Текст книги "Финансовое право"

Исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования (ст. 215.1 БКРФ).

Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом). Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством.

Федеральное казначейство ведет сводный реестр получателей средств из бюджета. Для кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Федеральное казначейство открывает в Центральном банке РФ счета, через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством.

Необходимым документом для исполнения бюджета является бюджетная роспись. Сводная бюджетная роспись (ст. 217 БК РФ) федерального бюджета составляется Министерством финансов РФ и утверждается Министерством финансов РФ в течение 15 дней со дня принятия федерального закона о федеральном бюджете. Она предусматривает поступление и расходование бюджетных средств календарно поквартально таким образом, чтобы поступающие в определенные временные промежутки доходы смогли покрыть предстоящие в данный промежуток времени расходы. Утвержденная сводная бюджетная роспись федерального бюджета передается на исполнение Федеральному казначейству и направляется для сведения в Федеральное Собрание и Счетную палату РФ.

Бюджетная роспись – обязательный документ для практического исполнения бюджета и для субъектов Российской Федерации, и для органов местного самоуправления (муниципальных органов). Все бюджетные изменения, связанные с его исполнением, должны обязательно отражаться через бюджетную роспись (ст. 219.1 БК РФ). Исполнение бюджетов по доходам (ст. 218 БК РФ) предусматривает: зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации;

возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;

зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

перечисление Федеральным казначейством средств, необходимых для осуществления возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и их распределения меду бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

По расходам бюджет исполняется (ст. 219 БК РФ) специальными субъектами – участниками бюджетных правоотношений, к которым относятся:

главный распорядитель бюджетных средств; распорядители бюджетных средств; получатели бюджетных средств; администратор доходов бюджета.

Главный распорядитель средств федерального бюджета — орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенных ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. Он обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств (ст. 158 БКРФ).

Распорядитель бюджетных средств — орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющий право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств (п. 1 ст. 159 БК РФ).

Получатель бюджетных средств — бюджетное учреждение или иная организация, имеющая право на получение бюджетных средств в соответствии бюджетной росписью на соответствующий год (ст. 162 БК РФ).

Администратор доходов бюджета — орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк РФ, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисления, учет, взыскание и принятие решения о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

Исполнение бюджета по расходам предусматривает: принятие бюджетных обязательств; подтверждение денежных обязательств; санкционирование оплаты денежных обязательств; подтверждение исполнения денежных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде) лимитов бюджетных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актам, соглашением.

Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты, а в случаях, связанных с выполнением оперативно-розыскных мероприятий, в соответствии с платежными документами.

Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установленных финансовым органом в соответствии с положениями БК РФ.

Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется на основании платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических или юридических лиц, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, субъектов международного права, а также проверки иных документов, подтверждающих проведение неденежных операций по исполнению денежных обязательств получателей бюджетных средств.

Текущий финансовый год завершается в порядке, установленном в ст. 242 БК РФ. Операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря. Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря. Финансовый орган устанавливает порядок обеспечения получателей бюджетных средств при завершении текущего финансового гола наличными деньгами, необходимыми для осуществления их деятельности в нерабочие праздничные дни в Российской Федерации в январе очередного финансового года.

Бюджетный процесс завершается составлением, внешней проверкой, рассмотрением и утверждением бюджетной отчетности, что является важной формой контроля и учета за исполнением бюджета.

Бюджетный учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства (ст. 264.1 БК РФ).

Бюджетная отчетность включает:

отчет об исполнении бюджета;

баланс исполнения бюджета;

отчет о финансовых результатах деятельности;

отчет о движении денежных средств;

пояснительную записку.

Отчет об исполнении бюджета содержит данные об исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Баланс исполнения бюджета содержит данные о нефинансовых и финансовых активах, обязательствах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на первый и последний день отчетного периода по счетам плана счетов бюджетного учета.

Отчет о финансовых результатах деятельности содержит данные о финансовом результате деятельности в отчетном периоде и составляется по кодам классификации операций сектора государственного управления.

Отчет о движении денежных средств отражает операции по счетам бюджетов по кодам классификации операций сектора государственного управления.

Пояснительная записка содержит анализ исполнения бюджета и бюджетной отчетности, а также сведения о выполнении государственного (муниципального) задания и (или) иных результатах использования бюджетных ассигнований главными распорядителями (распорядителями, получателями) бюджетных средств в отчетном финансовом году.

Федеральное казначейство составляет и представляет в Министерство финансов РФ бюджетную отчетность Российской Федерации. Министерство финансов РФ представляет бюджетную отчетность в Правительство РФ (ст. 264.7 БК РФ).

Годовой отчет об исполнении федерального бюджета подлежит рассмотрению Государственной Думой и утверждению федеральным законом.

Годовой отчет об исполнении федерального бюджета до его рассмотрения в Государственной Думе подлежит внешней проверке Счетной палатой РФ (ст. 264.9 БК РФ).

При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума заслушивает:

доклад министра финансов РФ об исполнении федерального бюджета;

доклад Председателя Счетной палаты РФ о заключении Счетной палаты РФ на годовой отчет об исполнении федерального бюджета.

По предложению Председателя Государственной Думы либо по собственной инициативе Генеральный прокурор РФ, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ могут выступить или представить доклады с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства Российской Федерации.

По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума принимает либо отклоняет федеральный закон об исполнении федерального бюджета (ст. 264.11 БК РФ).

На всех стадиях бюджетного процесса осуществляется государственный и муниципальный контроль за надлежащим и целевым использованием бюджетных средств в следующих формах (ст. 265 БКРФ):

предварительный контроль – в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;

текущий контроль – в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

последующий контроль – в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Полномочия органов, осуществляющих контроль, включают права на:

получение от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении;

утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета; создание собственных контрольных органов (Счетная палата РФ, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления) для проведения внешнего аудита бюджетов;

вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Органы исполнительной власти, органы местного самоуправления обязаны предоставлять всю необходимую информацию.

Финансовый бюджетный контроль осуществляется, в частности, Федеральным казначейством РФ, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств, контрольными и финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Федеральное казначейство вправе осуществлять контроль за непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств; за непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными им лимитами бюджетных обязательств; за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета; за наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов и за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в части этих средств.

Главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств их получателями в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами. Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений.

Контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Бюджетный контроль осуществляется также Счетной палатой и Министерством финансов РФ на всех стадиях бюджетного процесса.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение бюджетного законодательства Российской Федерации предусмотрены меры ответственности, установленные гл. 28 БК РФ.

Нарушением бюджетного законодательства признается ненадлежащее исполнение порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (ст. 282 БК РФ).

Основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, которые можно рассматривать как составы бюджетных правонарушений, служат следующие факты (ст. 283 БК РФ):

неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств; неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств;

несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях;

несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;

несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете;

несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи;

несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации;

несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов;

несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов;

отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных настоящим Кодексом, несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам;

финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;

финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств;

несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг;

несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных БКРФ;

открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории учреждений Банка России, имеющих возможность обслуживать счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; иные основания в соответствии с БК РФ и федеральными законами.

В статье 282 БК РФ содержится перечень мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства. Это предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, наложение штрафа, начисление пени, иные меры в соответствии с БК РФ и федеральными законами.

Тема 7 Правовое регулирование целевых государственных фондов

Институт финансового права, регулирующий отношения в области образования, распределения и использования целевых государственных фондов, непосредственно связан с бюджетным правом, поскольку некоторые из этих фондов включены законодателем в бюджетную систему, а некоторые входят в состав того или иного бюджета. Отношения, урегулированные рассматриваемым институтом финансового права, характеризуются спецификой, которая заключается в целевом характере использования доходов, которые формируют целевой фонд, что позволяет выделить указанные общественные отношения в обособленный институт финансового права.

Создание первых целевых фондов в Российской Федерации относится к 1990 г.

В настоящее время система целевых фондов может рассматриваться как совокупность следующих видов фондов:

выделенных за пределы бюджетной системы (социальные внебюджетные централизованные фонды);

специальных фондов, аккумулированных в бюджетах различных уровней (целевые бюджетные фонды); децентрализованных фондов.

Внебюджетные централизованные целевые фонды являются отдельным элементом финансовой системы государства. Государственный внебюджетный фонд — это форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации (ст. 6 БК РФ).

Правовому регулированию общественных отношений, связанных с образованием, распределением и использованием средств государственных внебюджетных фондов, посвящена гл. 17 «Бюджеты государственных внебюджетных фондов» БКРФ. К внебюджетным фондам Российской Федерации (ст. 144 БК РФ) относятся Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

В соответствии со ст. 143 БК РФ государственные внебюджетные фонды предназначены для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение по возрасту, болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, на рождение и воспитание детей, в случае безработицы, на охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.

В главе 17 БК РФ приведена подробная правовая регламентация образования, распределения и контроля за использованием средств государственных внебюджетных фондов. Эти средства находятся в федеральной собственности, не входят в состав бюджетов всех уровней и изъятию не подлежат (ст. 143 БК РФ).

В соответствии с Федеральным законом от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (ст. 15) бюджеты фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год утверждаются федеральными законами. Проекты федеральных законов о бюджетах фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год вносятся в Государственную Думу Правительством Российской Федерации в порядке, установленном БКРФ.

Источниками поступлений денежных средств в бюджеты обязательного социального страхования являются: страховые взносы;

дотации, другие средства федерального бюджета, а также средства иных бюджетов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

штрафные санкции и пени;

денежные средства, возмещаемые страховщикам в результате регрессных требований к ответственным за причинение вреда застрахованным лицам;

доходы от размещения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования;

иные поступления, не противоречащие законодательству Российской Федерации.

В составе федерального бюджета был сформирован Стабилизационный фонд Российской Федерации, но в 2008 г. был осуществлен переход от функционирования Стабилизационного фонда к более сложному механизму управления нефтегазовыми доходами. Созданы два фонда: Резервный, предназначенный для замещения выпадающих доходов бюджета в случае снижения цен на нефть (ст. 96.9 БК РФ) и Фонд национального благосостояния (ст. 96.10 БК РФ), который призван обеспечить софинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечение сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ. Новый механизм позволяет существенно снизить зависимость бюджетной системы от внешней конъюнктуры, сделать бюджетные расходы стабильными и предсказуемыми. Введение в действие механизма Резервного фонда и Фонда национального благосостояния фактически означает переход от краткосрочного сглаживания эффекта колебаний внешней конъюнктуры к долгосрочной стабилизации в условиях развития российской экономики.

Создание целевых фондов возможно также на уровне местного самоуправления.

Децентрализованные фонды — это многочисленные отраслевые и межотраслевые целевые фонды.

Система целевых фондов находится в состоянии постоянного динамического развития и преобразования. В зависимости от необходимости на определенном этапе они могут создаваться, а затем в результате реализации поставленной задачи расформировываться. Основанием создания того или иного фонда должны быть объективная необходимость и экономическая целесообразность.

В зависимости от уровня управления целевые фонды подразделяются на федеральные и региональные. По юридической природе целевые фонды можно классифицировать, как:

созданные по решениям компетентных органов в соответствии с законами Российской Федерации (региональные и местные фонды жилищного строительства, экологические фонды);

создаваемые в силу требований законов Российской Федерации (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, Государственный фонд занятости населения, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования).