Текст книги "Гражданство: Россия и СНГ"

Отказавшись от этого антидемократичного института, российский законодатель тем самым привел наше законодательство в соответствие с общепризнанными нормами международного права. Попутно заметим, что следовало бы сделать и следующий шаг в этом направлении: определении на уровне закона запретить всякую возможность высылки своих граждан.

5. Равенство гражданства. Этот принцип также закреплен в ст. 6 Конституции РФ и включен в содержание основ конституционного строя. Он означает равенство всех граждан в правах, свободах и обязанностях независимо от оснований приобретения гражданства.

6. Единство гражданства. Этот принцип обусловлен федеративным характером национально-государственного устройства России, в которой наряду с общефедеральным гражданством существует гражданство республик как субъектов Федерации. Принцип также закреплен в ст. 6 Конституции РФ и означает, что каждый гражданин республики в составе Российской Федерации одновременно является гражданином России.

7. Допущение двойного гражданства. Ранее действовавшее законодательство СССР и РСФСР запрещали возможность двойного гражданства. Статья 62 Конституции РФ 1993 г. внесла серьезные коррективы, установив, что «гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации».

Случаи двойного гражданства возникают из-за применения государствами разных принципов при решении вопросов приобретения гражданства. Ребенок может приобрести гражданство, например, при различном гражданстве родителей или в результате усыновления иностранным гражданином, женщина – при выходе замуж за иностранца, если по законам его государства жена должна «следовать гражданству своего мужа».

До последнего времени российское гражданство стояло на позиции непризнания за гражданами Российской Федерации гражданства в случаях, когда российский гражданин имел доказательства принадлежности к гражданству иностранного государства и фактически становился лицом с двойным гражданством. Законодательство рассматривало его только как российского гражданина. Отступление от этой позиции наметилось в Законе о гражданстве от 28 ноября 1991 г.

Российский гражданин может одновременно иметь и гражданство иностранного государства, но допускается это только в одном из следующих случаев:

– если такую возможность предусматривает федеральный закон;

– если это предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Упоминание в Конституции федерального закона означает, что решение вопросов двойного гражданства в других законодательных актах недопустимо. Российскому гражданину может быть разрешено по его ходатайству иметь одновременно гражданство другого государства, с которым имеется соответствующий международный договор. Как видно, к предусмотренному Конституцией обязательному условию – наличию международного договора – Закон о гражданстве других возможностей признания гражданства не допускает.

Международный договор, о котором упоминается в ч. 1 ст. 62, должен прямо предусматривать права граждан договаривающихся государств иметь одновременно гражданство обоих этих государств.

Признание в соответствии с Конституцией двойного гражданства российских граждан лишь в указанных, строго ограниченных случаях означает, что общий принцип, по которому за лицом, состоящим в гражданстве, не признается принадлежность к гражданству другого государства, продолжает действовать.

Отсюда практически вытекает, что гражданин иностранного государства при приобретении российского гражданства может сохранить гражданство этой страны (обязательного отказа от иностранного гражданства, как это предписывалось в прежнем Законе о гражданстве, при приеме в российское гражданство не требуется). Но в России в соответствии с нашим законодательством он будет рассматриваться только как российский гражданин.

Двойное гражданство будет за ним признано в России, лишь если с иностранным государством, гражданином которого он является, имеется на этот счет международный договор.

Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства может создать определенные трудности, поскольку обладатель двух гражданств оказывается связанным с двумя государствами и должен подчиняться законам обоих. Это касается, например, военной службы.

Факт двойного гражданства «не умаляет прав и свобод российского гражданина и не освобождает его от обязанностей, вытекающих из российского законодательства». Однако допускается, что федеральным законом или международным договором Российской Федерации может быть предусмотрено то или иное ограничение в правах или освобождение от обязанностей, вытекающих из факта двойного гражданства.

Все это соответствует международной практике, и согласно Конвенции о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве 1930 г., лицо, обладающее двумя гражданствами, может рассматриваться каждым из государств, гражданином которого оно является, как его гражданин.

Двойное гражданство проверяется компетентными органами. В связи со скандалом вокруг назначения заместителем секретаря Совета безопасности РФ Березовского и его двойного гражданства Государственная Дума Федерального Собрания РФ постановила поручить Министерству внутренних дел РФ проверить наличие двойного гражданства у граждан Российской Федерации, занимающих государственные должности; дать согласие на проверку наличия двойного гражданства у депутатов Государственной Думы, предложить Министерству внутренних дел РФ сообщить о результатах проверки в Государственную Думу до 1 апреля 1997 г.

Решение о двойном гражданстве принимал Президент РФ, и если разрешение получено, то гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, не может быть на этом основании быть ограничен в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из гражданства Российской Федерации.

При президенте существует комиссия по вопросам гражданства, которая подготавливает документы для рассмотрения и подписи президенту.

Принцип почетного гражданства был закреплен в ст. 8: «Лицу, не являющемуся гражданином Российской Федерации, имеющему выдающиеся заслуги перед Российской Федерацией или мировым сообществом, может быть с его согласия предоставлено почетное гражданство Российской Федерации». За заслуги в области науки и техники, охраны здоровья населения, в области экономики, финансовой деятельности, искусства, в области культуры и других почетное гражданство Российской Федерации предоставляется президентом, и, кроме того, по Положению о почетном гражданстве Российской Федерации почетные граждане пользуются правами граждан Российской Федерации.

При решении вопросов гражданства наряду с законами нашей страны подлежат применению международные договоры Российской Федерации, регулирующие вопросы гражданства.

Если же международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые содержатся в Законе о гражданстве, применяются правила этого договора.

В отношении каждого человека, гражданство которого юридически оформляется такими документами, подтверждающими гражданство Российской Федерации, каковыми являются удостоверения личности гражданина Российской Федерации, а до их получения – свидетельство о рождении или иной документ, содержащий указание на гражданство лица.

В 1997 г. вышло постановление Правительства РФ об учреждении образцов и описании бланков основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории страны и за ее пределами. Государство регистрирует также такие акты гражданского состояния, как рождение и смерть своего гражданина.

Можно выделить основные и наиболее важные принципы, связанные с гражданством. Они исходят из признания общечеловеческих ценностей, означают признание человека и государства равноправными, равнообязанными субъектами, наделенными взаимной ответственностью.

8. Сохранение гражданства Российской Федерации лицами, проживающими за границей. Статья 4 Закона устанавливает, что проживание гражданина Российской Федерации за пределами государства не прекращает его гражданства.

9. Защита государством граждан Российской Федерации за границей. Данный принцип, закрепленный в ст. 61 Конституции РФ, развивается в ст. 5 Закона о гражданстве, в которой устанавливается, что государственные органы Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения, их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам РФ была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами Российской Федерации, международными обычаями, защищать их права и охраняемые законом интересы, а при необходимости принимать меры для восстановления нарушенных прав граждан России.

Это правило имеет особое значение в связи с остро стоящей проблемой правового положения российских граждан, проживающих за границей. Это относится и к государствам – бывшим республикам СССР. Нуждаются в защите и российские граждане, выезжающие за границу на время – в командировки, по контрактам, по частным делам и т. п.

Государственные органы, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, их должностные лица были обязаны: во-первых, содействовать тому, чтобы российским гражданам была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами Российской Федерации, международными обычаями; во-вторых, защищать их права и охраняемые законом интересы; в-третьих, при необходимости принимать меры для восстановления нарушенных прав российских граждан.

Функции дипломатических представительств Российской Федерации определяются Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г., а функции консульских учреждений – Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г. Действует также Консульский устав 1976 г. Россией заключены и многочисленные двусторонние консульские договоры и конвенции.

