Текст книги "Почему у Грузии получилось"

Реформа МВД

Говоря о дебюрократизации, невозможно не упомянуть о самом успешном и наглядном примере – реформе МВД.

Одна из первых инициатив новой власти в считаные дни изменила то, что, как всем казалось, изменить невозможно, тем самым добавив уверенности населению в своем выборе и власти – в своих методах.

В Грузии правоохранительные структуры всегда были одним из наиболее коррумпированных элементов, а в 1990-х годах они оказались деморализованными в результате вооруженных конфликтов, резкого падения дисциплины, повторяющихся коррупционных амнистий и разгула преступности и коррупции.

Часть преступного мира влилась в полицию, а сама полиция, с одной стороны, срослась с профессиональными криминальными группировками, а с другой – с коррумпированными правительственными чиновниками и политиками. Возникла ситуация, когда трудно было различить действия полиции и криминальных авторитетов, стала еще более глубокой и без того существующая пропасть между полицией и гражданами, а жаловаться коррумпированным чиновникам было бесполезно. Население часто обращалось за помощью к криминальным авторитетам и ворам в законе[50]50
   В о р ы   в   з а к о н е – специфическое для стран бывшего СССР преступное сообщество с исключительным уровнем закрытости и конспиративности, не имеющее четкого ядра и структуры, управляемое на основе специальных канонов жесткого кодекса криминальных традиций.


[Закрыть], а не к полиции…

Одной из наиболее коррумпированных была дорожная полиция (бывшая ГАИ), которая практически полностью перешла на «самообеспечение», обирая как местных, так и проезжавших транзитом иностранных водителей[51]51
   Кухианидзе А.В. Коррупция и преступность в Грузии после «Розовой» революции // Современные разновидности российской и мировой преступности: состояние, тенденции, возможности и перспективы противодействия: Сборник научных трудов / Под ред. Н.А. Лопашенко. Саратов: Саратовский центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции; Сателлит, 2005. С. 348–355 (sartraccc.ru/i.php?oper=read_file&filename=Pub/kuhianidse(27-05-06).htm).


[Закрыть].

Глава парламентского комитета по процедурным вопросам и регламенту Хатуна Гогоришвили рассказала о проведенном ею еще до реформы полиции эксперименте: машину, которая двигалась по 400-километровому маршруту Тбилиси–Батуми, не нарушая правил, гаишники останавливали через каждые 3 километра с одной только целью – получить мзду за проезд.

Грузинский рецепт реформирования оказался очень простым и понятным: если есть неработающий, изъеденный коррупцией институт, единственный способ исправить ситуацию – ликвидировать его и создать новый.

«Мы не послушали советов европейских доброжелателей, которые предлагали нам реформы проводить медленно, постепенно. Мы поступили очень грубо и за один день уволили из Министерства внутренних дел 15 тысяч сотрудников»[52]52
   Лица новой Грузии: интервью с министром внутренних дел страны Вано Мерабишвили // Радио Свобода. 2008. 16 октября (www.svobodanews.ru/content/Transcript/469290.html).


[Закрыть], – вспоминает министр внутренних дел Вано Мерабишвили.

Причем уволенные и не принятые вновь на службу в МВД сотрудники не пытались протестовать, поскольку даже для них было очевидно, что система теперь работает по другим правилам.

Летом 2004 года ГАИ была полностью упразднена, и буквально за два месяца Министерство внутренних дел с нуля создало и укомплектовало патрульную полицию по американскому типу. В ее обязанности входит обеспечение правопорядка и безопасности на дорогах. Она может пресечь правонарушение на улице, а также помочь в разрешении бытовых конфликтов.

Экзамены, тестирования, собеседования позволили отобрать лучших из претендентов. Были закуплены новые автомобили и разработана новая форма, начался ремонт полицейских участков. Зарплаты сотрудников полиции с 20 долларов поднялись в десять раз. В министерстве была создана система самоконтроля – генеральная инспекция, занимающаяся внутренним расследованием фактов взяточничества. Раньше ситуация была такова, что у полицейского практически не оставалось шанса избежать коррупции: от рядового сотрудника требовалось передавать наверх собранную дань, и так по цепочке выше и выше.

