Текст книги "Гражданство: Россия и СНГ"

Мария Викторовна Варлен
Гражданство: Россия и СНГ
Учебно-практическое пособие

[email protected]

Используемые нормативные правовые акты

1. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ (ред. от 28 июня 2009 г.) «О гражданстве Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 19.04.2002) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 22. Ст. 2031; 2003. № 46. Ст. 4447; 2006. № 2. Ст. 170; 2007. № 49. Ст. 6057; 2008. № 40. Ст. 4498; 2009. № 22. Ст. 2031.

2. Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ (ред. от 29 июля 2009 г.) «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (принят ГД ФС РФ 05.03.1999) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 22. Ст. 2670.

3. Указ Президента РФ от 22 мая 2004 г. № 662 (ред. от 21 октября 2008 г.) «Об утверждении положения об управлении Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 21. Ст. 2025.

4. Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих зарубежом» (вместе с «Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом») // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 26. Ст. 2820.

5. Указ Президента РФ от 21 декабря 1996 г. № 1752 «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 52. Ст. 5914.

6. Указ Президента РФ от 13 марта 1997 г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 11. Ст. 1301.

7. Приказ ФМС РФ от 19 марта 2008 г. № 64 «Об утверждении административного регламента исполнения федеральной миграционной службой государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации» // Российская газета. 2008. № 82. 16 апр.

8. Приказ МНС РФ от 12 марта 2004 г. № БГ-3-23/192@ «Об утверждении порядка выдачи налоговыми органами документов об отсутствии задолженности по уплате налогов физическим лицам, выходящим из гражданства Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 19.04.2004. № 16.

9. Приказ Минобразования РФ от 18 февраля 2004 г. № 735 «Об утверждении перечня образовательных организаций (учреждений), проводящих государственное тестирование по русскому языку как иностранному иностранных граждан и лиц без гражданства для приема в гражданство Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 29.03.2004. № 13.

10. Приказ министра обороны РФ от 03 июня 2004 г. № 168 «Об утверждении формы ходатайства о приеме в гражданство Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 12.07.2004. № 28.

11. Приказ МИД РФ от 16 июня 2008 г. № 7491 «Об утверждении административного регламента исполнения государственной функции по вопросам гражданства» // Российская газета. 2008 г. № 170. 13 авг. (прил. 15 к Регламенту не приводится).

12. Постановление Правительства РФ от 24 июня 1998 г. № 635 «О паспортах граждан Российской Федерации, проживающих на территории государств – участников Содружества Независимых Государств» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 26. Ст. 3086.

13. Постановление Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 (ред. от 28.03.2008) «Об утверждении положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 28. Ст. 3444. 2008. № 14. Ст. 1412.

14. Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002. № 46. Ст. 4571. 2004. № 1. Ст. 16. 2006. № 45. Ст. 4670. 2007. № 31. Ст. 4020. 2008. № 29 (ч. 1). Ст. 3476.

15. Определение Конституционного Суда РФ от 24 мая 2005 г. № 235-О «По жалобе гражданки Ахтемзяновой Залмиры Вадутовны на нарушение ее конституционных прав частью первой статьи 13 Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» и частью первой статьи 12 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3202.

16. Решение Верховного Суда РФ от 16 мая 2007 г. № ГКПИ07-466 «Об оставлении без удовлетворения заявления о признании частично недействующим подпункта «Ж» пункта 1 указа Президента РФ от 3 ноября 2006 г. № 1226 “О внесении изменений в положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденный указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325” в части исключения из пункта 45 положения, определяющего перечень документов, удостоверяющих наличие гражданства РФ, паспорта СССР образца 1974 г. с вкладышем, свидетельствующим о наличии гражданства РФ».

17. Определение Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. № 118-О «По жалобе гражданки Даминовой Светланы Рашидовны на нарушение ее конституционных прав пунктом «А» части первой статьи 12 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2005 г. № 5.

18. Закон Украины от 18 января 2001 г. № 2235-III «О гражданстве Украины» (с изменениями и дополнениями от 5 апреля 2005 г. № 2508-IV и от 16 июля 2005 г. № 2663-IV).

19. Органический закон Грузии от 25 марта 1993 г. «О гражданстве Грузии».