К функциям дипломатического представительства относится, в частности, защита интересов аккредитующего государства и его граждан в пределах, допускаемых международным правом. Посольство может консультировать своих граждан по возникающим у них вопросам, делать запросы по поводу защиты интересов граждан, заявлять протесты и делать представления властям страны пребывания. Консул ведет учет постоянно и временно пребывающих в его консульском округе российских граждан, имеет право производить усыновление детей, состоящих в гражданстве России и проживающих вне ее пределов, принимает меры к установлению опеки и попечительства над находящимися в его округе несовершеннолетними российскими гражданами, к охране имущества, оставшегося после смерти российского гражданина, и так далее. Консул следит, чтобы в отношении арестованного по подозрению в совершении преступления или отбывающего наказание в виде лишения свободы российского гражданина соблюдались законы государства пребывания и международные договоры, заключенные Россией с этим государством; обязан посещать российских граждан, находящихся в местах заключения. Он вправе представлять российских граждан в судах и других учреждениях страны пребывания. Консул выдает российским гражданам заграничные паспорта, а также выдает, продлевает и погашает визы на выезд в Россию.

Если меры, принятые дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями, не приводят к положительным результатам, для защиты интересов своих граждан Российской Федерацией могут быть предприняты и иные вытекающие из международного права шаги.

10. Сохранение гражданства при заключении и расторжении брака. Статья 6 Закона о гражданстве устанавливает, что заключение или расторжение брака гражданином Российской Федерации с лицом, не принадлежащим к гражданству Российской Федерации, не влечет за собой изменения гражданства. Изменение гражданства одним из супругов не влечет за собой изменения гражданства другого супруга. Расторжение брака не влечет за собой изменения гражданства родившихся в этом браке или усыновленных детей. Положения данной статьи Закона находятся в полном соответствии с Конвенцией о гражданстве замужней женщины, принятой ООН в 1957 г., и отражают юридическое равноправие женщин в Российской Федерации.

11. Сокращение безгражданства. На территории Российской Федерации проживает категория лиц, именуемых лицами без гражданства. Основываясь на гуманизме и общей направленности международно-правовых актов в этой области, в частности Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г., ст. 7 Закона о гражданстве Российской Федерации устанавливает, что Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими иного гражданства.

С принятием действующей Конституции России институт гражданства России значительно изменился.

В ст. 6 Конституции РФ закреплены основы гражданства Российской Федерации. Гражданство – это устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности и основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека и гражданина. С гражданством связаны самые существенные элементы правового положения личности – объем и содержание прав, свобод, обязанностей.

Действующая Конституция закрепляет порядок, согласно которому гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом.

Конституция РФ в ч. 3 ст. 6, как уже упоминалось, устанавливает полный запрет на принудительное лишение гражданства. Данный конституционный принцип гражданства гарантирует гражданам право на инакомыслие, исключает боязнь потерять отечественное гражданство по другим причинам, кроме свободного волеизъявления гражданина.

Недопустимость высылки гражданина России за ее пределы – еще одна из новелл действующей Конституции, закреплена в ст. 61.

Гарантией гражданства является недопустимость выдачи гражданина Российской Федерации иностранному государству. Этот принцип сформулирован в ст. 61 Конституции РФ.

Статья 62 Конституции РФ 1993 г. внесла серьезные коррективы в существовавший ранее институт гражданства России, установив, что «гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации».

Важное место в регулировании института гражданства России имеет практика Конституционного Суда РФ.

Вопросам приобретения гражданства было посвящено постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности пункта «г» статьи 18 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации».

Конституционный Суд РФ в постановлении от 16 мая 1996 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта „г’ статьи 18 Закона Российской Федерации „О гражданстве Российской Федерации в связи с жалобой А. Б. Смирнова»^98a признал следующее. Согласно п. «г» ст. 18 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» лица, родившиеся на территории, входившей на момент их рождения в Россию, являлись гражданами бывшего СССР, не изъявившие свободно своего желания прекратить принадлежность к российскому гражданству, выехавшие ранее на постоянное жительство за пределы России, но в пределах бывшего СССР, не являющиеся гражданами других государств, входивших в состав бывшего СССР, и впоследствии вернувшиеся на постоянное жительство в Россию после 6 февраля 1992 г., т. е. после вступления в силу Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации», должны были приобретать российское гражданство в порядке регистрации, не соответствует ч. 3 ст. 6 Конституции РФ. Причиной является то, что указанные категории лиц, по существу, лишались своего российского гражданства, что недопустимо согласно вышеприведенному конституционному положению. Гражданин А. Б. Смирнов, имевший российское гражданство по рождению, не мог быть лишен его даже по закону без его собственного волеизъявления, и к нему не могло быть предъявлено требование регистрации как способа признания российского гражданства. Этот вывод Конституционного Суда РФ согласуется с ч. 2 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека, устанавливающей, что «никто не может быть произвольно лишен своего гражданства». «Произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства, – говорится в указанном постановлении Конституционного Суда РФ, – нарушая статью 6 Конституции Российской Федерации, умаляет достоинство личности, что в соответствии со статьями 18, 21 (часть 1) и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации является недопустимым как при издании, так и при применении законов». Однако это не освобождает лицо, имеющее российское гражданство по рождению, при прибытии в Россию на постоянное жительство, при оформлении такого гражданства от обязанности уведомления им того факта, что он прибыл в Россию для постоянного проживания и не принадлежит к гражданству другого государства, входившего в состав бывшего СССР.

В отношении новеллы Закона РСФСР «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г. по двухуровневому гражданству в федеративном государстве важными и интересными являются постановления Конституционного Суда РФ.

В связи с этим примечательно одно из дел, рассмотренных Конституционным Судом РФ. В постановлении от 24 ноября 1995 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 г. „О выборах в Парламент Республики Северная Осетия – Алания⁹⁹ Конституционный Суд РФ говорит о гражданах Российской Федерации и не прибегает к использованию категорий граждан Республики Северная Осетия – Алания и граждан Республики Ингушетия. Такая позиция, на наш взгляд, не является случайной^99a.

Стороны, участвовавшие в деле (как до, так и в ходе судебного заседания), широко оперировали категорией республиканского гражданства, а именно гражданства Республики Северная Осетия – Алания и Республики Ингушетия.

Так, Председатель Правительства Республики Ингушетия в обращении в Конституционный Суд РФ усматривает нарушение избирательных прав ингушей – вынужденных переселенцев как граждан Республики Северная Осетия – Алания в том, что им было отказано в голосовании на выборах Президента и Парламента Республики Северная Осетия – Алания.

В свою очередь, Председатель Верховного Суда Республики Северная Осетия – Алания в письме на имя Председателя Правительства Республики Ингушетия также обращается к конституционным нормам, устанавливающим гражданство Республики Ингушетия. Так, он отмечает, что ст. 21 Конституции Республики Ингушетия не допускает двойного гражданства, т. е. совмещения в одном лице гражданства Республики Северная Осетия – Алания и гражданства Республики Ингушетия, и указанная конституция предусматривает защиту за пределами Республики Ингушетия лишь своих граждан, т. е. граждан Республики Ингушетия, но не граждан Республики Северная Осетия – Алания.

В действительности с точки зрения обеспечения и защиты конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации (в данном случае – избирательных прав российских граждан) не имеет принципиального значения, к гражданству какой республики принадлежит лицо. Существует обязательное требование Конституции РФ, что не может быть каких-либо ограничений избирательных и иных конституционных прав и свобод в зависимости от национальной (этнической) принадлежности, от обладания конкретным республиканским гражданством.

Следует согласиться с Ж. И. Овсепян, которая связывает исследование гражданства с институтом «форма государственного устройства», т. е. к способу политико-территориальной организации государственной власти, характеризующей взаимоотношения государства в целом и отдельных его территорий¹⁰⁰. Наличие гражданства не только государства в целом (т. е. не только общенационального гражданства), но и гражданства отдельных территорий государства – это показатель сложносоставного по форме его политикотерриториального устройства (федеративного) государственного образования. Поэтому тема гражданства в соответствующем ее аспекте изучается (исследуется) в увязке с проблемами федерализма и суверенитета, но уже не в международно-правовой, а в федеративной сфере проявлений последнего.

В советский период господствовала концепция идентификации государственного суверенитета. По мнению С. М. Равина, «советское гражданство восприняло федеративную форму Советского государства»¹⁰¹.

