Текст книги "Гражданство: Россия и СНГ"

Институт гражданства образуют нормы, содержащиеся в Конституции РФ, в конституциях республик, в федеральных законах; в нем имеются нормы диспозитивные и императивные, управомочивающие и запрещающие, материальные и процессуальные.

Установление принадлежности нормы к тому или иному правовому институту необходимо, ибо не каждая отдельно взятая норма проявляет все свойства, присущие институту в целом, а их следует учитывать, чтобы правильно уяснить механизм ее реализации.

Подводя итог сказанному, необходимо заключить, что гражданство является комплексным правовым институтом, отношения в рамках которого регламентируются нормами различных отраслей права. Сердцевину его составляют нормы конституционного права, регламентирующие гражданство как устойчивую политико-правовую связь физического лица с конкретным государством.

Нормы административного права определяют содержание механизма решения вопросов гражданства (приобретения, изменения и утраты гражданства), а также взаимной ответственности сторон – участниц правоотношений гражданства. Этой же цели служат нормы уголовного и гражданского права.

Нормы международного права направлены на устранение коллизий, возникающих между национальным законодательством различных, особенно сопредельных, государств. Их приоритет перед правовыми нормами национального законодательства также создает основу для демократического развития института гражданства.

2. Динамика развития понятия «гражданство»

Гражданство исторически возникло как формальное выражение и способ построения взаимоотношений государства и человека при республиканской системе правления, в отличие от подданства как формы отношений государства и человека в монархиях. «Исторически гражданство является порождением французской революции (XVIII в.). В противовес концепции подданства как личной зависимости от монарха были выдвинуты концепции гражданина как лица, способного активно участвовать в политической жизни страны, и народа как общности равноправных граждан»⁴¹.

С. В. Черниченко, автор одной из наиболее крупных монографий по вопросам гражданства, изданной в советский период, отмечает по этому поводу: «В то время гражданство республиканской Франции означало обладание такими правами, которыми ни один подданный соседних монархических государств не мог обладать… В дальнейшем, после повсеместного утверждения буржуазного строя, различие между гражданством и подданством почти утратило свое значение, так как ряд монархических государств отказался от термина “подданство” (например, Бельгия, Дания)»⁴². В других же странах, например в Великобритании, используются оба термина. «Английский Закон о гражданстве 1948 г. ставит знак равенства между британским подданным (British subject) и гражданином Содружества (citizen of the Commonwealth)»⁴³.

Основываясь на вышеприведенных рассуждениях, С. В. Черниченко приходит к заключению: «Конечно, законодательство государств с республиканской формой правления не знает термина „подданство, но тем не менее утверждение, что гражданство означает принадлежность к государству с республиканской формой правления, а подданство – принадлежность к государству с монархической формой правления, будет ошибочным. Можно лишь говорить, что подданство означает принадлежность к некоторым монархическим государствам и является устаревшим синонимом гражданства».

Российский ученый Н. О. Куплеваский считал подданство или гражданство постоянной связью отдельного лица с государством (страной, правительством), основанной на обязанности человека подчиниться государству и быть ему верным, т. е обязанным способствовать повышению благосостояния государства^43a. В. М. Гессен в работе «Подданство, его установление и прекращение» считал, что быть гражданином – значит иметь права и нести обязанности по отношению к государству⁴⁴. До вступления на престол Александра I (1777–1825 гг.) в России приносили присягу в том, чтобы быть верным, добрым и послушным рабом и подданным⁴⁵.

В контексте истории его возникновения гражданство – это показатель не только формы правления, но и политического режима государства, поскольку оно отражает переход от абсолютной монархии и сопутствующего ей тоталитарного режима к буржуазно-демократическому режиму, к гражданскому обществу. Понятия «гражданин» и «гражданское общество» взаимосвязаны. Согласно классическим представлениям граждане – это «свободные люди в свободном государстве – республике, сами решающие свои дела и управляющие собой. Подданный же – существо, как бы не принадлежащее себе, а подчиненное воле другого человека – монарха, причем не обычного человека, а «божества» или «полубожества», стоящего над всеми. Борьба за свободу в истории была зачастую и борьбой против королей, императоров, царей за республиканское правление, считавшееся по-настоящему демократическим»⁴⁶.

В российской юридической литературе различаются три основных государствоведческих аспекта в исследовании гражданства, характеризующие его связь: а) с государством в целом, государственной властью, формой государственного правления; б) с федеративным устройством государства, государственным суверенитетом; в) с разграничением предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти в федеративном государстве^46a.