20. Закон о гражданстве Республики Казахстан от 20 декабря 1991 г. № 1017-XII О (с изменениями, внесенными Указом Президента РК от 3 октября 1995 г.).

Тематический план

Методические указания по изучению спецкурса

В соответствии с учебным планом студенты изучают спецкурс и сдают экзаменационный зачет по этой дисциплине.

Требования, предъявляемые на зачете, определяются перечнем вопросов, которые отражают содержание спецкурса. Семинарские занятия (если они предусмотрены учебным планом) проводятся по тематике, приведенной в данном сборнике.

Одной из глобальных национальных идей России XXI в. является формирование российской нации как многоэтнической общности людей. В ряду факторов, обеспечивающих формирование такой нации, важное место занимает институт гражданства, что обусловливает актуальность многообразных его исследований, в том числе касающихся развития научной теории.

Спецкурс логично дополняет курсы конституционного права России и конституционного права стран СНГ. Он охватывает вопросы, связанные с историей, теорией и практикой института гражданства в странах СНГ.

Тема гражданства в нашей стране в последние годы приобрела исключительную актуальность. Распад СССР, необходимость формирования нового гражданства в России, затрагивающего судьбу миллионов людей, стали предметом интереса и обсуждения широкой общественности страны.

Существенно возрос интерес к гражданству и в связи с провозглашением в нашей стране человека, его прав и свобод высшей ценностью. Гражданство является звеном между народным суверенитетом и свободой личности. Гражданство является непременной предпосылкой для обладания лицом всей суммой конституционных и иных прав и свобод, возложения на него предусмотренных конституцией и другим законодательством обязанностей, а также для защиты его прав и интересов не только внутри данного государства, но и за рубежом в дипломатическом порядке и в других формах межгосударственного общения.

Институт гражданства выполняет двоякую социально-юридическую функцию. С одной стороны, гражданство выступает как средство и способ защиты прав индивида, с другой – как институт защиты прав и интересов государства. Равновесие между этими двумя аспектами функциональной характеристики гражданства является отражением адекватного соотношения интересов и прав личности и интересов общества и государства.

Современное российское законодательство о гражданстве решает ряд актуальных правовых проблем, возникших в связи с преобразованием политических, экономических, социальных и иных форм организации государственной и общественной жизни, а также преодолением во многом искусственной самоизоляции страны и развитием отношений с другими странами и народами.

Основой для изучения всех разделов спецкурса являются Конституция РФ, федеральные законы, а также указы Президента РФ, в которых устанавливаются нормы, составляющие институт гражданства; законодательство стран СНГ.

Необходимо использовать нормативно-правовые акты органов, участвующих в решении вопросов гражданства в России и странах СНГ, а также обращаться к судебной практике (включая практику Конституционного Суда РФ).

Студент должен изучить имеющуюся по курсу учебную литературу.

Автор настоятельно рекомендует студентам следить за публикациями по вопросам гражданства в журналах «Государство и право», «Правоведение» и др., а также за изменением и развитием законодательства по гражданству в странах СНГ.

Важно быть в курсе последних изменений в законодательстве. В связи с этим рекомендуется регулярно просматривать «Собрание законодательства Российской Федерации», «Российскую газету», «Парламентскую газету». Источником сведений о законодательстве могут служить компьютерные правовые системы, в частности «КонсультантПлюс», «Гарант».

Программа учебного курса

Тема 1. Введение в предмет и структуру учебного курса

Общие положения о курсе: структура, темы лекций и семинарских занятий, решение ситуационных тестов и задач, работа с законодательством и правоприменительной практикой органов стран СНГ. Значимость института гражданства в правовом положении человека. Гарантии права на гражданство.

Тема 2. Теоретические основы института гражданства

Гражданство как сфера трех дисциплин: конституционного, административного и международного права. Развитие института гражданства в международном праве. Европейская конвенция о гражданстве (Страсбург, 6 ноября 1997 г.). Влияние актов СНГ на институт гражданства стран СНГ. Институт гражданства в административном праве. Понятие института гражданства в конституционном праве. Место института гражданства в системе отрасли конституционного права. Динамика развития института гражданства. Соотношение понятий подданство и гражданство. Гражданство как субъективное право индивида. Гражданство – правовое состояние. Гражданство – юридическая связь лица с государством. Особенности закрепления института гражданства в законодательстве стран СНГ.

Тема 3. История развития института гражданства в России и в мире

Правовое регулирование института гражданства в РСФСР с 1917 по 1922 г.; в СССР и РСФСР с 1922 по 1938 г.; в СССР и РСФСР с 1938 по 1990 г. Предыстория принятия Закона РСФСР «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г. Сущностные черты Закона РСФСР «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г. Новеллы закона о гражданстве: открытый и свободный характер; двойное гражданство; принцип сохранения гражданства за лицами, проживающими за пределами страны; двухуровневое гражданство в федеративном государстве и др. Характеристика правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации в рамках института гражданства России. Правоприменительная практика периода 1990–2002 гг. Развитие законодательства о гражданстве России с 2002 по 2009 г. Развитие законодательства о гражданстве в странах СНГ с 1990 по 2009 г.

Тема 4. Правовое регулирование института гражданства в современной России и в странах СНГ

Кризис федеративных отношений в СССР. Факторы, вызвавшие распад Советского Союза. Образование Содружества Независимых Государств в 1991 г. СНГ как особое межгосударственное образование. Юридическая природа СНГ. Устав СНГ 1993 г. Статус государств – участников Содружества.

Союз Республики Беларусь и Российской Федерации: цели, задачи, трудности межгосударственной интеграции. Единое гражданство Союза Республики Беларусь и Российской Федерации, его особенности.

Объективная необходимость формирования гражданского общества. Трудности и коллизии демократического развития стран СНГ. Взаимосвязь демократии, демократического политического режима и гражданского общества. Международно-правовые стандарты прав и свобод.

Основные тенденции развития конституционного законодательства в странах СНГ. Принятие законодательства о гражданстве в странах СНГ.

Система источников института гражданства в странах СНГ. Комиссия по правам человека СНГ.

Тема 5. Приобретение гражданства в странах СНГ

Общая характеристика приобретения гражданства в странах СНГ. Признание гражданства – особенности регулирования в странах СНГ. Филиация. Особенности регулирования приема в гражданство в странах СНГ. Упрощенный порядок приема в гражданство – общее и особенное в законодательстве стран СНГ. Основания отказа в приеме в гражданство. Восстановление – особенности регулирования в странах СНГ. Оптация как основание приобретения гражданства в странах СНГ.

Тема 6. Прекращение гражданства в странах СНГ

Общая характеристика прекращения гражданства в странах СНГ. Выход из гражданства – особенности регулирования в странах СНГ; понятие, виды и процедуры. История выхода из советского гражданства. Обстоятельства, при наличии которых выход из гражданства РФ и стран СНГ не допускается. Утрата гражданства. Выбор гражданства. Лишение гражданства – история и современность в странах СНГ. Отмена решения о приеме в гражданство. Другие основания прекращения гражданства, предусмотренные законодательством государств – участников СНГ.

Тема 7. Решение вопросов гражданства детей

Правовые принципы гражданства детей, закрепленные международными правовыми актами. Декларация прав ребенка от 20 ноября 1959 г.

История развития института гражданства в советском законодательстве: положения и законы СССР и российское законодательство о гражданстве детей в динамике и сравнении. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье в регулировании вопросов гражданства детей. Конвенции о гражданстве СССР.

Гражданство усыновленных детей. Закрепление и динамика развития принципа права почвы и принципа права крови в национальном законодательстве.

Характеристика решения вопросов гражданства ребенка законодательством России. Практика, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Коллизионные вопросы гражданства детей. Гражданство усыновленных детей – история, теория и проблемы практики.

Закрепление гражданства детей в Республике Казахстан – характеристика общего и особенного. Характеристика общего и особенного в регулировании гражданства детей законодательством Украины. Институт гражданства детей в законодательстве Грузии – краткая характеристика.

Тема 8. Производство по делам о гражданстве в странах – участниках СНГ

Государственные органы по делам иммиграции и гражданства в странах СНГ – общее и особенное. Правовой статус органов, участвующих в решении вопросов гражданства в странах СНГ. Этапы рассмотрения вопросов гражданства. Процедуры оформления приобретения и прекращения гражданства в странах СНГ. Сроки в рассмотрении вопросов гражданства. Акты, оформляющие решения по вопросам гражданства. Механизм реализации гарантий права на гражданство.

