Текст книги "Власть над миром. История идеи"

Первым очевидным шагом этих исторически мыслящих дипломатов стал анализ сильных и слабых сторон предыдущих схем: вот почему в военное время у них снова возник интерес к дипломатии Концерта 1815 г. Министерством иностранных дел был учрежден комитет по изучению данной темы, который вскоре выпустил отчет, названный по имени председателя комитета лорда Филлимора. Он поддерживал идею арбитража в рамках «совета наций» и включал проект конституции новой Лиги Наций, которая основывалась на принципах и процедурах мирного разрешения конфликтов, впоследствии вошедших в финальный Пакт[154]154
  Raff, 154; Egerton passim.


[Закрыть]. По-прежнему сосредоточенный на решении разногласий, он тем не менее значительно отличался от документов американских легалистов, поскольку главным арбитром здесь являлся орган скорее политический, «совет наций», а не международный суд. Британцы пытались узнать реакцию администрации США на отчет Филлимора, лишь вскользь касавшийся структуры нового управляющего органа, когда весной 1918 г. он увидел свет, однако Вильсон проинструктировал своих подчиненных не вступать ни в какие публичные дискуссии, а все контакты поручил своему личному эмиссару полковнику Хаузу. Он возражал против неоднократных попыток британцев опубликовать доклад Филлимора (по крайней мере до тех пор, пока не выяснилось, что доклад Вильсону не понравился), а его эмиссары лишь в общих чертах передавали смысл президентских проектов. Год спустя британский Союз за Лигу Наций вслух возмутился тем фактом, что до сих пор пребывал «в неведении касательно точной природы и охвата предложений президента Вильсона»[155]155
  Cited in: Wertheim. League of Nations, 5.


[Закрыть].

В начале следующего года, в процессе подготовки к мирным переговорам в Париже, Роберт Сесил передал американцам проект Лиги, в котором описывался секретариат, международный совет государств и международный суд. В основном этот документ был составлен еще одним политиком с британской стороны, абсолютно решающей фигурой в разработке проекта Лиги, который смог преодолеть возражения Уайтхолла насчет формы будущей организации: а ведь она, по всей вероятности, могла полностью отойти от привычных дипломатических процедур. Как ни удивительно, он не был британцем – на самом деле он даже сражался против Британии в Англо-бурской войне двумя десятилетиями ранее. Стройный, подтянутый генерал Ян Смэтс фигурировал на международной арене почти четыре десятилетия. Обладатель кембриджского диплома в области права и увлеченный ботаник, Смэтс стал блестящим бурским командиром, смог принять поражение, занялся политикой в заново основанном Южно-Африканском Союзе и проявил себя как выдающийся теоретик имперского правления. Стремясь к созданию новой белой южноафриканской нации, которая примирит буров с британцами и объединит их в деле распространения цивилизации на земли к югу от Сахары, он являлся одним из главных защитников идеи Британского Содружества – парадигмы столь же влиятельной, как панамериканизм для будущей Лиги Наций.

Идея органического сплавления наций (белых) Британской империи возникла в Южной Африке сразу после Англо-бурской войны. Молодое поколение британских интеллектуалов и политиков стремилось объединить буров с англоговорящим населением; Смэтс разделял это желание. Пока Уайтхолл занимался делами Индии, они видели будущее в альянсе белых народов – австралийцев, канадцев и новозеландцев, – объединенных таким образом, чтобы одновременно уважать их развивающиеся национальные культуры и обеспечивать коллективную безопасность. Угроза, которой они опасались, исходила не от Германии, а от беспокойных народов Азии и Африки, многочисленность которых пугала англоговорящих поселенцев, заставляя их усомниться в возможности сделать цивилизованным весь мир. Этими же причинами объясняется и то, почему теоретики Содружества выступали в пользу тесных связей с США. Содружество, таким образом, являлось продуктом расовой настороженности и национального престижа, а также парламентским решением для слишком территориально разобщенной имперской власти – своего рода интернационализмом «Белой гордости»[156]156
  По теме Смэтса и Содружества см. мою книгу No Enchanted Palace.