Возможны два основных методологических подхода к формированию теории гражданства в правовой науке^47a. С одной стороны, его исследование как публично-правовой категории, государствообразующего феномена, компонента признаков сущности и формы государства, с другой – необходимо учитывать, что гражданство – это категория, стоящая на стыке публичного и частного права, неразрывно связанная с конституционно-правовым статусом человека, субъективными правами. Последнее подтверждается, в частности, тем, что, как справедливо считают специалисты, гражданство имеет не только производный от государства, но и естественный характер. С. А. Авакьян формулирует эту позицию следующим образом: «Гражданство соответствующего государства является естественным состоянием для человека. Подавляющее большинство людей в мире обладает гражданством какого-то государства. Отсутствие гражданства, состояние безгражданства – скорее исключение, чем правило»⁴⁷.

Для того чтобы наиболее полно и точно раскрыть содержание понятия гражданства, необходимо изучить и проанализировать конкретные научные исследования этого правового института и дать его определение.

Анализируя процесс становления института российского гражданства на примере Конституции 1918 г., О. О. Миронов делает вывод о том, что есть основание рассматривать гражданство как субъективное право⁴⁸.

Исторический факт упоминания «права гражданства» в отдельном нормативном акте, а также само современное понятие субъективного права, по мнению автора, не являются достаточным основанием для определения гражданства в качестве такового.

Субъективное право индивида может быть ограничено и передано другому лицу. Примером являются ограничение дееспособности конкретного лица и передача правомочий его опекунам или попечителям.

Гражданство как связь лица с государством нельзя ни ограничить, ни передать какому-либо лицу. Утрата правоспособности не влечет за собой утраты гражданства.

С юридической точки зрения гражданство выступает, с одной стороны, как явление «объективного права», а с другой – «субъективного права». Сначала гражданство представляет собой институт права и законодательства, а затем речь идет о гражданстве как о признанной законом принадлежности лица к конкретному государству. В этом случае гражданство опосредуется правами личности по поводу гражданства (его приобретение, восстановление, изменение, утрата).

Последнее обстоятельство не дает оснований характеризовать гражданство и как правоспособность. Правоспособность – это индивидуальная способность лица, возникающая с момента рождения, иметь юридические права и нести юридические обязанности⁴⁹.

Гражданство как объективный фактор является двусторонней связью физического лица и государства, где каждая сторона обладает соответствующими правами и обязанностями. Каждый субъект в этой связи обладает только ему присущим свойством: человек – правоспособностью, а государство, в лице уполномоченных органов, – компетенцией. В правоспособности концентрируются права и обязанности, которыми может обладать субъект, а компетенция государства четко регламентирована в конституции и других нормативно-правовых актах данного государства.

В. Я. Бойцов и B. C. Основин^49a являются сторонниками признания гражданства правоотношением, так как в урегулировании взаимоотношений между обществом и человеком важная роль принадлежит праву. Являясь официально признанной и четко определенной юридической формой разнообразных связей человека с обществом, право выступает средством перевода этих связей во взаимоотношения между государством и гражданином. И как полагает В. А. Патюлин, данные взаимоотношения являются «концентрированным выражением наиболее важных и значимых взаимоотношений личности и общества и представляют собой как бы ядро, сердцевину связей личности и общества»⁵⁰. Следовательно, урегулированные нормами права отношения между государством и гражданином являются правоотношениями.

По мнению В. Я. Бойцова, гражданство – это особое государственно-правовое отношение, а нормы государственного права, образующие институт гражданства, составляют юридическую основу для государственно-правовых отношений гражданства, возникающих между государством как целым и его гражданами⁵¹.

Возражения можно аргументировать тем, что институт гражданства регулирует отношения по поводу возникновения, изменения или прекращения гражданства. В законодательных актах большинства стран существуют нормы, констатирующие факт существования гражданства и фиксирующие его основные принципы и нормы, регулирующие отношения по поводу гражданства. Не следует забывать, что правоотношения по поводу гражданства возникают не только между гражданами и государством, но и по отношению к иностранцам и лицам без гражданства.

Далее автор характеризует гражданство как «особый вид правоотношения – правовое состояние гражданства»⁵².