Краткий лекционный курс

План лекционного курса

1. Гражданство как предмет регулирования международным, административным и конституционным правом.

2. Динамика становления и развития понятия «гражданство».

3. Правовое регулирование института гражданства в СССР и РСФСР.

A) Правовое регулирование института гражданства в РСФСР с 1917 по 1922 г.

Б) Правовое регулирование института гражданства в СССР и РСФСР с 1922 по 1938 г.

B) Правовое регулирование института гражданства в СССР и РСФСР с 1938 по 1990 г.

4. Правовое регулирование гражданства России с 1990 по 2002 г.

5. Правовое регулирование гражданства России с 2002 по 2009 г.

6. Правовая природа СНГ и ее влияние на унификацию института гражданства.

7. Правовые основы института гражданства в странах СНГ с 1990 по 2009 г.

8. Приобретение гражданства в СНГ.

9. Прекращение гражданства в СНГ.

10. Решение вопросов гражданства детей в СНГ.

11. Производство по делам о гражданстве в странах – участницах Содружества Независимых Государств.

1. Гражданство как предмет регулирования международным, административным и конституционным правом

Демократические процессы, происходящие во всем мире, постепенное сближение и интеграция различных государств ставят вопрос о необходимости пересмотра традиционных представлений об институте гражданства как атрибутивно принадлежащем отрасли конституционного (государственного) права.

Так, сложившаяся международно-правовая практика дает основание для научно-теоретических изысканий в рассматриваемой области. По мнению С. С. Кишкина, специфическая связь гражданства является политической, так как входит в сферу двух дисциплин: государственного и международного права¹.

Автор справедливо отмечает, что регламентация гражданства – это дело национального законодательства. Государство само вправе решать, кого считать своими гражданами, а кого – нет. Таким образом, вопросы гражданства оказываются отнесенными в раздел юридического учения о населении, как одного из элементов государства. С другой стороны, исследователь отмечает, что при регламентации отдельных вопросов гражданства приходится учитывать международно-правовые принципы и международно-правовые отношения. «Правда, коллизии между законодательствами о гражданстве различных государств, по-видимому, неизбежны». Коллизии являются предметом осложнения международно-правовых отношений и могут разрастаться в большие международные вопросы.

Возникновение коллизий приводит к спорам между государствами, и для их цивилизованного решения заключаются международные договоры. При условии соответствия общепризнанным принципам и нормам международного права международные договоры являются эффективным средством предотвращения споров между конкретными государствами, заключившими договор.

Значение гражданства в международном праве не оставалось неизменным на протяжении истории. Развитие международно-правового института гражданства, как и других норм международного права, касающихся статуса личности, происходило вместе с развитием межгосударственных отношений, с ростом перемещения населения, что, в свою очередь, увеличивало вероятность споров между государствами, касающихся правового положения конкретных лиц или определенных групп населения².

Говоря о пути разрешения такого рода споров, В. М. Гессен писал: «Не подлежит никакому сомнению, что прямой и кратчайший путь, ведущий к указанной цели, – путь международных соглашений»³.

Попытка универсальной кодификации вопросов гражданства впервые была принята на Гаагской конференции по кодификации международного права 1930 г., на которой была принята Конвенция по некоторым вопросам, относящимся к коллизиям законов о гражданстве. Конвенция подтвердила суверенное право государств определять круг своих граждан и обязала другие государства уважать это право в той мере, в какой оно соответствует международному праву и обычаям, а также общепризнанным принципам международного права; закрепила принцип равноправия гражданства различных государств и отрицания двойного гражданства; отвергла правомерность защиты государством бипатридов перед государством, гражданством которого лицо также обладает, и другое.

Сейчас отмечается тенденция интенсивности процессов взаимопроникновения и влияния друг на друга международного и внутригосударственного права.

С одной стороны, именно внутреннее право определяет позицию государства на внешнеполитической арене и, соответственно, обуславливает развитие международного права.

Как отмечает А. Б. Аксенов, гражданство регулируется внутренним законодательством государства и именно это определяет круг лиц, которые должны или не должны являться его гражданами. Так происходит и в случаях правопреемства государств, так как внутреннему праву государства-предшественника надлежит определить, кто утратил его гражданство в результате данного изменения, а внутреннее право государства-преемника определяет лиц, приобретших его гражданство⁴.

С другой стороны, в последнее десятилетие по некоторым крупным блокам общественных отношений, регулируемых как национальным, так и международным правом, влияние последнего стало резко возрастать, что проявилось и в сфере разработки новых правовых принципов в этих областях, и в сфере разработки более совершенных механизмов реализации таких норм и принципов.

Международное право в определенной степени оказывает влияние и на содержание гражданства. Это влияние может быть негативным и позитивным.

Негативное влияние, по мнению С. В. Черниченко, заключается в том, что установленные права и обязанности между государством и иностранными лицами и между государством и его гражданами, которые противоречат общепризнанным принципам международного права, недопустимы. Ряд авторов указывает на негативную роль международного права в вопросах гражданства, имея в виду, что общие принципы международного права в указанных вопросах ограничивают дискреционные полномочия государства.

Позитивное влияние – государства должны с точки зрения международного права предоставить своим гражданам основные права и свободы⁵.

Хоть государства и регулируют все вопросы приобретения или утраты гражданства по их усмотрению, это не означает, что они могут игнорировать общепризнанные международно-правовые принципы в области регулирования гражданства и устанавливать порядок и критерии его приобретения (утраты) произвольно.

Я. Броунли отмечает: «Существует общая обязанность приводить внутренне право в соответствие с международно-правовыми обязательствами».

Задачей международного права является установление правил, которые государства в случае их участия в тех или иных специальных международных соглашениях должны соблюдать при внутреннем регулировании гражданства, а целью – оказание помощи данным государствам в решении проблем распределения между ними физических лиц.

Правовое содержание и значение института гражданства дает основание для вывода о регламентации данного института нормами трех отраслей права: государственного, административного и международного.

Международное право по своей сущности является межгосударственным и не регулирует непосредственно поведение конкретных лиц. Физические лица не могут быть его субъектами. Тем не менее международное право оказывает существенное влияние на их правовое положение. Это влияние проявляется в том, что государство, действуя во исполнение своих международно-правовых обязательств или реализуя свои права международного характера, наделяет индивидов, находящихся в пределах его юрисдикции, определенными правами и обязанностями, предусмотренными в актах межнационального законодательства. В этом контексте можно говорить о статусе гражданина в международном праве.

Чаще всего межгосударственные права и обязанности, осуществление которых оказывает влияние на положение индивидов, связаны с их гражданством. Иначе говоря, индивид может, к примеру, воспользоваться преимуществами, вытекающими из норм международного права, через свое государство в качестве его гражданина. Поэтому, характеризуя положение личности в международно-правовых отношениях, надо в первую очередь обратиться к вопросам гражданства.

Общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся вопросов гражданства, непосредственно не регулируют эти отношения. Они лишь устанавливают правовые рамки, в пределах которых каждое государство регулирует собственное гражданство, не затрагивая суверенитет другого государства.

Значение международно-правового регулирования вопросов гражданства в нашей стране особенно возросло после признания приоритета правил международного договора над правилами, установленными отечественным законодательством⁶.

Уже в Законе о гражданстве СССР 1978 г. указывалось, что если международным договором, в котором участвует СССР, установлены иные правила, чем те, которые содержались в законе, то применяются правила международного договора. Аналогичные положения содержались и в Законе о гражданстве СССР 1990 г. (ст. 51).

Все большее значение в советском законодательстве стало уделяться регламентации отношений, характеризуемых обстоятельствами международного происхождения, но принадлежащих к области внутригосударственного права, что свидетельствовало о возрастании роли подобных отношений в этой сфере⁷.

Конституция РФ закрепила положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15).

Вслед за Конституцией Закон о гражданстве 2002 г. устанавливает (ст. 2), что вопросы гражданства Российской Федерации регулируются Конституцией, международным договором Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Вопросы гражданства преимущественно относятся к области внутригосударственного права, но в настоящее время их международно-правовое значение возрастает. Причина этого – сближение всех членов мирового сообщества, создание региональных союзов, в том числе и создание Содружества Независимых Государств, и, соответственно, усложнение межгосударственных отношений, сопровождающихся иммиграциями и эмиграциями, что приводит к увеличению количества споров между государствами, касающихся правового положения конкретных лиц или отдельных групп населения (беженцы, вынужденные переселенцы, апатриды и т. д.).

