данных рынках. Причем для субъектов естественных монополий их доминирующее положение презюмируется[95]95
  См.: Клейн Н.И. Защита публичного правопорядка и гражданских прав при нарушении антимонопольного законодательства.


[Закрыть] и не подлежит установлению в порядке, установленном для других рынков. Такая презумпция была подтверждена в постановлении Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства»[96]96
  Вестник ВАС РФ. 2008. № 8.


[Закрыть] (далее – постановление Пленума ВАС РФ № 30). В Закон о защите конкуренции включены особые меры по предупреждению создания субъектами естественных монополий дискриминационных условий для потребителей.

Кроме того, спецификой сферы применения Закона о защите конкуренции является то, что Закон устанавливает ответственность за нарушения в области защиты конкуренции. Считается, что Закон о защите конкуренции предусматривает значительный набор мер административного принуждения, применяемого антимонопольными органами за нарушения антимонопольного законодательства[97]97
  См. например: Салищева Н.Г. Ответственность за нарушение антимонопольного законодательства: динамика и перспективы // Конкуренция и право. 2011. № 2.


[Закрыть]. Вместе с тем этот Закон устанавливает только правовосстановительную[98]98
  См.: Лейст О.Э. Общая теория государства и права: академический курс в трех томах / отв. ред. М.Н. Марченко. Изд. 3-е, перераб. и доп. М.: Норма, 2010. С. 679.


[Закрыть] (пресекательную) ответственность, а также ответственность в виде перечисления в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства. Правовосстановительная (пресекательная) ответственность устанавливается в виде обязанности исполнить предписание об устранении допущенных нарушений антимонопольного законодательства и их последствий, подлежащее в соответствии с ч. 1 ст. 51 Закона о защите конкуренции обязательному исполнению в установленный антимонопольным органом срок. В результате исполнения предписания восстанавливается конкуренция, а также права и интересы лиц, чьи права были нарушены в результате нарушения антимонопольного законодательства. Предписание антимонопольного органа считается традиционным средством обеспечения соблюдения запретов, изложенных в антимонопольном законодательстве[99]99
  См.: Тотьев К.Ю. Предписание антимонопольного органа о перечислении незаконного дохода: правовая природа и функции // Законы России. Опыт, анализ, практика. 2010. № 8.


[Закрыть]. Инструментом восстановления конкуренции при этом является институт выдачи предписания[100]100
  См.: Башлаков-Николаев И.В. О необходимости и целесообразности изучения конкурентного права в части регулирования деятельности органов власти // Юридическое образование и наука. 2012. № 3. С. 31.


[Закрыть]. Необходимо отметить, что перечень предписаний является открытым. Антимонопольный орган при выдаче предписаний руководствуется задачей сформировать меры, направленные на устранение нарушений конкуренции и на последующее ее развитие, а также восстановление интересов участников отношений в сфере конкуренции, нарушенных в результате нарушения антимонопольного законодательства.

По мнению некоторых авторов, ответственность в виде перечисления в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, и административная ответственность по ст. 14.31–14.33 КоАП РФ – это меры ответственности за одни и те же правонарушения[101]101
  См.: Варламова А.Н. Правовое обеспечение развития конкуренции: учеб, пособие. М.: Статут, 2010. С. 235; Тотьев К.Ю. Предписание антимонопольного органа о перечислении незаконного дохода: правовая природа и функции.


[Закрыть]. Н.И. Клейн[102]102
  См.: Клейн Н.И. Защита публичного правопорядка и гражданских прав при нарушении антимонопольного законодательства.


[Закрыть], считая вопрос о правовой природе данной санкции дискуссионным, полагает все же, что взыскание дохода является административной санкцией и в связи с этим возможно применение только одной из указанных санкций в зависимости от конкретных обстоятельств дела.

Конституционный Суд Российской Федерации в и. 3 постановления от 24.06.2009 № 11-П[103]103
  СЗ РФ. 2009. № 28. Ст. 3581.


[Закрыть] указывает на компенсаторную природу предписания о перечислении незаконного дохода. Однако в постановлении Пленума ВАС РФ № 30 сформулирован правовой подход, согласно которому меры публичной ответственности в виде взыскания в федеральный бюджет дохода, полученного в связи с нарушением антимонопольного законодательства, могут быть применены только в том случае, если исходя из допущенного нарушения привлечение лица к административной ответственности невозможно ввиду невозможности определения штрафа по правилам, установленным ст. 14.31–14.33 КоАП РФ.

В соответствии с и. 6 Плана мероприятий по реализации системных мер по развитию конкуренции, вошедшего в «дорожную карту»[104]104
  URL: http://www.asi.m/upload/iblock/8f7/DK_Competition_21-11-2012.pdf


[Закрыть] развития конкуренции и совершенствования антимонопольной политики, введенного распоряжением Правительства РФ от 28.12.2012 № 2579-р, будет устранена возможность одновременного наложения на правонарушителя оборотного штрафа в соответствии с КоАП РФ и выдачи предписания о взыскании незаконно полученного дохода от нарушения антимонопольного законодательства. Такие меры запланировано осуществить до ноября 2013 г.

В сфере защиты конкуренции наряду с административной применяется и уголовная ответственность; порядок их применения определен соответственно КоАП РФ и Уголовным кодексом Российской Федерации (далее – УК РФ). Основным критерием разграничения составов административных правонарушений и преступлений является сумма причиненного нарушением антимонопольного законодательства ущерба (свыше 1 млн руб.) либо незаконно извлеченного таким образом дохода (свыше 5 млн руб.)[105]105
  См.: Салищева Н.Г. Указ. соч.


[Закрыть].

В сферу Закона о защите конкуренции включены отношения, связанные с применением мер гражданско-правовой ответственности. Речь идет о праве лиц, чьи права и интересы ущемлены в результате нарушения антимонопольного законодательства, обратиться в установленном порядке в суд, арбитражный суд за защитой своих имущественных интересов. Указанное право может быть реализовано путем подачи исков, в том числе исков о восстановлении нарушенных прав, возмещении убытков (включая упущенную выгоду), возмещении вреда, причиненного имуществу.

Закон о защите конкуренции должен дать новый импульс системе частных исков, основанных на решениях и предписаниях антимонопольных органов, несмотря на то что право на защиту своих интересов у заинтересованных лиц существовало и до включения в Закон о защите конкуренции соответствующих норм.

ФАС России считает частные иски одним из инструментов защиты конкуренции[106]106
  URL: http://www.cljournal.ru/nomei06/91.html


[Закрыть]. Однако пока, по мнению ФАС России[107]107
  См.: Там же.


[Закрыть], несмотря на решения высших судов и закрепление в Законе о защите конкуренции, данный институт по-настоящему не заработал.

В сферу применения Закона о защите конкуренции также дополнительно включены меры профилактики нарушений антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами в виде института предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства. Перечень составов нарушений антимонопольного законодательства, по которым применяется предупреждение, будет постепенно расширяться[108]108
  URL: http://www.fas.gov.ru/fas-news_33721.html


[Закрыть], что, в свою очередь, будет способствовать снижению нагрузки на добросовестный бизнес. Кроме того, профилактический институт предупреждений может быть распространен и на органы власти, что позволит устранять нарушения со стороны указанных органов в более короткие сроки.

В сферу применения Закона о защите конкуренции наряду с отношениями по недопущению, ограничению и устранению конкуренции, ущемлению субъектами, доминирующими на рынке, интересов их контрагентов, включены также иные отношения, на первый взгляд не связанные напрямую с защитой конкуренции.

Речь в данном случае идет об отношениях, возникающих в связи с рассмотрением антимонопольными органами жалоб на нарушение процедуры проведения торгов и порядка заключения договоров по их итогам, косвенно влияющих на отношения в области конкуренции. Вместе с тем необходимо отметить, что любое нарушение порядка проведения торгов и порядка заключения договора приводит к неправильному определению победителя торгов, что оказывает непосредственное влияние на состав участников рынков, а следовательно, и на конкурентные отношения[109]109
  См.: Башлаков-Николаев И.В. Рассмотрение жалоб в соответствии со статьей 18.1 Закона о защите конкуренции // Законы России: опвгг, анализ, практика. 2012. № 8.


[Закрыть].

§ 5. Сфера применения Закона о естественных монополиях

Целью принятия Закона о естественных монополиях является обеспечение доступности услуг субъектов естественных монополий для потребителей, обеспечение баланса интересов субъектов естественных монополий и интересов потребителей, а также обеспечение эффективного функционирования[110]110
  См.: Голомолзин А.Н., Цыганов А.Г. Конкуренция и антимонопольное регулирование: учеб, пособие для вузов / С.Б. Авдашева, В.А. Аронин, И.К. Ахлопов и др.; под ред. А.Г. Цыганова. М.: Логос, 1999. С. 241.


[Закрыть] указанных субъектов и рынков, находящихся в условиях естественной монополии.

Несмотря на то что российскому законодательству о естественных монополиях более 17 лет, в сфере их регулирования не утратили свою актуальность вопросы ликвидации перекрестного субсидирования, развития состязательности в получении исключительных прав на предоставление услуг в условиях естественной монополии, ограничения возможности злоупотребления рыночной властью и искажения информации о реальных издержках и прибыли со стороны субъектов естественных монополий[111]111
  См.: Южанов И.А. Основные проблемы конкурентной политики // Конкурентная Россия. Метаморфозы конкуренции. Конкурентная политика. Экономический рост. М.: Изд-во МГУ, 2004. С. 88.


[Закрыть].

В сферу применения Закона о естественных монополиях включены общественные отношения на товарных рынках, находящихся в состоянии естественной монополии, в частности, отношения, в которых участвуют субъекты естественных монополий и потребители, органы государственной власти (федеральные и субъектов Российской Федерации) и органы местного самоуправления.

Закон о естественных монополиях является базовым законом в сфере указанных отношений. Однако некоторые общественные отношения, в которых участвуют субъекты естественных монополий, входят в сферу применения Закона о защите конкуренции и урегулированы им в достаточном объеме, даже если бы отсутствовал такой базовый закон. Необходимым является лишь законодательное установление понятий субъекта естественной монополии, рынка, находящегося в условиях естественной монополии, а также видов работ и услуг, отнесенных к естественно-монопольным. Для отношений в сфере защиты конкуренции регулирование деятельности субъектов естественной монополии могло бы быть включено в сферу Закона о защите конкуренции. При этом отдельные отношения, скажем, связанные с установлением тарифов субъектов естественных монополий, можно было бы урегулировать специальным законом (например, законом о тарифах)[112]112
  См., например: Попондопуло В.Ф., Макарова О.А. Комментарий главы 1 Федерального закона «О защите конкуренции» (статьи 1–9) (Конкурентное право. 2012. № 3), где указывается на целесообразность включения в Закон о защите конкуренции нормы Закона о естественных монополиях, поскольку деятельность субъектов естественных монополий попадает в сферу регулирования Закона о защите конкуренции (кроме регулирования ценообразования и ценоприменения).


[Закрыть].

Необходимо отметить, что на начальном этапе действия Закона о естественных монополиях отдельные субъекты естественных монополий пытались оспаривать, в том числе в судебном порядке, правомочность применения к ним норм антимонопольного законодательства[113]113
  См.: Голомолзин А.Н., Цыганов А.Г. Указ. соч. С. 243.


[Закрыть].

В настоящее время правовое регулирование в сфере деятельности субъектов естественных монополий осуществляется Законом о естественных монополиях, Законом о защите конкуренции, правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также отраслевым федеральным законодательством.

Кроме того, закупочная деятельность субъектов естественных монополий, влияющая и на конкуренцию на рынках, где закупается продукция субъектами естественных монополий, и на величину издержек, а следовательно, и тарифов субъектов естественных монополий, регламентируется Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»[114]114
  СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4571.


[Закрыть]. Введение открытых процедур закупок субъектами естественных монополий в целях сокращения их издержек осуществлено по предложениям ФАС России[115]115
  См.: Битва за конкуренцию / под ред. И.Ю. Артемьева; сост. И.В. Кашунина. М.: ООО «ТМ-Менеджмент», 2009. С. 47.


[Закрыть].

Кроме того, регулирование вопросов, связанных с деятельностью субъектов естественных монополий, может осуществляться субъектами Российской Федерации, так как на них возложены функции по тарифному регулированию, например, в сферах водоснабжения, водоотведения, розничных рынков электроэнергии, теплоснабжения. На данный момент тарифное регулирование субъектов естественных монополий органами местного самоуправления не осуществляется. Однако в соответствии со ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ в собственности поселений может находиться имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо– и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения. В процессе владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью органы местного самоуправления могут принимать решения, влияющие на регулирование деятельности субъектов естественных монополий в указанных сферах, например в ходе передачи имущества в пользование, утверждении программ развития, принятии решений о продаже имущества и др. К полномочиям органов местного самоуправления отнесены, к примеру, полномочия по согласованию инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения[116]116
  См.: ст. 5 Федерального закона от 07.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4159.


[Закрыть].

В Законе о естественных монополиях такие термины и понятия, как товар, товарный рынок, группа лиц, хозяйствующий субъект, используются в значениях, указанных в Законе о защите конкуренции. При этом термины, характеризующие производственную деятельность субъектов естественных монополий, применяются в том значении, которым они наделены в отраслевом законодательстве. Например, определение понятия услуги по передаче тепловой энергии, отнесенной ст. 4 Закона о естественных монополиях к сфере деятельности субъектов естественных монополий, а также всех понятий, применяемых в сфере передачи тепловой энергии, дано в Федеральном законе от 07.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении».

Закон о естественных монополиях регулирует широкий спектр как материальных, так и процессуальных отношений в сфере деятельности субъектов естественных монополий. В частности, это процессуальные отношения, связанные с проведением проверок, введением, изменением или прекращением регулирования деятельности, рассмотрением дел о нарушениях закона, исполнением решений (предписаний) органов регулирования, обжалованием их решений.

Субъектами естественной монополии являются хозяйствующие субъекты, занятые производством (реализацией) товара в условиях естественной монополии. Закон закрепляет обязанности субъектов естественных монополий, корреспондирующие с правами потребителей их услуг (товаров, работ). Обязанности субъектов естественных монополий обеспечивают недопустимость отказа от заключения договоров, предоставление потребителям необходимой информации, доступ на товарные рынки, недискриминационный доступ к товарам и услугам, а также соблюдение прав потребителей и государственных органов (например, обязанность по ведению раздельного учета по видам деятельности).

Субъекты естественных монополий действуют только на товарных рынках – на финансовых рынках их по определению не может быть.

Законом о естественных монополиях к сферам деятельности естественных монополий отнесены:

– транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

– транспортировка газа по трубопроводам;

– железнодорожные перевозки;

– услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах;

– услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи;

– услуги по передаче электрической энергии;

– услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;

– услуги по передаче тепловой энергии;

– услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей;

– захоронение радиоактивных отходов;

– водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных системы, систем коммунальной инфраструктуры.

Сферы деятельности субъектов естественных монополий не являются незыблемыми, а постоянно изменяются (дополняются). Долгое время отсутствие в числе естественных монополий услуг в сфере ЖКХ подвергалось критике, и высказывалось мнение о необходимости распространить на эти услуги соответствующее регулирование[117]117
  См:. Голомолзин А.Н., Цыганов А.Г. Указ. соч. С. 243; Писенко К.А., Цинделиани И.А., Бадмаев Б.Г. Правовое регулирование конкуренции и монополии в Российской Федерации: курс лекций / под ред. С.В. Заполвского. 2-е изд. М.: Статут, 2011.


[Закрыть]. Например, лишь недавно отнесены к естественной монополии услуги по водоснабжению и водоотведению, при этом в условиях и характере деятельности субъектов в указанной области ничего не изменилось[118]118
  Соответствующий пункт введен Федеральным законом от 06.12.2011 № 401-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 50. Ст. 7343.


[Закрыть].

Кроме того, дополнение естественно-монопольных сфер деятельности может осуществляться за счет судебной практики с применением системного расширительного толкования. Так, рядом судебных актов к отдельной естественно-монопольной сфере были отнесены услуги по технологическому присоединению к электрическим сетям. Однако постановлением Президиума ВАС РФ от 08.09.2009 № 6057/09 признана ошибочной точка зрения некоторых судов о том, что существует самостоятельный товарный рынок услуг по технологическому присоединению к электрическим сетям, отдельный от рынка услуг по передаче электрической энергии по этим сетям.