Гражданство как один из элементов основ правового статуса человека включает в себя несколько категорий: гражданин, иностранный гражданин, лицо без гражданства. Эти понятия характеризуют самостоятельные политико-правовые связи конкретного лица с данным государством. Каждому статусу соответствует свое правовое положение (состояние), определяющее объем его прав и обязанностей во взаимоотношениях с государством. Гражданство отлично от правового статуса иных физических лиц набором правовых последствий, предпосылкой которых оно выступает. Однако самостоятельность указанных явлений нельзя преувеличивать. Это самостоятельность неразрывно связанных явлений.

Очевидно, что институт гражданства является близким по отношению к институту правоотношения, но разнородным как по субъектам, так и по содержанию. Некоторые авторы считают, что невозможно дать определение гражданства и даже описать это понятие затруднительно.

С. С. Кишкин пишет, что это понятие «юридически представляется трудно уловимым»⁵³.

Его поддерживает С. В. Черниченко, но уточняет, что «разница между понятием специфической правовой связи лица с государством и понятием принадлежности к государству неуловима»⁵⁴.

Большинство авторов остановились на двух основных направлениях в рассмотрении гражданства – это определение гражданства в виде принадлежности лица к государству или в качестве юридической либо политико-правовой связи лица с государством.

Первую точку зрения поддерживают Д. А. Гайдуков, А. И. Лепешкин, Н. Т. Самарцева, И. Е. Фарбер, Б. В. Щетинин⁵⁵.

Именно понимание гражданства как принадлежности лица к государству можно встретить во многих учебниках по советскому государственному праву.

Вот, например, как определяет гражданство Б. В. Щетинин: «Советское гражданство – это принадлежность физического лица к Союзу ССР, выражающаяся в устойчивой правовой связи с Советским суверенным федеративным государством, в силу которой оно приобретает права и свободы советских граждан и исполняет все обязанности советских граждан по советскому законодательству, а также приобретает право на защиту своей личности и своих интересов со стороны Союза ССР как внутри советской территории, так и за ее пределами»⁵⁶.

Понятие «принадлежность» в большей степени отражает прикрепление лица к конкретному государству или членство лица в государстве, что, возможно, более подходит для определения гражданства лица в международно-правовом отношении. В практике большинства государств установлены различные нормы государственной принадлежности, каждая из которых (вид на жительство, статус беженца, вынужденного переселенца и т. д.) является носителем специального правового статуса. Второй точки зрения на гражданство придерживаются С. А. Авакьян, Е. И. Козлова, А. В. Мицкевич, В. В. Полянский, Г. И. Тункин, B. C. Шевцов, С. В. Черниченко⁵⁷.

В. В. Полянский предлагает следующее определение гражданства как юридически признанной политико-правовой связи физического лица с государством, которая, «будучи неограниченной во времени и в пространстве, предполагает взаимообусловленность, с одной стороны, распространения всей полноты суверенной власти государства на лицо и с другой – обладание этим лицом полным комплексом прав, свобод и обязанностей, а также означающая принадлежность лица к народу как субъекту политической власти»⁵⁸.

Е. И. Козлова в учебнике государственного права приводит определение гражданства как «основанной на юридическом признании государства политико-правовой связи лица с государством, которая влечет распространение на данное лицо в полном объеме суверенной государственной власти, активным участником которой оно является, а также всех прав, свобод и обязанностей граждан, защиту его государством как в СССР, так и за его пределами»⁵⁹.

Наиболее оптимальной представляется трактовка гражданства как фактической принадлежности лица к стране, осуществляющейся через юридическую связь физического лица с государством, выражающейся в наличии у него комплекса прав, свобод и обязанностей, вытекающих из данной связи.

Связь между физическим лицом и государством специфическая, так как выражается в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Целью этой связи является распространение всей полноты государственной власти на человека и обладание всем комплексом прав и обязанностей. Обладание гражданством влечет за собой, во-первых, постоянное и полное нахождение лица под воздействием суверенной государственной власти, а во-вторых, наделение его всей полнотой прав и обязанностей, в том числе важнейших – политических.

Существуют различные взгляды на содержание этой связи.

Н. В. Витрук определяет содержание правовой связи как «принадлежность человека к гражданству»⁶⁰.

У В. М. Сафронова гражданство есть принадлежность, которая выражается в установлении правовой связи⁶¹.

Определяя эту связь как юридическую, нужно заметить, что гражданство как понятие конституционно-правовое тесно связано с государственным суверенитетом.