Конкретным примером имплиментации международных норм и принципов служит рекомендательный нормативно-правовой акт «О согласованных принципах регулирования гражданства», одобренный Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ⁸.

Ассамблея призвала государства – участников Содружества использовать положения, закрепленные в этом акте, в национальном законодательстве участников. Они также должны стать основой при заключении международных договоров.

Положения данного рекомендательного акта основывались на общепринятых нормах международного права. Так, в ст. 2 названного акта закреплен один из главных принципов Всеобщей декларации прав человека (п. 1 ст. 15), Международного пакта о гражданских и политических правах (п. З ст. 24), Конвенции о правах ребенка (п. 1 ст. 7). «Каждый человек имеет право на гражданство. Никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство».

Подлинно демократично и гуманно положение ст. 3 о том, что социальное происхождение, имущественное положение, принадлежность к определенной расе и национальности, пол, образование, язык, религиозные, политические убеждения не дают оснований для дискриминации какого-либо лица в вопросах гражданства. В развитие Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г. ст. 5 и 7 рекомендательного акта акцентируют внимание на лицах, не имеющих гражданства, и поощряют приобретение ими гражданства конкретной страны⁹. Отдельно отмечено, что ребенок, рожденный на территории государств – участников СНГ, не должен становиться лицом без гражданства.

Статьи 10 и 14 указанного акта говорят об основном инструменте защиты прав человека – о судебной защите каждого гражданина за пределами, вытекающими из его правового статуса. А также подтверждают ст. 8 Всеобщей декларации прав человека положением о том, что гражданин имеет право обжаловать в суд неправомерные и неэффективные действия, направленные на восстановление нарушенных прав.

Согласно ст. 12 длительное проживание гражданина за пределами своего государства не влечет за собой утрату гражданства. Этот принцип впервые был закреплен в п. 2 ст. 13 Всеобщей декларации прав человека: «Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну»¹⁰.

Также соответствуют международным принципам положения о равном гражданстве независимо от оснований его приобретения (ст. 4), об упрощенном решении вопросов гражданства при воссоединении семьи (ст. 8) и о соблюдении интересов отдельных наций, народностей и национальных меньшинств (ст. 9)¹¹.

Из вышесказанного следует, что государства – участники Содружества признают приоритетное значение прав и свобод человека, уважение которых является фактором мира и благополучия, необходимым для обеспечения развития дружественных отношений и сотрудничества как между ними, так и с другими государствами. В области регулирования принципов гражданства государства СНГ будут приводить национальное законодательство в соответствие с целями и принципами Всеобщей декларации прав человека, международными пактами и другими международно-правовыми документами. Страны-участники будут выполнять свои обязательства в форме, установленной в международных договорах и соглашениях этих стран.

Рекомендательный нормативно-правовой акт «О согласованных принципах регулирования гражданства» подтверждает особое значение норм международного права в формировании национального законодательства и построении Содружества Независимых Государств совместными усилиями на принципах поощрения и развития всеобщего уважения прав человека и гражданина. Очевидно, что для достижения этих целей необходимо использовать ту правовую базу, которую выработало мировое сообщество.

Помимо многосторонних соглашений в рамках Содружества, как известно, заключаются двусторонние договоры. Примером такого договора является подписанный 2 апреля 1997 г. президентами Российской Федерации и Республики Беларусь «Договор о Союзе Беларуси и России». Уставом Союза устанавливается гражданство Союза, в соответствии с которым граждане России и Беларуси являются одновременно гражданами Союза¹².

Перечень прав гражданина Союза включает в себя право на свободное передвижение и постоянное проживание в пределах территории Российской Федерации и Республики Беларусь и, что важно, на участие в управлении делами Союза, на право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления на территории того государства, где он проживает. А также право на владение, пользование и распоряжение имуществом наравне с гражданами данного государства. И что немаловажно, гражданин Союза имеет право на защиту на территории третьей страны, где нет представительства государства – участника Союза, гражданином которого он является, со стороны дипломатических представительств другого государства – участника Союза.