В юридической литературе советского периода, по анализу Ж. И. Овсепян, давались следующие определения внутригосударственного гражданства в плане соотношения его с государственным суверенитетом и критерием государственной институционализации политико-территориального образования²⁵²:

– гражданство субъектов Федерации (союзных республик в СССР, имевших статус суверенных государств в составе суверенного Союза ССР) – это источник (инструмент) участия народа в осуществлении суверенной государственной власти;

– гражданство субъектов Федерации (суверенных союзных республик в составе СССР) – это гарантия права союзной республики на выход из состава СССР, которое союзные республики имели согласно всем Конституциям СССР (с 1924 по 1977 г.). В работах ряда советских авторов указывалось, что «наличие республиканского гражданства служит обеспечению права союзных республик на выход из Союза, так как в случае такого выхода необходимым условием государственного существования является сохранение за нею ее населения»¹⁰²;

– гражданство автономной республики характеризовалось как гарантия не государственного суверенитета (так как автономные республики СССР в отличие от его союзных республик не признавались суверенными государствами), а национального, квалифицировалось как «одно из важнейших государственно-правовых средств осуществления государственного самоопределения нации».

В своей монографии «Гражданство в Советском союзном государстве» (1969 г.) В. С. Шевцов пишет: «Можно выделить два основных аспекта в плане соотношения гражданства и государственного суверенитета. С одной стороны, государственная власть, устанавливая общий правопорядок в государстве, определяет и правовое положение своих граждан. Верховенство государственной власти осуществляется в данном случае посредством установления в государстве гражданства. С другой стороны, принадлежность к гражданству (в условиях демократического государства) предполагает участие граждан в осуществлении самой государственной власти, т. е. в реализации государственного суверенитета»¹⁰³.

Это утверждение было справедливо для советского времени, когда в Союзе ССР формально (но не фактически) признавался суверенитет союзных республик в его составе наряду с суверенитетом СССР в целом. В современной России в отличие от СССР никогда не признавался суверенитет ее субъектов (за исключением непродолжительного периода со времени подписания Федеративного договора от 31 марта 1992 г. и до принятия Конституции РФ от 12 декабря 1993 г.). Применительно к демократическому федеративному государству, как справедливо отмечает Ж. И. Овсепян, дефиниция общенационального гражданства, увязанная с определением его значения для конституирования и осуществления государственного суверенитета, связана с фактором наличия у соответствующего уровня государственной власти (федерации, ее субъектов) предметов ведения и полномочий, посвященных регулированию гражданства и решению вопросов гражданства¹⁰⁴.

Конституционный Суд РФ в ряде своих решений (постановление от 7 июня 2000 г.¹⁰⁵, определение от 27 июня 2000 г.¹⁰⁶ и другие) сформулировал правовую позицию и подтвердил, что Конституция РФ 1993 г. «не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации».

Тем не менее ряд государствоведов настаивают на введении каких-то «мягких» форм признания суверенитетов республик в составе Российской Федерации. Так, по мнению В. А. Черепанова: «Не исключены варианты употребления близких по семантике словосочетаний, например “суверенность”, “суверенные права”». При этом «под суверенитетом (суверенностью) субъекта РФ все чаще понимают полноту государственной власти субъекта РФ вне пределов действия верховной федеральной власти».

Часть 2 ст. 6 Конституции РФ устанавливает: «Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации». Гражданство республики как субъекта Российской Федерации не влияет на общий конституционно-правовой статус всех граждан Российской Федерации. Но в этом случае существование гражданства республик теряет всякий смысл. Поэтому Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» признает лишь гражданство Российской Федерации.

По данному вопросу Конституционный Суд РФ однозначно высказал свое мнение в определении от 6 декабря 2001 г. № 250-О «По запросу Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации»¹⁰⁷. Конституционный Суд РФ указал, что отсутствие суверенитета у республик в составе Российской Федерации предопределяет и решение производного вопроса – о гражданстве, поскольку именно суверенное государство правомочно законодательно определять, кто является его гражданами, признавая их тем самым полноправными субъектами права, обладающими всеми конституционными правами человека и гражданина. Однако «Конституция Российской Федерации ни в статье 6, устанавливающей принцип единого гражданства Российской Федерации, ни в статьях о статусе субъектов Российской Федерации, о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов не предусматривает гражданство республик либо других субъектов Российской Федерации и их правомочия в этой области».