В научной теории и мировой практике государственного строительства вопрос о соотношении гражданства и государственного суверенитета является дискуссионным. Ставится проблема: всегда ли гражданство – показатель государственного суверенитета, возможно (целесообразно) ли гражданство несуверенного государства? Ответ на эти вопросы связан с научно-теоретической проблемой видов гражданства. Как государствообразующий феномен гражданство – это показатель институционализации той или иной территории и связанной с этой территорией (или проживающей на этой территории) политико-территориальной общности людей либо в форме государства – самостоятельного субъекта международного права, либо государства, имеющего статус субъекта федерации. Поэтому следует различать два понятия гражданства – международно-правовое (общенациональное, общефедеративное) и внутригосударственное (субъекта федерации) и соответственно различать внешнее и внутреннее гражданство⁶². С государственным суверенитетом идентично гражданство в международно-правовом его понимании, внешнее гражданство.

В контексте проблем институирования государства в системе международных связей вопросы гражданства выступают в неразрывном единстве с процессами утверждения государственного суверенитета, государственным самоопределением народов и территорий и имеют международно-правовой аспект своей значимости. Это заключение в более развернутом виде можно представить следующим образом. Согласно общепринятым международно-правовым представлениям гражданство (либо подданство) – это важнейший атрибут любого государства. Если нет гражданства (либо подданства), нет и оснований считать данное политико-территориальное образование государством.

В сравнении с пониманием в международно-правовом смысле дефиниции гражданства с позиций конституционного права неоднозначны. Относительно внутреннего гражданства вопрос о его идентичности государственному суверенитету вызывает дискуссии. Так, классическая теория федерализма исходит из того, что гражданство (либо подданство) является обязательным признаком государства, однако следует различать суверенные и несуверенные государства – входящие, допустим, в состав союзного (федеративного) государства (субъекты федерации), последние не всегда имеют собственное гражданство. Соответствующие теория и практика восходят еще ко временам одного из классиков мировой науки государствоведения и права, немецкого ученого Г. Еллинека.

В отличие от международно-правовой характеристики общенационального гражданства через категорию «государственный суверенитет», суть которой, как уже указывалось, заключается в утверждении, что уже само наличие гражданства есть свидетельство (показатель, выражение) государственного суверенитета, в конституционном праве XIX–XXI столетий государствоведческое направление в определении понятия гражданства в странах мира не всегда связано с полной идентификацией гражданства с государственным суверенитетом.

Таким образом, в конституционно-правовом смысле гражданство – это не всегда показатель государственного суверенитета, но минимальное его свойство заключается в том, что гражданство – это важный (неотъемлемый) атрибут государства, показатель государственного самоопределения соответствующей политико-территориальной общности людей. Гражданство является более неотъемлемым элементом (признаком) государства, нежели государственный суверенитет, и свойственно как суверенному, так и несуверенному государству.

Суверенитет является неотъемлемым свойством государственной власти, которая находит свое выражение в верховенстве и единстве вне зависимости от какой-либо другой власти внутри страны и за ее пределами. Суверенитет предполагает верховенство государственной власти по отношению ко всем без исключения лицам, находящимся на территории данного государства. Граждане, составляющие большинство населения любого государства, как справедливо заметил А. И. Лепешкин, образуют естественную предпосылку существования государственной власти⁶³.

С одной стороны, лицо находится под постоянным воздействием суверенной власти государства, а с другой – гражданство характеризуется тем, что гражданин юридически рассматривается в качестве участника власти, наделенного для этого необходимыми конституционными правами, и в первую очередь политическими.

Каждое лицо независимо от того, является оно гражданином данного государства, иностранцем или лицом без гражданства, находясь на территории этого государства, попадает под воздействие этой суверенной власти, что означает наличие определенной юридической связи с данным государством. Правовое положение иностранца определяется не только правовой связью со своим государством, но и с собственным законодательством государства пребывания. Гражданство можно рассматривать как связующее звено между суверенитетом и свободой человека. Гражданин в процессе реализации своих прав и обязанностей становится участником народного суверенитета, ассоциированным носителем которого он является. Одновременно с гражданством в прямой зависимости и связи находятся права и обязанности человека, их объем и содержание.

В своем исследовании Д. А. Гайдуков замечает, что между гражданством и политическими правами и обязанностями существует прямая связь⁶⁴.