«В полиции была такая схема: из десяти лари примерно около двух оставалось у гаишника, остальные восемь постепенно уходили вверх, вплоть до министра. Причем эта система работала не только в полиции, но и во всех государственных учреждениях», – говорит Гиги Угулава, мэр Тбилиси с 2005 года.

В результате были созданы такие условия, при которых системная потребность во взяточничестве исчезла. Правда, человеческая натура и привычка иногда оказываются сильнее рационального поведения, поэтому следующим сокрушительным ударом по коррупции стало ужесточение контроля и наказания – брать взятку стало очень сложно.

В первые месяцы работы патрулей эфир ведущих телекомпаний был переполнен кадрами дачи взяток новым «гаишникам», которые снимались скрытой камерой агентами спецслужб. Попавшиеся бедолаги отправлялись в тюрьму сроком на 10 лет за взятку в размере 50 долларов. И так – пока их коллеги не поняли, что брать нельзя[53]53
   Зедгенидзе Г. Саакашвили исполнил мечту майора Дымовского // Slon.ru. 2009. 11 ноября (slon.ru/articles/180158).


[Закрыть].

Шота Утиашвили, глава информационно-аналитического департамента МВД, рассказывает: «В течение первого года мы вкладывали в пиар очень много ресурсов, энергии. Мы постоянно показывали по телевидению, как задержали очередного коррупционера. Это было сигналом обществу, чтобы люди поняли: ситуация меняется».

Сейчас если и слышны упреки в адрес полицейских, то только по причине того, что они стали чересчур добрыми и корректными. Много баек передают из уст в уста про то, как полицейские совершенно безвозмездно доставляли подвыпивших граждан до дома, чтобы те сами не садились за руль, да еще и их же машину к дому пригоняли. Правда ли это – не знаю. Но сама я была свидетелем такой истории.

Довелось мне проехаться в машине с водителем, который сел за руль утром после хорошего застолья. Состояние у него было соответствующее, что не могло не отразиться на стиле вождения. Патруль попросил его остановиться у обочины.

– Батоно, аккуратней водить надо, а то только что чуть не врезались в припаркованную машину!

– Да, согласен. Ну, случайно, бывает.

– С похмелья?! Ну что мне с вами делать?

– Не знаю. Вот у тебя пистолет есть, ну, убей меня!

– Убивать не буду, но за дорогой следите, пожалуйста. Всего доброго!

Изменения моментально отразились на престиже профессии, а это, в свою очередь, на доверии населения к полиции.

Если до революции население часто обращалось за помощью к ворам в законе, а не к полиции, то теперь число обращений в полицию выросло в 15–20 раз. В октябре 2010 года Международный республиканский институт зафиксировал доверие населения к полиции на уровне 84 процента[54]54
   IRI, USAID, Baltic Surveys // The Gallup Organization, IPM Georgian National Study, September 27 – October 7, 2010 www.iri.org.


[Закрыть] (для сравнения: в 2003 году этот показатель равнялся 5 процентам[55]55
   Georgia’s Democratic Transformation. An Update Since the Rose Revolution // Government of Georgia. 2007. October. Р. 8 (www.president.gov.ge/files/baners/dem_transform_3.pdf).


[Закрыть]).

По дороге из аэропорта в Тбилиси красуется новенькое здание Министерства внутренних дел, открывшееся весной 2009 года, сделанное в основном из стекла. Прозрачные стены[56]56
   Концепция прозрачного здания распространилась и на внешний вид всех полицейских участков в Грузии. Фотографии здания МВД и полицейских участков можно посмотреть на сайте www.larisaburakova.com.


[Закрыть] как символ открытости, детские рисунки на стенах в кабинете министра производят неизгладимое впечатление на стороннего наблюдателя, у которого к тому же выработалась привычка с опаской относиться к правоохранительным органам.

«Мы, – говорит Вано Мерабишвили, – это ведомство, которое оказывает услуги населению. И мы постоянно задумываемся над улучшением качества этих услуг»[57]57
   Латынина Ю. Прозрачный монстр, или Министерство добрых услуг // Новая газета. 2009. 7 декабря. № 136 (www.novayagazeta.ru/data/2009/ 136/22.html).


[Закрыть].