[Закрыть].

С точки зрения Смэтса, создание Британского Содружества позволяло новой Южной Африке сохранять высокую степень национальной автономии, получая при этом безопасность и коммерческие преимущества от полноценного участия в жизни ведущей империи мира. Однако на этом Смэтс не останавливался. Эволюционист в политике (во многом, как Вильсон), во время войны он рассматривал идею Содружества как модель для более масштабного будущего политического объединения, Лиги Наций, которая объединит все цивилизованные народы, исцелит Европу и поможет Африке. Эта достойная цель (о чем он, никогда не забывавший свою африканскую миссию, прекрасно знал) имела также и четкую стратегическую направленность: в подобной Лиге судьбы Британской империи и США связывались воедино. Война показала слабость британской позиции в Европе в отсутствие поддержки от Америки; Лига являлась средством сохранения этого альянса в мирное время.

Самый реалистический из идеалистов, Смэтс своим авторитетом продвигал идею Лиги и на протяжении 1917 г. неоднократно высказывался о том, что за военной победой должна последовать «моральная победа» и что «военный империализм», «вплывший подобно чудовищному айсбергу из прошлого в нашу современную жизнь», должен был смениться мирной эрой международной гармонии[157]157
  Smuts, 1917, VI.


[Закрыть]. Смэтс утверждал, что переход от силы к сотрудничеству между нациями уже происходит в «Британской империи, которую я предпочитаю называть… Британским Содружеством Наций». В продолжение он объяснял:

Элементы будущего мирового правительства, которое больше не будет опираться на имперские идеи, заимствованные из римского права, уже действуют в нашем Содружестве Наций… Как римские идеи руководили европейской цивилизацией почти двести лет, новые идеи, воплощенные в британской конституционной и колониальной системе, смогут, когда получат полное развитие, руководить будущей цивилизацией еще много веков[158]158
  Smuts, 1917, VII.


[Закрыть].

По утверждению Смэтса, лига демократических государств уже возникла в 1917 г., после вступления Америки в войну вместе с Британией и Францией против автократий Германии и АвстроВенгрии. Эти державы олицетворяли «последнюю попытку старой феодальной Европы воспрепятствовать прогрессу человечества». В стремлении протянуть мост между американцами и британцами Смэтс смешивал моральный идеализм и реальную политику, и результат выглядел весьма привлекательно. С одной стороны, он говорил, что наука (а Лига представляла новую ступень в политической эволюции человечества, охватывая национальное государство, но не подавляя его) и право находились на стороне Антанты. С другой, продвижение демократии являлось для него очевидным инструментом для того, чтобы лишить кайзера и австрийского императора поддержки, которую те пока находили в Центральной и Восточной Европе.

Такое сочетание философских идеалов и продуманной стратегии пришлось по душе президенту Вильсону. В декабре 1918 г., через месяц после конца войны, Смэтс опубликовал памфлет под названием «Практическое предложение», в котором высказывался в пользу одного из вариантов Лиги Наций. Он был радикально настроен в вопросах разоружения, описывал тройственную структуру из Исполнительного совета, Ассамблеи и Секретариата, которая впоследствии и была утверждена, а также предлагал вменить новой организации в ответственность управление бывшими германскими колониями. Кроме того, ей предстояло заняться формированием основ мирового права – своеобразное эхо легалистских намерений довоенного периода. Программа была гораздо масштабнее предложений Сесила или Филлимора; в то время Сесил все еще раздумывал над созданием нового концерта с регулярными конференциями великих держав и постоянным секретариатом – иными словами, улучшенной версии системы 1815 г. Проект был даже более радикальным, чем составленный полковником Хаузом по указанию Вильсона, который оказался ближе – со своим упором на арбитраж и апелляционный суд, а также Постоянную палату международного суда – к довоенному американскому легализму. Вильсону понравился радикализм Смэтса – его решительный разрыв с прошлым, а возможно, и бывшие заслуги в борьбе с колониализмом. И поскольку его работу президент читал на борту парохода «Джордж Вашингтон» по пути в Париж, когда при нем не было большинства постоянных советников, он явно подпал под его влияние.

