Текст книги "Современные проблемы организации публичной власти"

В настоящее время в теории конституционного права складывается новое направление, предполагающее исследование конституционной терминологии. Единство государственной власти и механизмы разделения ветвей также оказались затронутыми этой работой[173]173
  См.: Чиркин В. Е. Конституционная терминология. М.: Норма, 2013. С. 215–221.


[Закрыть]. С терминологической точки зрения, классическое сочетание «разделение властей» непосредственно соотносится с такими терминами, как: «разделимость», «отделение», «разграничение», «обособление», «конкуренция», «распределение», «размежевание», «равновесие», «организация». В содержательном плане, когда речь идет о «разделении властей», предполагается подчеркивание одного из нижеследующих смысловых оттенков:

1) необходимость разделения властей как такового при сохранении их единства;

2) недопустимость доминирования какой-либо власти и исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти или должностного лица, взаимное уравновешивание властей;

3) наличие определенной организации государственной власти и определение структуры и системы органов государственной власти;

4) наличие, как минимум, трех ветвей власти и предположение о возможности существования других ветвей власти наряду с традиционной триадой;

5) соотнесение и сообщение ветвей власти друг с другом, взаимное проникновение властей, их самостоятельность и сотрудничество, делегирование отдельных полномочий одной ветви власти другой ветви власти;

6) обладание собственными организационно-правовыми ресурсами, присущее органам государственной власти;

7) субсидиарность;

8) уровневый подход;

9) обеспечение условий конституционной демократии;

10) система конституционно-правовой ответственности.

Кратко остановимся на каждом из приводимых смысловых значений, обратив внимание на то обстоятельство, что все они различаются по своей актуальности и значимости относительно политико-правовой практики субъектов РФ.

1. Когда речь идет о необходимости разделения властей, под этим подразумевается долженствование, позитивное принуждение[174]174
  В юридической литературе предлагается подход, согласно которому, основаниями применения конституционно-правового принуждения являются нарушения ведущих принципов конституционного строя демократически организованного государства и общества, включая принцип разделения властей. Обзор подходов к понятию конституционно-правового принуждения см.: Володько И. А. К вопросу о понятии конституционно-правового принуждения. Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4.


[Закрыть] законодателя к правовому закреплению и обеспечению разделения властей, рассматриваемому в качестве политико-правового идеала. Фактически здесь имеется в виду одна из фундаментальных предпосылок демократии, имеющая отношение и к России как стране с демократической формой правления. Причем в России, как в федеративном государстве, соответствующая необходимость распространяется не только на центр, но и на регионы, т. е. субъекты РФ[175]175
  Здесь действует современный принцип «верность федерации», который непосредственно сочетается с принципом разделения властей. «Верность федерации» в доктринально-правовом смысле предполагает: не противоречащее интересам федерации поведение в качестве основной обязанности в федеративном государстве как для самой Федерации, так и ее субъектов; направленность на укрепление связи федерации и ее субъектов с целью укрепления федеративного порядка; ограничение «эгоизма» как федерации, так и ее субъектов; противодействие проявлениям ослабления федеративных связей и сепаратистских тенденций; возложение на субъектов федеративных отношений обязательств не предпринимать ничего, что могло бы повредить государству в целом или его частям. См. подробно: Бауэр Х. Верность федерации как определяющий принцип германского федерализма. Конституционное право: Восточно-европейское обозрение. 2003. № 3. С. 14–21.


[Закрыть]. Федеральный законодатель, обязывая самого себя и регионального законодателя, устанавливает, что в соответствии с Конституцией РФ деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии с определенными принципами, среди которых «разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица» (п. «д» ч. 1 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

2. Подчеркивание недопустимости доминирования ни одной из властей особенно важно в российском контексте. Обобщение современной конституционно-правовой практики субъектов РФ показывает, что законодательная власть в российских регионах неравноправна в соотнесении с исполнительной властью и занимает второстепенное по отношению к ней положение. Главным признаком этой неполноценности выступает неразвитость контрольных функций законодательного органа, закрепленная в нормативной базе всех субъектов Федерации и берущая свое начало в ущемляющем парламент правовом порядке, установленном Конституцией РФ. Между тем, по мере того, как кризис избыточно централизованной системы государственного управления становится все очевиднее, потребность в сильной законодательной власти, снимающей издержки единоличных и неконтролируемых обществом управленческих практик все более осознается как теоретиками, так и практиками.

3. То понимание разделения властей, которое указывает на наличие определенного способа организации государственной власти и присущей ему структуры, находит отражение в основных законах субъектов РФ. Так, Конституция Республики Татарстан от 06.11.1992 (ред. от 22.06.2012) содержит раздел IV «Организация государственной власти», включающий главу 1 «Государственный Совет Республики Татарстан». К ведению этого органа относится, в частности, установление порядка организации и деятельности республиканских органов государственной власти, установление системы исполнительных органов государственной власти. В этом же разделе имеется глава 2 «Президент Республики Татарстан», согласно которой Президент, являясь главой государства, высшим должностным лицом, возглавляет и формирует систему исполнительных органов государственной власти, обеспечивает их взаимодействие с Государственным Советом, руководит деятельностью Кабинета Министров и принимает решение о его отставке. Наконец, глава 3 «Кабинет Министров Республики Татарстан» упомянутого раздела устанавливает, что Кабинет Министров является исполнительным и распорядительным органом государственной власти.

4. В данном контексте положение о разделении властей подразумевает определенный «минимум специализации» в организации структуры власти современного государства, предполагающий наличие законодательной, исполнительной и судебной властей в качестве самостоятельных политико-правовых институтов и невозможность их слияния друг с другом. Кроме того, в этом смысловом поле в тезисе о разделении властей можно усмотреть возможность существования иных ветвей власти наряду с традиционной триадой (напр., избирательной, контрольной, прокурорской, и т. д.)[176]176
  Конституция в XXI веке: сравнительно-правовое исследование /отв. ред. В. Е. Чиркин. М.: Норма, 2011. С. 316–317, 319.


[Закрыть]. Так, например, по Закону Республики Саха (Якутия) от 11.10.2006 «О Президенте Республики Саха (Якутия)» в Республике признается существование президентской власти, имеющей собственные символы[177]177
  См.: Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 30.03.2007 «О Послании Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) «О состоянии конституционной законности в Республике Саха (Якутия)»» // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть]. Подобные новации, встречающиеся в конституциях и уставах субъектов РФ, не отменяют традиционной триады, но расширяют и дополняют ее: самое главное состоит в том, что базовый минимум, предполагающий три ветви власти, при этом не должен отменяться.

Вместе с тем, далеко не все политико-правовые новации в сфере разделения властей можно считать позитивными. Так, в настоящее время в Российской Федерации отмечается тенденция формирования «партийной законодательной вертикали», предполагающей фактическое доминирование одной политической партии в представительных органах всех уровней. Эта неформализованная «вертикаль» выражается в четком согласовании законодательных инициатив и прочих решений, принимаемых на федеральном и региональном уровнях[178]178
  См.: Институты конституционного права /отв. ред. Л. В. Андриченко, А. Е. Постников. М.: Юриспруденция, 2011. С. 300–301.


[Закрыть]. Более того, в некоторых случаях ей пытаются придать нормативный характер. Примером, подтверждающим такую практику, является решение Буинского районного Совета Республики Татарстан от 04.02.2011 № 2–6 «О взаимодействии депутатов фракций «Единая Россия» в Государственной Думе Российской Федерации, в Государственном Совете Республики Татарстан, в Буинском районном Совете Республики Татарстан по вопросам социально-экономического и культурного развития»[179]179
  Использование в названии данного Решения сочетания «Государственная Дума Российской Федерации» конституционно некорректно, т. к. Государственная Дума – это палата Федерального Собрания РФ.