Можно сказать, что одним наиболее важных правовых последствий, вытекающих из факта обладания гражданством, является конституционная возможность участия гражданина в осуществлении государственной власти. Гражданин вправе влиять на ее осуществление, а также принимать непосредственное участие (избирать и быть избранным во все органы власти данного государства). Исходя из вышесказанного, можно отнести гражданство к одному из основных признаков государства.

В демократическом государстве сувереном является сам народ, его принадлежность к гражданству данного государства означает участие в осуществлении государственной власти, в реализации государственного суверенитета.

Таким образом, государственная власть, устанавливая общий правопорядок в государстве, определяет правовой статус своих граждан. Верховенство государственной власти реализуется путем установления в государстве правового института гражданства. Ведь именно гражданство является тем важнейшим правовым средством, на основе которого осуществляется юрисдикция государства над своим населением.

А с другой стороны, только само государство полномочно устанавливать, изменять или прекращать правовую связь с лицом, именуемую гражданством, а также определять средства его регулирования и политическое содержание.

Поскольку эта связь лица с государством всегда опосредована правом, то гражданство есть правовая связь гражданина и государства.

По мнению автора, эта двусторонняя связь является сущностью понятия гражданства.

Содержание гражданства в конституционно-правовом смысле составляет совокупность взаимных прав и обязанностей субъектов этой двусторонней связи: гражданина и государства. Каждый обладает правами и обязанностями в отношении другого. Каждому конкретному праву гражданина соответствует обязанность государства гарантировать его осуществление, и каждой конкретной обязанности гражданина соответствует конкретное право государства требовать ее исполнения последним.

Подобная связь не ограничивается пространственными пределами государства и является бессрочной, т. е. устойчивой в пространстве и во времени. Как подчеркивает С. В. Черниченко, устойчивость гражданства зависит от устойчивости прав и обязанностей, входящих в его содержание. Но устойчивость гражданства является качественно новым свойством по сравнению с устойчивостью конкретного права или обязанности и «проявляется в том, что сама по себе устойчивость такого права или обязанности не является еще признаком гражданства»^64a.

Устойчивость гражданства во времени проявляется в том, что гражданство непрерывно (бессрочно). Непрерывность выражается в сохранении гражданства с момента рождения, принятия в гражданство и до выхода из гражданства или его утраты, в соответствии с законодательством конкретного государства. Гражданство – это длящееся правовое состояние.

Устойчивость гражданства в пространстве выражается в том, что гражданин, выезжая за пределы своего государства, независимо от срока продолжает находиться под юрисдикцией страны гражданства. При этом некоторые права и обязанности, входящие в содержание гражданства, прекращают свое действие на время пребывания за границей, но лицо их не утрачивает. Навязывание страной пребывания этому лицу каких-либо прав или обязанностей, которые могут быть определены только страной гражданства, будет расценено как нарушение государственного суверенитета. Но устойчивость гражданства в пространстве не ослабевает, так как происходит не юридическое, а фактическое прекращение связи между государством и его гражданином. Юридически связь гражданства не прервана, она прекращена фактически. Устойчивость гражданства в пространстве не нарушается в случае, если гражданин отказывается пользоваться правами, предоставленными данным государством, и выполнять соответствующие обязанности по отношению к стране пребывания.

Из вышесказанного следует, что связь между гражданином и государством гражданства не прекращается за пределами страны. Государство, исходя из принципа государственного суверенитета, оказывает покровительство и защиту своим гражданам, это входит в обязанности государства и тем самым подкрепляет взаимоотношения с гражданином. Поэтому некоторые ученые-юристы считают необходимым определять гражданство как устойчивую правовую связь лица с государством, определяющую правовое положение гражданина в государстве «как подлинно свободного и равноправного гражданина» и влекущую за собой защиту государством его прав и законных интересов за границей в дипломатическом порядке и в других установленных в межгосударственном общении формах^65a.

Таким образом, можно определить, что гражданство – это фактическая принадлежность лица к конкретной стране, осуществляющаяся через юридическую связь человека с государством, выражающаяся в наличии у него определенных прав, свобод и обязанностей, вытекающих из этой связи.

В Европейской конвенции о гражданстве (Страсбург, 6 ноября 1997 г.) «гражданство» означает устойчивую правовую связь между отдельным лицом и государством и не указывает на этническое происхождение этого лица. В действующем Законе РФ гражданство Российской Федерации – устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Иное гражданство рассматривается как гражданство (подданство) иностранного государства. Двойное гражданство – наличие у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства.