Текст книги "Современные проблемы организации публичной власти"

– изменен способ формирования верхней палаты Федерального Собрания таким образом, что, хотя принцип – по два представителя от субъекта – сохранен, но утрачена жесткая зависимость от федерального центра вообще и от президентской воли, в частности[152]152
  Один сенатор избирается гражданами одновременно с выборами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации и имеет срок полномочий, равный сроку полномочий соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. Второй сенатор избирается гражданами одновременно с выборами главы субъекта Федерации (главы исполнительной власти субъекта Федерации) и имеет срок полномочий, равный сроку полномочий соответствующего главы субъекта Федерации (главы исполнительной власти субъекта Федерации). В Сенат также входят по праву Президенты Российской Федерации, срок полномочий которых закончился, либо досрочно прекращен, если они не были отрешены от должности, бывшие судьи Конституционного Суда Российской Федерации, если их полномочия не были прекращены досрочно.


[Закрыть]. Интересно, что некоторые идеи данного проекта учтены в последних новеллах о формировании Совета Федерации;

– существенному изменению в рассматриваемом проекте подверглись также нормы о юридической ответственности и иммунитете Президента. Они не просто уточнены и детализированы, но касаются всех возможных видов ответственности: конституционно-правовой, уголовной, административной, гражданско-правовой. Отрешение от должности возможно только в случае совершения особо тяжкого преступления в течение текущего срока полномочий. Отрешение производится Специальной судебной коллегией, состоящей из пяти судей Конституционного Суда и пяти судей Верховного Суда, определяемых жеребьевкой, только на основании выдвинутого Государственной Думой и поддержанного Сенатом обвинения.

Как видно из содержания приведенных фрагментов проекта, авторы стремились к балансу системы «сдержек» и «противовесов», но одновременно – и к выполнению задачи кардинального ослабления роли Президента в политическом процессе. В предложенной модели он сохранил роль арбитра, способствующего согласованию позиций других ветвей власти, но лишился своих ключевых полномочий в отношении законодательной и исполнительной ветвей. Одновременно, вместе с новым наименованием (Премьер-министр), Председатель Правительства получил «сверхканцлерский» статус, а у парламента не появилось дополнительных правовых возможностей для ведения диалога с окрепшей федеральной исполнительной властью, механизмы согласования оказались вне конституционного текста (в отличие от проекта поправок, предложенных С. А. Авакьяном). Как представляется, несмотря на высокий уровень юридической техники, данный проект кардинально меняет распределение власти между федеральными институтами и не создает достаточных предпосылок для перехода к этой новой модели. Рабочим он способен стать только в условиях реальной межпартийной конкуренции, которой, как известно, не может похвастаться отечественная партийная система. Но и в этом случае предложенная схема распределения власти не станет спасительной. Если парламентское большинство будет принадлежать одной партии, это приведет к безусловному усилению исполнительной власти, а при наличии коалиции (большинства или меньшинства) в Правительстве к нарушению баланса в отношениях с Федеральным Собранием. Главная проблема политических баталий, характерная для отечественных межпартийных отношений – антагонистический настрой участников, неготовность к согласованию позиций – не разрешится вдруг. В данном случае понадобится постепенное «принуждение к миру», прежде всего, при помощи правовых (процессуальных в особенности) инструментов, которые авторы рассматриваемого проекта не посчитали необходимым вывести на уровень конституционного текста.

Еще один интересный вариант трансформации модели взаимоотношений между органами государственной власти федерального уровня в соответствии со сложившейся практикой реализации конституционных принципов демократии и разделения властей, а также с учетом актуальных политических вызовов, предложил А. Г. Румянцев[153]153
  Румянцев А. Минимальная теория демократии: смысл и пределы возможного. Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 3. С. 37.


[Закрыть]. Анализируя развитие процесса реализации ценностей демократии в политической и правовой практике России и зарубежных государств, упомянутый автор приходит к обоснованному выводу о том, что «степень «демократичности» реально существующих демократий гораздо ниже, чем это принято считать, на митингах и в популярной литературе. Это плохая новость для радикальных демократов, но хорошая для российского общества, т. к. усиление элементов демократии в России: а) возможно; б) не несет с собой неоправданных рисков»[154]154
  Румянцев А. Там же.


[Закрыть].

«Минимальная концепция демократии»[155]155
  Предложена эта концепция была еще Максом Вебером под названием «плебисцитарного вождизма». Важным компонентом для формирования дискурса, способствующего развитию этой теории, стала модель демократии «как процедуры», предложенная Йозефом Шумпетером. Причастны к ее развитию также Энтони Даунс, Роберт Даль, Чарльз Линдблом, Уильям Райкер. В числе современных российских авторов, проявивших интерес к концепции «минимальной демократии», А. Г. Румянцев упоминает М. А. Краснова, отмечая, что преимущества данной концепции заключатся в акцентировании ею единственного, но действительно важного свойства политических режимов, считающихся демократическими – реальную смену руководства страны путем выборов.


[Закрыть], над содержанием которой размышляет автор, позволяет, по его мнению, разрабатывать реалистичные сценарии развития общества. Если принять за демократию в этом концептуальном оформлении всего лишь «возможность смены руководящего персонала государства по итогам выборов»[156]156
  Румянцев А. Указ соч. С. 24.


[Закрыть], то из такого подхода последует вывод, состоящий в признании неизбежности относительной автономии государственно-политического аппарата по отношению к обществу. Население только в самой общей форме выражает положительное или отрицательное отношение к решениям государственной власти, но не более того. Данный вывод А. Г. Румянцев обосновывает не только многочисленными примерами из текущей политической практики «развитых демократий», но и суждениями классиков политико-правовой мысли. В частности, упоминается о позиции Макса Вебера в отношении свободного мандата: он полагал, что в случае наличия такового у депутатов, представители становятся не слугами, а господами своих избирателей. Упоминается и о взглядах Ганса Кельзена, который рассматривал понимание парламента как народного представительства, в лучшем случае, в качестве полезной фикции. Следовательно, и в условиях демократии электорат ни доступными ему правовыми средствами, ни при помощи представителей не имеет реальной возможности полноценно «сдерживать» государственную власть в более или менее регулярном режиме. А это означает, что забота об ограничении власти правовыми средствами становится преимущественно (если не исключительно) делом «совести» самих государственных структур. При желании, такой род отношений между населением и государством можно назвать отчуждением, и в этом смысле не возникает желания возразить французскому исследователю Норберу Рулану, который следом за М. Аллио обращал внимание на то, что «современное государство, тоталитарное или в любом случае находящееся на пути к тоталитаризму, является одним из самых ужасающих мифических порождений. …Оно стремится ограничить сферу действия собственной ответственности, маскируя эти намерения одним из своих главных мифов: защитой общего интереса, который якобы превалирует над защитой частных интересов. На самом же деле, государство охраняет само себя»[157]157
  Рулан Н. Юридическая антропология: Учебник для вузов /пер, с фр. М.: Норма, 1999. С. 245, 270.


[Закрыть].

Принимая во внимание упомянутый подтекст стремления государства к самоограничению и скромные возможности использования правовых форм для диалога с обществом, стоит обратить внимание на предлагаемую А. Г. Румянцевым для современных российских условий модель «двуединого или двуполярного центра федеральной власти». По мнению упомянутого исследователя, должность Президента может и далее замещаться в рамках сложившейся уже в России процедуры «контролируемого преемства». Правительство же должно формироваться парламентским большинством по итогам таких выборов в Государственную Думу, которые бы общество признало честными. Допуская, что вариант с парламентским большинством может оказаться сложным в реализации, автор предлагаемой политико-правовой модели называет главное условие, делающее модель рабочей – необходимо, «чтобы правительство находилось хоть в какой-то зависимости от парламента, выборы в который отражают настроения населения»[158]158
  Румянцев А. Указ. соч. С. 37.


[Закрыть]. Формирование указанной модели, по мнению исследователя, не потребует изменения действующей Конституции, поскольку ее текст допускает многообразие интерпретаций, но пересмотра ряда правовых позиций Конституционного суда не избежать.

Предполагается, что сочетание контролируемой преемственности при занятии поста Президента с формированием Правительства по итогам выборов позволит решить ряд проблем современной системы власти в России. Во-первых, данная модель снизит риск угроз со стороны «президентского» компонента власти (имеется в виду как проникновение во власть «случайных» лиц, так и принятие ошибочных управленческих решений). Правительство в таких ситуациях может выполнить функцию противовеса и сыграть стабилизирующую роль во властном механизме. Во-вторых, система государственной власти приобретет определенную гибкость за счет более равномерного распределения ответственности, что опять-таки поможет избежать принятия «необъяснимых» решений, подобных упразднению Высшего Арбитражного Суда.

В предложенной модели сразу обнаруживается уязвимый элемент – российская партийная система пока не готова обеспечить выполнение задач, связанных с проведением выборов на полноценной конкурентной основе, формированием самостоятельного Правительства, способного стать противовесом «президентской» ветви власти. Этот недостаток осознает и сам автор идеи. Но он полагает, для успеха предлагаемого проекта достаточно будет выполнения даже двух условий: действительной конкуренции между партиями, допускающей хотя бы потенциальную возможность выиграть выборы, и недопущения во время их проведения массовых манипуляций[159]159
  Румянцев А. Указ. соч. С. 38.


[Закрыть].

Представленные предложения по совершенствованию властного механизма, как бы ни оценивать их, не могут быть реализованы без осознания представителями власти необходимости самоограничения в самых разных аспектах и ответственного выполнения своих функций, как залога собственного выживания во властном статусе.

Задача обобщения высказанных в отечественной науке идей о возможных перспективах развития баланса «сдержек» и «противовесов» на федеральном уровне не позволяет оставить без внимания результаты работы группы правоведов над проектом «Двадцать лет демократического пути: укрепление конституционного порядка в современной России». Они отраженны в коллективной монографии об основах конституционного строя России, одна из глав которой посвящена принципу разделения властей. Ее автор, А. К. Соболева, при определении путей трансформации модели разделения властей считает необходимым обеспечить:

– сокращение числа полномочий Президента, придание им такого формата, который не был бы зависим от индивидуальных качеств лица, занимающего эту должность;

– создание условий и гарантий для возвращения Парламенту функций инициирования и обсуждения законопроектов, возможно даже за счет упразднения права законодательной инициативы Президента;

– конституционное закрепление модели избирательной системы и возвращение честных выборов;

– усиление контрольных функций парламента;

– усиление независимости судов и их роли в целом, в т. ч. в связи с их переориентированием на конституционно закрепленный приоритет прав и свобод человека;

– уточнение статуса институтов исполнительной власти на федеральном уровне в рамках одного из двух вариантов: 1) усиления роли Правительства в связке «Президент – Правительство»; 2) встраивания Президента в исполнительную власть как ее главы с одновременным упразднением поста Председателя Правительства (в любом случае предлагается исключение практики создания «параллельных» Правительству, квазиправительственных или иных теневых структур исполнительной власти, находящихся вне парламентского и общественного контроля);

– совершенствование механизма отчетности Президента и Правительства перед Федеральным Собранием;

– обеспечение гарантий для высвобождения политической инициативы гражданского общества, деятельности правозащитных организаций и СМИ, способных выполнить функции противовеса по отношению к любой из ветвей власти, проявившей тенденцию к усилению;

– конституционное закрепление дополнительных гарантий создания и деятельности политических партий, в т. ч. деятельности оппозиции[160]160
  Соболева А. К. Указ. соч. С. 122.


[Закрыть].

Заслуживающей несомненного внимания является также позиция в отношении баланса властей, сформулированная С. М. Шахраем. Она, судя по контексту, в котором представлена, касается не только прошлого, но и будущего конституционной модели федеральной власти. Так, в частности, упомянутый автор отмечает, что «реализация основополагающих конституционных идей происходит довольно противоречиво. Более того, на практике нередко возникают ситуации, когда без внешнего направляющего концептуального воздействия – Главы государства, Конституционного Суда или Прокуратуры – исполнители впадают в разного рода политические крайности, внося дисбаланс в действующую систему конституционных «сдержек» и «противовесов». Приходится порой пожалеть, что Конституцию не сделали по-настоящему «суперпрезидентской». Ибо в переходный период действительно необходима сильная рука и, самое главное, сильная воля, чтобы не упускать из виду стратегические ориентиры, уметь эффективно распределять ресурсы ради решения ключевой задачи»[161]161
  Шахрай С. М. Жалею, что Конституцию 1993 года не сделали по-настоящему «суперпрезидентской». Конституционное и муниципальное право. 2012. № 12. С. 4–5.


[Закрыть]. Справедливости ради надо отметить, что приведенный пассаж возник в контексте размышлений автора, главным образом, о периоде начала 90-х годов, когда отношения между федеральным центром и субъектами характеризовались известной формулой «парад суверенитетов». Но сама статья написана уже в 2012 году, и надо полагать, что ее автор не исходил из того, что эта «суперпрезидентская» конституция должна была остаться в прошлом, т. е. стать временной. Ведь конституция создавалась не только на переходный период. Вероятно, С. М. Шахрай как опытный государственный деятель исходил из того, что государственной власти (ее целостности, независимости, решительности или персональному составу) всегда что-то угрожает, один вызов сменяется другим. За переходным периодом приходит иной кризис, поэтому потребность в «сильной руке», а главное, в «сильной воле» не исчезает со временем. Видимо, прав М. А. Краснов, солидаризируясь с А. Шайо, когда утверждает, что конституции в большей степени испытывают влияние страхов, пришедших из прошлого, и становятся, таким образом, «в большей степени ретроспективными, нежели перспективными документами»[162]162
  Краснов М. А. Конституционные страхи. Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 3.


[Закрыть].

В то же время нельзя упускать из виду, что ответственная позиция власти, которая, в первую очередь, определяется самоограничением в рамках института Президента, может быть установлена не только нормами конституции, законов, решениями судов, активностью гражданского общества, а также транстациональных структур, но и деятельностью государственной бюрократии, от которой глава государства во многих вопросах зависим. Лишь в некоторых областях и ситуациях он обладает реальной возможностью принимать самостоятельные решения. На данное обстоятельство обращал внимание американский исследователь Элвин Тоффлер, по мнению которого бюрократия является самой распространенной формой власти во всех промышленных странах, поскольку именно бюрократы обеспечивают рутинную работу правительств и готовят большинство решений, приписываемых президентам или премьер-министрам[163]163
  Тоффлер Э. Метаморфозы власти. М., 2002. С. 306, 313–316.


[Закрыть]. Поэтому весьма важной в контексте совершенствования институтов верховной власти является задача формирования слоя «рациональной бюрократии», новых квалифицированных управленцев, которые за счет своей эффективной деятельности способны отчасти даже устранить драматизм проблемы всеобъемлющих полномочий Президента РФ. Современные методы науки управления[164]164
  Методики образования и внедрения новой управленческой элиты разнообразны, но в контексте данной статьи упоминания заслуживают «обучающая модель» Алексея Мазура (см.: Мазур А. Заложники колеи. Политический класс. 2009. № 3(51). С. 67–84) и «внедренческая» Ицхака Адизеса (Адизес И. Идеальный руководитель: Почему им нельзя стать и что из этого следует. М.: Альпина Паблишерз. 2011. C. 39–41).


[Закрыть] могут оказаться полезными и для формирования в России слоя «новых управленцев», которые своей деятельностью способны подготовить не только рационализацию института президентства, но и других институтов верховной власти.

Глава 4. Проблемы регионального уровня разделения властей в Российской Федерации (Старостина И. А.)

§ 1. Понятийно-концептуальные подходы к региональному уровню разделения властей[165]165
  Понятийные подходы к разделению властей на региональном уровне рассматриваются в контексте таких теорий демократии, как: «демократия с разделением властей» (форма демократической организации власти) наряду с непосредственной или плебисцитарной демократией и парламентарной демократией; «консоциативная демократия» (для смешанных этнических обществ); «процедурная демократия» (в отличие от «воинствующей демократии») не содержит каких-либо ограничений на политическую дискуссию и выражение мнений, включая выступления, которые направлены против существующего конституционного строя, хотя и опираются на демократические способы ведения политической борьбы в обществе, которые предоставлены конституцией.


[Закрыть]

Современный конституционализм связывает национальную специфику конституционной культуры со сложившимися в мировой практике моделями конституционного развития. Следовательно, равную важность приобретают два обстоятельства: во-первых, то, что в этом явлении есть универсальные принципы, характерные для всех демократических государств, несмотря на их разнообразие; а во-вторых, то, что эти принципы могут иметь национальные особенности реализации в конкретных государствах, сосуществуя со специфическими и неповторимыми конституционными учреждениями. Такой подход лежит в основе интеграционной, или синтетической, теории происхождения российского конституционализма[166]166
  Подробнее об этом см.: Кравец И. А. Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления. СПб, 2005.


[Закрыть], с помощью которой можно научно разграничить общее и особенное в конституционном развитии России.

Принцип разделения властей относится к универсальным принципам организации государственной власти, применяемым в России с учетом ее исторических, социальных, культурных и иных особенностей. Поскольку Россия является федерацией, этот принцип находит свое отражение не только на уровне государства в целом, но и во множестве формальных и неформальных практик 85-ти субъектов РФ. Особое внимание следует обратить на тот факт, что проблема разделения властей относится к числу тех научно-практических проблем, которые невозможно разрешить раз и навсегда. Поиск оптимальной модели[167]167
  Понятие правовых моделей не ограничивается только лишь правовыми актами. Правовые модели существуют как в правотворчестве, так и в правоприменении. На современном этапе общественного развития происходят эволюция и борьба правовых моделей. Правовые модели влияют друг на друга и взаимодействуют. Хаотичный порядок регуляции создает иллюзию правового регулирования и его эффективности. При этом, использование правовых моделей позволяет прогнозировать, учитывать риски и проектировать варианты оптимального правового регулирования. Подробно см.: Рафалюк Е. Е., Кичигин Н. В. Реализация правовых моделей: проблемы и поиск решений. Журнал российского права. 2014. № 5.


[Закрыть] сдержек и противовесов должен идти постоянно; это эволюционный процесс, поскольку в мире политико-правовых форм нет вечных и нерушимых идеалов. Это, в свою очередь, предполагает конструктивную критику сложившихся в данной сфере подходов и методик, заставляющую согласиться, во-первых, с тем, что разделению властей в том виде, в каком оно реализуется в России, присущи определенные изъяны, а, во-вторых, что эти изъяны можно и нужно исправлять.

Роль и значение разделения властей на региональном уровне в теоретическом и нормативном смысле соответствуют современным подходам[168]168
  Тихомиров Ю. А. Государство. М.: Норма, 2013. С. 138, 139.


[Закрыть]:

а) не допускается концентрация власти у одного государственного органа или должностного лица субъекта РФ;

б) признается самостоятельность на основе конституции (устава) и законов субъектов РФ трех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной;

в) установленная в законодательстве субъектов РФ система сдержек и противовесов способствует легальному взаимному контролю каждой из ветвей власти.

В отечественной доктрине по поводу разделения властей (в т. ч. применительно к региональному уровню) находят поддержку несколько идей: 1) идея господства законодательной власти над другими властями (А. В. Туманов, В. Е. Чиркин, Ю. А. Юдин); 2) идея равнозначности и равноправия законодательной, исполнительной и судебной власти (С. А. Авакьян, Г. Н. Чеботарев); 3) идея главенства исполнительной власти в силу осуществления ею управленческой функции (А. Д. Керимов).

Субъекты РФ при регламентации принципа разделения властей исходят из двух распространенных вариантов: один вариант установлен в ст. 10 Федеральной Конституции, второй вариант предусмотрен ч. 1 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[169]169
  СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4256.


[Закрыть].

Примером особенного подхода в этом направлении может служить Устав Липецкой области, в ст. 46 которого закреплено положение о том, что органы законодательной и исполнительной власти области взаимодействуют не только исходя из принципа разделения властей, а также их равнозначности.

В юридической литературе[170]170
  Керимов А. Д. Современное государство: вопросы теории. М.: Норма, 2007. С. 99, 100; Ишеков К. А. Реализация конституций и уставов субъектов Российской Федерации органами государственной власти: конституционно-правовое исследование. М.: РПА Минюста России, 2013. С. 147, 148.


[Закрыть] отмечается, что сторонники теории равенства властей выдают желаемое за действительное, что арифметическое равенство, равнозначность властей вряд ли достижимы, что допустимость равенства ветвей государственной власти возможна только перед законом в связи с неотвратимостью ответственности.

В основных законах некоторых субъектов РФ в формулировке принципа разделения властей отсутствует указание на судебную власть: «государственная власть осуществляется на основе разделения властей на законодательную и исполнительную власть» (Устав Псковской области); «государственная власть осуществляется органами законодательной (представительной) и исполнительной власти на основе разделения властей» (Устав (Основной закон) Кемеровской области). В то же время в уставах субъектов РФ есть отдельные положения о судебной власти, которую осуществляют на соответствующей территории звенья федеральной системы судов, однако может и не быть норм о своих судах (как известно, такими могут быть конституционные, уставные суды и мировые судьи). Так, в Уставе Псковской области нет норм о судах этого субъекта РФ и включении таких судов в систему региональной власти. А вот в Уставе Кемеровской области есть глава «Уставный суд Кемеровской области», однако такой суд еще не создан. В реальности судебная власть субъектов РФ в лице мировых судей осуществляется[171]171
  Так, например, Закон Нижегородской области от 14.12.2012 № 163-З «О мировых судьях Нижегородской области» стал итогом систематизации законодательства области в сфере мировой юстиции. Этот Закон устанавливает, что кандидатов на должность мировых судей представляет Председатель Нижегородского суда, а не Губернатор области, что соответствует конституционному принципу разделения властей и независимости всех ветвей государственной власти. Данная законодательная инициатива была поддержана Президиумом Верховного Суда РФ, Правительством РФ. В результате был принят Федеральный закон от 28.12.2013 № 402-ФЗ «О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации»» / Доклад Законодательного Собрания Нижегородской области 2014 года «О состоянии законодательства Нижегородской области и об основных итогах законотворческой деятельности Законодательного Собрания за 20 лет».


[Закрыть], но в конституциях и уставах ряда субъектов РФ она не получила должной правовой регламентации.

Динамика развития конституционно-правовых форм организации и функционирования органов государственной власти субъектов РФ предполагает разработку все более эффективных путей и методов их взаимодействия на основе сбалансированной системы сдержек и противовесов. Причем избыточную унификацию в этом деле следует признать неэффективной: не существует ни юридических, ни политических аргументов, требующих создания в субъектах РФ какой-то унифицированной и однотипной модели реализации разделения властей, предполагающей наличие исчерпывающего перечня сдержек и противовесов и буквальное воспроизведение модели федерального уровня[172]172
  В Заключении Венецианской комиссии по проекту Чеченской Республики (CDL-AD (2003)2) на основе критериев «европейской демократии», сравнительного анализа текстов Конституции РФ и Конституции Чеченской Республики был сделан вывод об использовании не только единых моделей (структур) конституционно-правовой регламентации, но и общих формулировок, что объяснялось намерениями чеченских властей подчеркнуть политическое будущее Республики как субъекта РФ. Вместе с тем указывалось, что такое дублирование норм может привести к нарушению принципа вертикального разделения властей (разделение компетенций федеральной власти и власти субъектов РФ), т. к. часть копируемых норм не может быть в принципе включена в текст конституции субъекта РФ в силу того, что они относятся к исключительной компетенции Федерации. Венецианская комиссия пришла к выводу о том, что проект Конституции Чеченской Республики представляет собой стандартизированный текст, а не текст suigeneris, который отражает особенности, присущие этому субъекту РФ. См.: Венецианская комиссия: сто шагов к демократии через право /под ред. Т. Я. Хабриевой, В. И. Лафитского. М.: Статут, 2014. С. 91.


[Закрыть]. В этом одно из преимуществ федеративного государства перед государством унитарным, которое пока в полной мере не используется в России.