[Закрыть]. Этот документ поручает руководителю фракции «Единая Россия» в Буинском районном Совете заключить соответствующие соглашения о взаимодействии с перечисленными сторонами. Соглашение предусматривает: взаимодействие в законотворческой деятельности по вопросам местного самоуправления; рассмотрение вопросов по разработке законодательных инициатив, направленных на совершенствование законодательства Республики Татарстан, Российской Федерации; организацию взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан с органами местного самоуправления в решении социально-экономических и иных вопросов Буинского муниципального района; организацию работы с избирателями, проживающими на территории Буинского муниципального района, в пределах своих полномочий.

В нормативных актах, подобных рассмотренному решению, формализуется своеобразное «разделение властей», фактически лишающее часть политической системы, а именно оппозицию, политической дееспособности. Вместо этого для повышения устойчивости политической системы на региональном уровне предпочтительнее было бы законодательно закрепить статус парламентской оппозиции, предоставив ей необходимые права и преференции.

5. Разделение властей, понимаемое как их взаимодействие, охватывает такие формы, как административное подчинение, заключение договоров и соглашений, согласование и координация. В частности, согласование как форма взаимодействия властей предусмотрено в ст. 129 Конституции РФ по отношению к прокурорам субъектов РФ, которые назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ. В рамках федеративного государства разделение властей в принципе неотделимо от реализации той или иной схемы их самостоятельности и сотрудничества, закрепленной как в федеральных нормативных актах, так и в нормативных актах отдельных субъектов Федерации. Например, в ч. 2 ст. 1 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)» установлено, что Государственное Собрание самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. В Соглашении «О сотрудничестве между Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Государственным Собранием (Эл Курултай) Республики Алтай»[180]180
  Постановление Государственного Собрания (Ил Тумэн) РС (Я) от 18.11.2009 ГС № 568-IV «О Соглашении о сотрудничестве между Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Государственным Собранием (Эл Курултай) Республики Алтай».


[Закрыть] определены следующие формы сотрудничества: проведение совместных встреч, консультаций и переговоров по вопросам, представляющим взаимный интерес; осуществление совместных программ, проектов и мероприятий по определенным направлениям; совместная подготовка проектов нормативных правовых актов; совместная поддержка обращений, законодательных инициатив субъектов РФ; создание совместных рабочих групп; обмен специалистами; регулярный обмен законодательными актами и их проектами, опытом законодательной работы, научной и юридической документацией, методиками и иной информацией, изучение и совершенствование системы местного самоуправления и организации органов государственной власти; направление Президенту РФ, депутатам Государственной Думы, членам Совета Федерации, Председателю Правительства РФ совместных предложений по представлению и продвижению в федеральных органах государственной власти совместных обращений, законодательных инициатив.

Дополнительно к принципам, обеспечивающим разделение властей и закрепленным в Федеральном законе от 06.10.1999 «Об общих принципах…», в законодательстве субъектов РФ встречаются такие принципы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти, как: законность принимаемых решений и осуществляемых действий; взаимное уважение и доверие; гласность; признание и соблюдение полномочий, предоставленных каждому органу государственной власти субъекта РФ Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ; урегулирование спорных вопросов преимущественно на основе согласования решений; защита принятых решений в соответствующих судах.

6. Разделение властей может толковаться как обладание органами государственной власти собственными организационно-правовыми ресурсами в виде совокупности методов, средств, мер: например, распоряжение главы субъекта РФ, связанное с реализацией возложенного на него полномочия о созыве первого заседания вновь избранного законодательного органа, обеспечивает проведение такого заседания и гарантирует своевременную легитимацию законодательному органу.