Закон о естественных монополиях не содержит критериев принятия решения о введении, изменении и прекращения регулирования. В качестве основания принятия подобных решений, скорее всего, должен выступать результат анализа состояния конкуренции на соответствующем товарном рынке[119]119
  См.: Голомолзин А.Н. Естественные монополии: что делать? // Научно-практический электронным журнал «Российское конкурентное право и экономика». 2012. № 3 (6).


[Закрыть].

Таким образом, для характеристики естественно-монопольного вида деятельности необходимым является указание на рынок, находящийся в условиях естественной монополии, а также на вид работ, услуг, которые производятся, оказываются на таком рынке.

Сфера применения Закона о естественных монополиях охватывает отношения, связанные с выполнением важной задачи по демонополизации рынков. Так, в настоящее время по решению Правительства Российской Федерации в рамках реализации программы демонополизации рынка железнодорожных перевозок осуществляется переход от регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок к регулированию деятельности субъектов естественных монополий в сфере предоставления услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования[120]120
  См. ч. 2 ст. 4 Закона о защите конкуренции.


[Закрыть]. При этом Закон о естественных монополиях устанавливает специальный запрет на сдерживание экономически оправданного перехода сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка.

Закон о естественных монополиях содержит перечень методов регулирования субъектов естественных монополий, а также определяет органы, которые осуществляют государственный контроль за деятельностью этих субъектов. Так, контроль ценовыми методами за деятельностью субъектов естественных монополий осуществляют федеральный тарифный орган, региональные тарифные органы, а неценовыми методами – антимонопольные органы[121]121
  См.: постановления Правительства РФ от 30.06.2004 № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» и № 332 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам».


[Закрыть]. К методам регулирования субъектов естественных монополий, кроме того, отдельно относят определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения товарами, производимыми субъектами естественных монополий[122]122
  См.: Паращук С.А. // Предпринимательское право Российской Федерации: учебник / отв. ред. Е.П. Губин, П.Г. Лахно. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. С. 463.


[Закрыть].

Сфера применения Закона о естественных монополиях распространяется на действия субъектов естественных монополий, которые могут привести к нарушению прав потребителей услуг субъектов естественных монополий, в том числе при осуществлении сделок по приобретению основных средств и акций (долей). В связи с этим Закон о естественных монополиях устанавливает контроль за сделками с основными средствами и акциями (долями) субъектов естественных монополий.

Так, в соответствии с ч. 12 ст. 10 Закона о теплоснабжении к долгосрочным параметрам государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения относятся уровень надежности теплоснабжения, соответствующий долгосрочным инвестиционным программам организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, динамика изменения расходов, связанных с поставками соответствующих товаров, услуг, размер инвестированного капитала, норма доходности, сроки возврата инвестированного капитала, показатели энергосбережения и энергетической эффективности, реализация программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, разработанных в соответствии с законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, и иные долгосрочные параметры такого регулирования. Совершение сделок, изменяющих данные параметры, может приводить к изменению тарифов, что, в свою очередь, влияет на права потребителей услуг естественных монополий.

В сферу применения Закона о естественных монополиях включены отношения, связанные с применением института раскрытия информации о деятельности естественных монополий, содержащего стандарты раскрытия такой информации[123]123
  См.: постановление Правительства РФ от 21.01.2004 № 24 «Об утверждении стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии».


[Закрыть].

Данный институт обеспечивает необходимые условия для эффективной деятельности потребителей: доступность раскрываемой информации для неограниченного круга лиц; прозрачность деятельности субъектов естественных монополий; открытость регулирования деятельности субъектов естественных монополий; публичность условий реализации регулируемых товаров (работ, услуг) для потребителей (цена, качество, доступность, надежность); неограниченность доступа потребителей к регулируемым товарам (работам, услугам); публичность при разработке, согласовании, принятии и реализации инвестиционных программ (проектов инвестиционных программ). Институт раскрытия информации о деятельности естественных монополий является также необходимым условием для развития конкуренции среди потребителей.

В сферу применения Закона о естественных монополиях включены отношения по формированию и ведению реестра субъектов естественных монополий. Реестр задумывался как важный инструмент обеспечения регулирования субъектов естественных монополий. Однако он применялся лишь для ценовых методов регулирования.