Современное Министерство внутренних дел Грузии в начале 2004 года объединило в себе Министерство государственной безопасности, Департамент экстренных ситуаций, Департамент охраны нефтепровода и пограничный департамент. Общая численность сотрудников при объединении сократилась с 75 до 27 тысяч (4 тысячи из которых – пограничная служба), а среднемесячная зарплата сотрудника министерства выросла с 56 долларов в 2003 году до 443 долларов в 2007-м.

Сейчас в Грузии за безопасность внутри страны ответственен только один орган, который постоянно подтверждает свою эффективность. Например, практически полную победу удалось одержать над ворами в законе. Ни в одной другой республике бывшего СССР институт воров в законе не имел столь всеобъемлющего значения и влияния, как в Грузии. Воры в законе, как и коррупция, были едва ли не визитной карточкой Грузии. Прошлой Грузии. Как и в ситуации с коррупцией, мало кто верил в то, что эти авгиевы конюшни вообще могут быть расчищены.

По инициативе Саакашвили 24 июня 2004 года парламент принял уникальный в мировой юридической практике закон «Об организованной преступности и рэкете», в котором впервые получили официальное признание термины «вор в законе», «воровской мир», «разборка». Согласно этому закону «член воровского мира» может быть арестован и осужден не за совершение конкретного преступления, а только лишь за членство в таком объединении. Если вор в законе подтверждает свой статус, его привлекают к ответственности. Если он отказывается, то, согласно понятиям воровского мира, за это ему грозит уж точно не менее суровое наказание «коллег».

Мне доводилось слышать критику этого закона на том основании, что подобная практика плохо соотносится с понятием свободы собраний. Но ведь речь идет об организации, нарушающей права и свободы других граждан. На том же самом основании в любой стране борются с нацистскими или сектантскими организациями, ограничивая свободу подобных собраний.

Вор в законе (даже не совершивший конкретного преступления) осуждается на срок от трех до восьми лет с конфискацией имущества, принадлежащего не только ему, но и членам его семьи и лицам, имеющим к ним какое-либо отношение, если они не смогли доказать законность приобретения этого имущества. Агентство финансового надзора, кстати, до присоединения к ЦБ в декабре 2009 года располагалось в бывшем доме известного вора в законе Захария (Шакро) Калашова. Роскошное четырехэтажное 74-комнатное здание в сосновом бору в пригороде Тбилиси – Цкнети, где, кстати, официально строительство было запрещено, конфисковали в 2006 году.

Большинство грузинских криминальных авторитетов, ощутив непосредственную угрозу, сбежали преимущественно в Россию. Тех же, кто не успел, посадили в специальную тюрьму исключительно для представителей данной категории, что стало последней каплей в борьбе с этой заразой. В обычной тюрьме вор в законе имеет привилегированное положение, остальные заключенные – его обслуга. Когда всех воров в законе посадили в отдельную тюрьму, это не только ужесточило условия их заключения, но и облегчило жизнь других осужденных.

«Раньше мало того что на семью обрушивалась трагедия – родственник за решеткой. Так вдобавок еще родные вынуждены были каждый месяц приносить деньги ворам в законе. Такие порядки те устанавливали в общих тюрьмах», – вспоминает Утиашвили.

Когда посадили первую партию воров в законе, стало очевидно, что гордиев узел не разрублен, так как те продолжали контролировать свои группировки по мобильным телефонам. Тогда им запретили всякое общение с внешним миром, встречи разрешались только с адвокатами. В тюрьме установили «глушилки» для мобильной связи. Такие суровые условия содержания в марте 2006 года вызвали бунт, который был подавлен спецназом МВД. Одиннадцать заключенных погибли. Беспорядки больше не повторялись.

Сегодня как далекое прошлое вспоминают результаты опроса школьников Кутаиси (некогда центра преступного мира), проведенного в 2002 году: тогда 25 процентов мальчиков сказали, что хотели бы стать ворами в законе, а 35 процентов девочек – женами воров в законе.

Был у меня очень тяжелый эпизод, когда моим грузинским друзьям позвонили и сказали, что к их знакомому ночью пришли люди в форме с автоматами и забрали его в полицию. Всех охватила растерянность, высказывались разные предположения. И вот эта ситуация проявила, насколько разными стали наши страны. Первая мысль, возникшая у меня: произошла какая-то ошибка, полицейские, не разобравшись, хватают всех подряд. Первая мысль, возникшая у моего друга: как же так, зачем его приятель ввязался во что-то противозаконное, не будь он виновен, полиция бы к нему не пришла!

Конечно, остаются проблемы. Например, страшная ситуация с наркоманией. До сих пор не найдены действенные способы борьбы с этим злом. Ужесточено наказание за употребление наркотиков: лишают водительских прав на три года, даже если наркоман был не за рулем, отнимают разрешение на хранение оружия, запрещают занимать должности в госучреждениях. Но пока эти меры позволили только убрать наркоманов с улицы.

В то же время в Грузии больше не похищают людей, машину теперь можно спокойно оставить на улице на ночь, больше нет необходимости держать в автомобиле коробочку с мелкими деньгами, чтобы откупаться от гаишников на каждом повороте.

«Меня очень часто язвительно называют адвокатом правительства. Нет, я не адвокат. Просто я не хочу, чтобы повторилась ситуация, когда похитили моего отца и брата и никто не хотел мне помочь. Сейчас уже никто не помнит, что похищение людей – это был бизнес самых серьезных правоохранительных органов», – вспоминает Эмзар Джгереная, редактор журнала «Экономика Грузии», советник министра экономики в 2003–2004 годах.

Новая полиция сразу же стала символом реформ новой власти. Реформа полиции подкрепила мандат доверия власти и дала силы и уверенность для проведения других реформ. Когда оказалось, что Грузия может иметь хорошую полицию, а выделяемых средств, если их не разворовывать, достаточно для улучшения ситуации, то стало очевидным, что разрешение и других проблем возможно и неизбежно.

Глава 4
Урок второй: приватизация

«Приватизация дает три результата. Первый, хотя и не самый главный, – это доход в бюджет. Второй – трансформация собственности из государственной в частную, что, в свою очередь, приводит к развитию более эффективного частного сектора. И третий – борьба с коррупцией, неизбежно возникающей там, где деньги соприкасаются с государством», – объясняет Каха Бендукидзе.

В Грузии, как и в других постсоветских странах, государственная собственность стала переходить в частные руки в самом начале 1990-х годов. Приватизация была возведена в ранг экономических приоритетов, но касалась почти исключительно малых и средних объектов, бо́льшая часть которых почти полностью стала частной к 1998 году, в то время как крупных объектов она практически не коснулась. При этом особого фискального эффекта массовая приватизация 1990-х не принесла.

Эдуард Шеварднадзе вспоминает, что «старался быть очень осторожным при продаже объектов», даже относит к своим ошибкам то, «что поспешил с приватизацией государственных предприятий»[58]58
   Шеварднадзе заявил: «Я никогда не прощу русских» // Newsru.com. 2003. 3 декабря (www.newsru.com/arch/world/03dec2003/never_.html).


[Закрыть], а к ошибкам Михаила Саакашвили – продажу крупных «стратегических» объектов.

Саакашвили в своей речи по итогам 2004 года сказал: «Во время правления Шеварднадзе было продано до 90 процентов государственной собственности, но из этого страна практически ничего не получила, а мы за один год от приватизации остальных 10 процентов планируем получить до 200 миллионов долларов»[59]59
   Президент Грузии ожидает до 200 млн долларов доходов в бюджет от приватизации // Civil Georgia. 2004. 22 декабря (www.civil.ge/rus/article.php?id=6755).


[Закрыть].

В этих словах отражается особенность подхода новой власти. В 2003 году были проведены только две масштабные сделки, которые окрестили тогда чемпионскими. Это передача китайскому посольству здания за 1 миллион долларов, а также (прямо перед Революцией роз) продажа 51 процента акций Зестафонского завода ферросплавов за 7,5 миллиона долларов. Причем обе сделки состоялись без аукциона: правительство подготовило сделку, а одобрил ее президент. Впрочем, самым распространенным способом приватизации в дореволюционной Грузии оставался аукцион, хотя и формальный. Объявления о продаже того или иного объекта печатались только в газете «Собственник», которая выходила тиражом в триста экземпляров. Так что если кто-то серьезно претендовал на покупку, то он просто выкупал весь тираж, и о предстоящем аукционе никто ничего не знал.

Каха Бендукидзе объясняет:

Есть два способа приватизации. Первый – так называемый конкурс красоты, когда приходит покупатель и начинает обещать то-се, «мамой клянусь»… Второй – когда объект достается тому, кто предложит лучшую цену. Продавать нужно за деньги, а не за обещания: кто больше заплатил, тот и лучше разберется с этим. Прозрачный аукцион с низкой начальной ценой, а там как получится! Этот подход в Грузии был абсолютно непопулярен. Причем он был непопулярен и среди моих коллег, которые говорили: «А если он закроет предприятие, если ничего не сделает?» На что я отвечал: если кто-то заплатит большие деньги, то он костьми ляжет, чтобы это предприятие работало. Но это никого не заинтересовало.

Тогда я понял, что нужна какая-то большая идея. И мы собрали всех ключевых министров: премьера, министра финансов, министра обороны, министра внутренних дел, генпрокурора. Я выписал на доске имеющуюся у нас госсобственность и предложил подумать, за сколько ее можно продать. Все увлеченно начали предлагать различные цифры, я писал среднее значение по каждому объекту, потом просуммировал, и получилось чуть больше 700 миллионов долларов (и это при бюджете Грузии в 400 миллионов!).

У всех загорелись глаза. «Как 700 миллионов? Да на такие деньги мы столько всего сможем сделать!» И действительно, отношение к приватизации полностью изменилось.

Старт широкомасштабной приватизационной политике был дан 15 июля 2004 года, когда Министерство экономики Грузии представило список из 372 объектов, подлежащих приватизации на первом этапе (2004–2006 годы)[60]60
   Хронология событий в 2004 году // Civil Georgia. 2005. 7 января (www.civil.ge/rus/article.php?id=6853).


[Закрыть]. Всего планировалось продать около 1800 мелких, средних и крупных предприятий.

Так началась реализация концепции, о которой Бендукидзе объявил 1 июня 2004 года прямо у трапа самолета, привезшего его в Тбилиси: «Продается все, кроме совести».

Первая продажа

Пожалуй, самым подготовленным для продажи объектом – с точки зрения правильности оформления документов, включая документы на землю и т.д., – к сентябрю 2004 года оказалась гостиница «Интурист» в Батуми. В свое время это была элитная гостиница, спроектированная известным советским архитектором Алексеем Щусевым. Полгектара земли в центре города вблизи Черного моря.

Каха Бендукидзе рассказывает: «Я попросил руководителя администрации президента [Ираклия Чубинишвили] посоветовать человека, который точно не будет договариваться за моей спиной. Ираклий связал меня со своим приятелем, который занимался бизнесом вместе с братом – телефоны продавал. Пришел очень приличный парень, врач по образованию, понравился, я его оформил своим советником».

Это был Шалва Кочладзе. Врачом он никогда не работал, а вот второе образование в сфере бизнеса, полученное в Австрии, пригодилось. Еще до революции Кочладзе был региональным директором по Закавказью в нескольких крупных корпорациях. Продажи – это действительно его конек. Став своего рода проект-менеджером процесса приватизации, Шалва приступил к поиску инвесторов для первого объекта. Спустя некоторое время ему позвонил его давний знакомый Бадри Патаркацишвили[61]61
   Б а д р и   П а т а р к а ц и ш в и л и  до 2001 года занимался бизнесом в России, был деловым партнером Бориса Березовского, одного из первых российских миллиардеров. По его собственным утверждениям, привел в политику Владимира Путина. В январе 2008 года баллотировался на пост президента Грузии, занял третье место. Скончался в феврале 2008 года в Лондоне.


[Закрыть].

«В первый раз Бадри предложил 150 тысяч лари[62]62
   Около 80 тысяч долларов.


[Закрыть]. Я ему говорю, увы, Бадри, хоть мы старые знакомые, но вынужден тебе отказать. Мы будем продавать гостиницу на аукционе, и стартовая цена будет 3 миллиона долларов. Тогда он позвонил недели через две, говорит, я знаю, она того не стоит, но я куплю ее за 500 тысяч лари[63]63
   Около 270 тысяч долларов.


[Закрыть]. Бадри услышал ровно тот же ответ, а я продолжал поиски потенциальных участников аукциона», – вспоминает Шалва Кочладзе. Была устроена презентация для международных финансовых организаций и коммерческих банков. Здание гостиницы обвязали большой красной лентой с бантом сверху, повесили табличку «SALE», развесили фотографии других гостиниц, выставленных на торги.

Бендукидзе рассказывает:

До начала пресс-конференции, где уже должны были обсуждаться содержательные вопросы, премьер предложил выпить кофе с бизнесменами.

Заходим мы в номер, стол накрыт, кофе, пирожные, – а там, помимо премьера, председатель правительства Аджарии, министр экономики и финансов Аджарии, Патаркацишвили и еще несколько грузинских бизнесменов.

Премьер спрашивает меня: «За сколько примерно будете продавать?» Я ему: «В принципе, она 5 миллионов долларов стоит, но продастся за 3».

Глава правительства Аджарии спрашивает: «Как, мы за деньги ее будем продавать? А как же обязательства инвестировать?» Я говорю: «Если ее за 3 миллиона кто-то купит (а она за год не то что 10, даже 2 процентов этой суммы принести не может), то владелец, конечно, будет в нее инвестировать или продаст ее».

И тут Бадри говорит премьеру: «Зураб, я думаю, это катастрофа. То, что мы сейчас услышали, означает, что вы хотите забрать деньги у бизнесменов. Вместо того чтобы способствовать новому строительству и развитию, вы хотите убить бизнес! Отель надо передать грузинским бизнесменам, мы договоримся кому, сами найдем инвесторов, и, конечно, там ни о каких 3 миллионах долларов речи не может быть – 300 тысяч лари[64]64
   Около 160 тысяч долларов.


[Закрыть]».

Тогда я говорю: «Если вы хотите без меня что-то сделать, делайте без меня все, что угодно. Мы же будем продавать на аукционе».

Между тем это был первый аукцион. Если бы он не состоялся, сложилось бы впечатление, что приватизация не работает. «Бадри делал все, чтобы наша затея провалилась. Он сказал всем грузинским бизнесменам, что не надо ажиотаж устраивать, пусть все это рухнет, и тогда с правительством можно будет договориться и поделить все по-братски», – продолжает Бендукидзе.

Кочладзе нашел бизнесмена из Сибири, который, как выяснилось, вырос в доме рядом с этой гостиницей и застал ее лучшие времена. «Для него это было как купить Кремль или собор Василия Блаженного. Мы с этим бизнесменом по телефону пообщались, он отправил брата, который живет в Батуми, заключать сделку от своего имени. Местные бизнесмены как-то не проявляли заинтересованности, считая цену завышенной», – рассказывает он.

Для участия в аукционе надо было сначала внести залог (причем срок принятия оканчивался в два часа дня, а сам аукцион проводился вечером этого же дня). И в последний день выяснилось, что брат покупателя, уже было выехавший с деньгами, развернулся на полдороге. Вспоминает Бендукидзе:

Я прерываю свое совещание, звоню этому бизнесмену из Сибири, – что случилось? А он говорит: «Нет, знаете, я так не хочу играть! Я понял, что это подставной аукцион, я, честно говоря, и раньше подозревал, до меня доходили слухи, что все это уже купил Бадри и аукцион для отвода глаз устраивается. А сегодня мне сказали, что все на него уже оформлено, так что я брату позвонил и вернул его».

Я объяснил ему, что Бадри специально такие слухи распространяет. И он мне поверил! Но сказал: денег у него всего миллион с чем-то, поскольку полагал, что аукциона не будет. Тогда я его познакомил с московскими банкирами, которые помогли ему собрать всю сумму.

В результате гостиница «Интурист» была продана за 3,02 миллиона долларов. Жители Батуми положительно восприняли новость о том, что новым владельцем отеля стал человек, родившийся в их городе. «Этот бизнесмен говорил, что в первый день, когда он прилетел, к нему на улице подошел неизвестный, обнял, поцеловал и рассказал, как все рады, что гостиница досталась своему. Президент его принимал, говорил, что вот такие люди нам нужны, пусть все возвращаются в Грузию», – вспоминает Бендукидзе.