7. Политико-правовое понятие субсидиарности, пришедшее в российскую правовую науку из континентальной Европы, традиционно связано с разделением властей, поскольку предполагает определенный тип координации их решений и действий. В данном контексте под субсидиарностью понимается содействие, оказываемое одной ветвью власти другой ветви власти при выполнении государственных функций, осуществляемое при отсутствии возражений со стороны соответствующей власти и отсутствии противоречий с конституционно-правовым порядком. Внедрение принципа субсидиарности, предполагающего согласованную передачу на нижестоящие уровни публичной власти полномочий, финансов и ответственности, стало итогом первых этапов федеративной реформы в России. Основой для этого послужила правовая позиция, выраженная в Постановлении Конституционного Суда РФ от 12.11.2003 № 17-П: «… участие субъектов РФ в процессе принятия решений на федеральном уровне, …при условии, что такое участие носит субсидиарный характер, …осуществляется в форме предварительного согласования, не предопределяющего окончательное решение вопроса, т. е. не предполагает передачу соответствующего федерального полномочия субъекту РФ». Практика реализации федеральных законов, обеспечивающих федеративную реформу, привела к тому, что за субъектами РФ оказался закрепленным слишком большой объем расходных обязательств (особенно по социальной поддержке граждан), не подкрепленных необходимым финансированием. В юридической литературе предлагается закрепить субсидиарность как принцип российского федерализма, а также дать конституционное определение его содержания на федеральном уровне – в Конституции РФ[181]181
  К новой модели российского федерализма /под ред. А. Захарова, О. Здравомысловой, А. Рябова. М.: Весь Мир, 2013. С. 83.


[Закрыть].

8. Уровневый подход предполагает различение «горизонтального» и «вертикального» разделения властей, основанное на выделении в сфере конституционно-правового регулирования властных отношений двух видов ответственности в зависимости от статуса ее субъектов – «горизонтальной» и «вертикальной»[182]182
  См.: Кравец И. А. Юридические процедуры и политические мотивы реализации мер конституционной ответственности (проблемы и перспективы) // Конституционное право и политика: сборник материалов международной научной конференции. Юридический факультет МГУ имени М. В. Ломоносова. 28–30 марта 2012 г. /отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Юрист, 2012. С. 220–221.


[Закрыть]. Основой разграничения выступают модификации, вызванные политико-правовыми условиями реализации различных моделей разделения властей, в частности, «горизонтальность» возникает между органами государственной власти, действующими на одном территориально-управленческом уровне государства, взаимоотношения которых строятся на принципе разделения властей и разграничения компетенции без элементов соподчинения. Демократические начала «горизонтальности» получают развитие благодаря конституционной регламентации и осуществлению различных форм парламентской ответственности правительства и органов исполнительной власти. Что касается «вертикальности», то она характерна для отношений между органами государственной власти, действующими на различных территориальных уровнях государства (на федеральном и региональном, на региональном и муниципальном уровнях) и строящими взаимоотношения на принципе разграничения предметов ведения и полномочий с элементами политического соподчинения. «Вертикальность» способствует усилению централизации в системе органов государственной власти, возникновению элементов политического соподчинения органов местного самоуправления относительно органов государственной власти субъектов РФ, с одной стороны, и органов государственной власти субъектов РФ относительно федеральных органов государственной власти, с другой стороны. Демократические начала «горизонтальности» уступают место в «вертикальности» началам централизации и формированию института политического доверия перед главой государства и органами исполнительной власти.

9. В указанном контексте разделение властей между органами государственной власти выступает одной из гарантий конституционной демократии. Хотя политическая общность законодательного органа и правительства в парламентских формах правления конституционной демократии не противопоказана, она не создает ее гарантий, а, скорее, провоцирует министериализм (преобладание правительства – министров, назначаемых из партийных лидеров и функционеров парламентского большинства), что, теоретически, позволяет авторитарным премьер-министрам, господствуя над парламентским большинством, монополизировать власть. Иначе говоря, политическое разделение властей с участием законодательного органа, главы государства и правительства для демократии есть условие важное, но неединственное и необязательное. Чтобы демократия не обратилась в морально-политическое единение, где вместо верховенства права господствуют свободные от права единовластие и беззаконие, всегда объясняемые благом народа и государства, ей требуются независимое правосудие и межпартийное соперничество. Само по себе формальное разделение органов государственной власти авторитарного режима не означает реального разделения властей: правящее лицо и возглавляемое им сообщество вполне могут контролировать условно разобщенные органы государственной власти, т. е. не участвовать в функционировании системы «сдержек и противовесов» в качестве одной из весовых единиц, а управлять всей системой. В подобных условиях разделение властей носит ритуальный характер[183]183
  Арановский К. В. Разделение властей как условие конституционной демократии. Журнал конституционного правосудия. 2012. № 6. С. 16–21.


[Закрыть].

10. Принцип разделения властей непосредственным образом связан с системой конституционно-правовой ответственности[184]184
  См., напр.: Трофимова Г. А. Принцип разделения властей в системе конституционно-правовой ответственности: альтернативный вариант. Конституционное и муниципальное право. 2014. № 8.


[Закрыть]: органы государственной власти субъектов РФ в равной мере встроены в систему и федеральной, и региональной конституционно-правовой ответственности.

В рамках принципа разделения властей в отношении и федеральных, и региональных органов власти допускается несогласованность и противодействие ветвей власти (напр., вето высшего должностного лица на законы, принятые законодательным органом, или вотум недоверия исполнительному органу со стороны законодательного органа), но не допускается противостояние ветвей власти, в котором стороны стремятся подчинить другую ветвь своему влиянию по вопросу о социально-политическом развитии государства в целом.

Конституционно-правовое закрепление механизма сдержек и противовесов предусматривает наличие, прежде всего, в основном законе, а также в конституционном законодательстве, норм, которые обеспечивают согласование позиций всех ветвей власти при решении наиболее важных вопросов. Механизм сдержек и противовесов выполняет функцию сдерживания и ограничения самой государственной власти, т. е. функцию самоограничения. Сдержки и противовесы выступают пределами при реализации органами государственной власти своих полномочий в конституционно-правовом пространстве.

Несмотря на то, что понятие «сдержки и противовесы» появилось в правовой литературе еще в XVIII веке и стало классическим, в современной юридической литературе предлагаются новые подходы к определению его сущности[185]185
  Конституционный механизм власти: роль в кризисных условиях (материалы Круглого стола, состоявшегося 18 декабря 2009 г. в Высшей школе экономики). Право. 2009. № 1. С. 111–115.


[Закрыть]. Сущностью нормы, выполняющей функцию сдержки (противовеса), является право того или иного субъекта конституционного процесса выразить свое несогласие с другим субъектом (с учетом возможного согласования позиций или без такого согласования). Механизм сдержек и противовесов начинает работать тогда, когда субъект конституционного процесса на деле использует соответствующую норму, чтобы выразить несогласие[186]186
  Например, согласно Закону Воронежской области от 29.10.2013 № 179-ОЗ «О контрольных полномочиях Воронежской областной Думы», по результатам проведения мероприятий по осуществлению контроля Воронежская областная Дума в пределах своих полномочий, установленных Конституцией РФ, федеральным и областным законодательством, вправе, в частности: рассмотреть вопрос о доверии губернатору области и его заместителям; освободить от должности лиц, назначение на должность и освобождение от должности которых отнесены к ведению областной Думы; обратиться к лицам, имеющим право принимать решения об освобождении от должности лиц, деятельность которых носила неудовлетворительный характер, либо право вносить представления об отстранении указанных лиц от должности.


[Закрыть]. Причем, если субъект выражает согласие, принимая для этого специальное решение, или вообще ничего не предпринимая (т. е. применяя позитивное действие или бездействие), то это значит, что сдержки (противовесы) не используются.

В законодательстве субъектов РФ сдержки и противовесы обозначаются в нормативном определении таких категорий, как «согласование», «согласие» и «несогласие». Так, в Законе города Москвы от 20.12.2000 № 45 (ред. от 14.04.2004) «О порядке согласования назначения кандидатур на должность и освобождения от должности отдельных должностных лиц в городе Москве»[187]187
  Ведомости Московской городской Думы. 2004. № 5. Ст. 67.


[Закрыть] содержатся понятия «согласование», «представление», «согласие». Согласование – это процедура рассмотрения Думой и (или) Мэром представления о назначении кандидатуры на должность или об освобождении от должности отдельного должностного лица, в ходе которой Дума и (или) Мэр выражают свое согласие или несогласие на назначение кандидатуры на должность или освобождение от должности должностного лица. Представление – официальная информация в письменной форме, содержащая сведения о кандидатуре, подлежащей согласованию, и предложение согласовать кандидатуру на назначение на должность либо освобождение от должности указанного в представлении должностного лица. Согласие – одобрение назначения кандидатуры на должность или освобождения от должности должностного лица, а несогласие – отклонение назначения кандидатуры на должность или освобождения от должности должностного лица.

Вместе с тем, несмотря на наличие в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ определенных норм, которые можно отнести к сдержкам и противовесам, в целом практику применения этой категории в России трудно признать совершенной. Недостатки заметны, в частности, в том, что в работе этой системы допускается явный «перекос», благоприятствующий исполнительной власти: она имеет гораздо больше правовых возможностей «сдерживать» и «уравновешивать» законодательную власть, чем сама законодательная власть относительно власти исполнительной. Следует также указать и на то обстоятельство, что в правовых системах федеративных государств исключительную важность имеет способность федерального центра и регионов применять механизмы сдержек и противовесов в отношении друг друга. Обычно это обеспечивается наличием у верхней палаты федерального парламента, представляющей регионы, права блокировать решения нижней палаты, представляющей политические предпочтения избирателей. Между тем, согласно п. 5 ст. 105 Конституции РФ, Государственная Дума, рассматривая законы, ранее отклоненные Советом Федерации, способна преодолевать несогласие верхней палаты большинством в 2/3 голосов. Это означает, что, располагая в нижней палате большинством, превышающим 2/3 голосов («контрольным пакетом голосов»), исполнительная власть федеративного государства получает возможность пренебрегать позицией регионов, выражаемой верхней палатой. Иначе говоря, в стенах российского парламента федеральный центр располагает эффективными инструментами «сдерживания» и «уравновешивания» регионов, а субъекты Федерации эквивалентных механизмов в своем распоряжении не имеют.

Единство понятия «сдержки и противовесы» допускает все же некоторое обособление этих элементов друг от друга. В основе такой конкретизации лежит способ воздействия на поведение субъектов (или характер предписаний). Здесь выделяются нормы-сдержки (императивные нормы, требующие должного поведения субъектов) и нормы-противовесы (диспозитивные нормы, содержащие дозволенные варианты поведения субъектов и позволяющие им противопоставлять свою позицию иным позициям). Так, к сдержкам относятся нормы, содержащие прямое требование о взаимодействии органа законодательной власти и главы исполнительной власти при назначении (освобождении) должностных лиц, предусматривающем необходимость дачи согласия, согласования кандидатур. К противовесам относятся нормы о праве вето на законы (наложение вето главой исполнительной власти и преодоление вето законодательным органом) о выражении недоверия правительству, об отрешении от должности высших должностных лиц.

Важно подчеркнуть, что эффективность использования сдержек и противовесов во многом предопределяется партийно-политической структурой законодательного органа. Если большинство в законодательном органе, обеспечивающее полную единогласную поддержку главе исполнительной власти, представляет собой единую и иерархически выстроенную корпорацию с корпоративными мотивациями и корпоративной дисциплиной, то весь конституционный процесс лишается смысла, а механизм сдержек и противовесов отключается, что объективно способствует бесконтрольному олигархическому правлению. В свою очередь, неиспользование (или недостаточное использование) сдержек и противовесов в законодательном процессе негативно влияет на качество принимаемых законов.

Наконец, на эффективность сдержек и противовесов оказывает влияние состояние органов конституционного правосудия: она зависит от степени готовности правовой системы в лице органов конституционного правосудия защищать саму идею сдержек и противовесов. Разумеется, идея согласования как основа сдержек и противовесов, значимая для теории конституционализма, не может подменяться идеей административной и корпоративной субординации.