Британцы усиленно продвигали свои идеи. На заседании имперского оборонного комитета в канун Рождества 1918 г. все собравшиеся признали, что мирный договор потребует заключения какого-либо пакта о послевоенной безопасности; в то же время никто не упоминал о сверхгосударстве или мировом правительстве. Однако, будет ли Лига постоянной или превратится в новую версию старого Концерта, каков внутри нее будет баланс сил между маленькими и большими державами, какой исполнительной властью ей следует обладать и в какой степени она сможет обеспечивать соблюдение послевоенных территориальных договоренностей, оставалось неясным. И Смэтс, и комитет Филлимора поддерживали идею системы, в которой нарушение согласованных правил автоматически влекло санкции против страны-нарушителя, однако многие консерваторы ее не одобряли, а некоторые высказывались против системы коллективной безопасности в целом. Они опасались, что британским войскам придется сражаться по всему свету, и сомневались, что военные соглашения Лиги каким-либо образом смогут упрочить собственную оборону Британии. Ллойд Джордж, как обычно, пытался поддержать обе стороны сразу: он настаивал на том, что Лига должна быть эффективной организацией, а не «притворством», по его выражению; с другой стороны, отрицал необходимость наличия у нее исполнительной власти. Он придерживался модели, при которой власть оставалась в руках национальных правительств. Хотя в публичных выступлениях Ллойд Джордж поддерживал Смэтса, фактически британский кабинет относился прохладно к любым предложениям, идущим дальше постоянных конференций – своего рода улучшенной версии 1815 г. Именно такие инструкции кабинет дал Роберту Сесилу, когда они со Смэтсом готовились к отъезду на мирную конференцию в Париж.

В Париже в ход пошла «личная дипломатия». Команда Сесила – Смэтса проигнорировала инструкции, полученные от кабинета, и воспользовалась поддержкой Вудро Вильсона, чтобы отклонить возражения собственного премьер-министра. Сам Вильсон прибыл на конференцию с несколькими новыми предложениями – о гарантии прав трудящихся и об этнических меньшинствах и их правах, – которые, как большинство его идей, озвучил внезапно, к вящему потрясению своих советников. Однако и они, и предложение полковника Хауза о постоянном суде (которое Вильсон не одобрил) стали лишь дополнениями к проекту, являвшемуся, по сути, детищем британцев и написанному ими в характерной системной манере за последние два года. За каких-то 11 дней комиссия под председательством Вильсона, главные роли в которой играли полковник Хауз и Роберт Сесил, составила проект договора, далее подлежавший обсуждению. В течение двух месяцев новая организация получила одобрение делегатов.

С организационной точки зрения Лига практически полностью отказывалась от легалистской парадигмы, разочаровав тем самым многих американских интернационалистов, и, согласно предпочтениям Смэтса и Вильсона, базировалась на тройственном подразделении властей в рамках парламентской демократии. В ней существовал эквивалент законодательного собрания, состоящий из Верхней палаты, Совета, в котором заседали постоянные представители от великих держав и четыре члена, подлежащих ротации, от меньших стран, избираемых голосованием, и Ассамблеи, действующей по принципу «один участник – один голос». Посту Генерального секретаря почти не придавалось исполнительной власти, он был скорее административным, нежели дипломатическим. От легалистской модели сохранялась лишь принудительно навязанная Вильсону перспектива скорейшего создания новой Постоянной палаты международного правосудия, которая должна была стать для Лиги источником юридической власти над государствами-членами при разногласиях между ними.

Слабые места подобной структуры были очевидны. Ассамблея могла казаться законодательным органом, но была неспособна писать законы, и любой член Совета мог наложить вето на ее действия, что автоматически подразумевало ее ограниченную дееспособность. Секретариат являлся заведомо слабым координационным звеном в отсутствие власти, не зависящей от членов Лиги. Суд (действительно учрежденный в 1922 г.) определенно не стал тем центральным всемогущим юридическим механизмом, каким его мечтали видеть Тафт и Рут. И – самое тревожное – несмотря на обязательства государств-членов соблюдать территориальные положения мирного договора, у Лиги не имелось собственной исполнительной власти (предложение французов по этому поводу было отвергнуто) или другого механизма для поддержания мира помимо обязательств ее членов передавать любые споры между ними на рассмотрение арбитража. Если государство – член Лиги объявляло войну, идя вразрез с заключенным договором, самое страшное, что ему грозило, – бойкот и санкции. Совет мог рекомендовать те или иные меры против нарушителя, но не имел возможности воплотить их в жизнь. С современной точки зрения слабость Лиги кажется очевидной; тем не менее, с любой перспективы, Лига являлась экстраординарной дипломатической инновацией, воплощением мечты множества интернационалистов XIX в. и моментом истины для остальных. Она отрицала превосходство международных юристов и передавала их полномочия арбитражу, чтобы не было больше «толпы париков и мантий, разглагольствующих впустую», как пренебрежительно высказался о легалистах Альфред Циммерн. С другой стороны, со своей демократичностью, упором на роль публичных обсуждений, общественного мнения и участия в политике «социального сознания», она возвращалась к радикальным течениям, возникшим столетие назад как реакция на Концерт Европы[159]159
  Wertheim. League that Wasn’t, 801; The League of Nations, 2.


[Закрыть].

Самоустранение Америки

16 января 1920 г., когда утреннее солнце, отразившись от поверхности Сены, осветило Часовой зал Министерства иностранных дел Франции на Ке-д’Орсэ, состоялось первое заседание Совета новой Лиги Наций. Усевшись за круглым столом, государственные деятели со всего мира выслушали доклад первого президента Совета, французского социалиста Леона Буржуа, провозгласившего 16 января «датой рождения нового мира». Так и оставшаяся в Париже, Лига к тому времени включала более 40 членов, в том числе Либерию, Индию, Персию и Сиам. Для небольших государств членство в Лиге было следующим шагом после участия в технических организациях и конференциях, которые созывались ранее. Кроме того, оно представляло гарантию формального интернационального равенства: тайский принц Девавонгсе, например, горячо поддерживал Лигу, поскольку ее целью являлось защищать «безопасность небольших стран перед большими». Не менее важен был и тот факт, что, пусть и в ограниченных масштабах, новая организация вела к глобализму, что означало выход за пределы привычных границ евроцентристского мира[160]160
  Hell S. M. Siam and the League of Nations: Modernization, Sovereignty and Multilateral Diplomacy: 1920–1940, University of Leiden, PhD dissertation, 2007, 29.


[Закрыть].

Отсутствие Вильсона за столом подчеркивал пустой стул, поставленный специально для него. Хотя он вернулся в США за несколько месяцев до того, дело Лиги там почти не продвигалось. Президент, не давший себе труда скрыть свое пренебрежение к Сенату в Париже, недооценил сложность задачи по переубеждению Конгресса, контролируемого республиканцами, а его тактика обращения к народу через головы политиков не сработала как в Америке, так и в Европе. Он не предпринимал никаких усилий, чтобы убедить членов собственной партии, не говоря уже о республиканцах, и рассердил многих сенаторов своим высокомерием, когда представлял им договор летом 1919 г.

Его действия в Париже совершенно не отвечали тому, чего ожидали от президента американцы. Международное право было практически похоронено. Десятая статья Пакта, по которому члены Лиги обязывались защищать границы, установленные Версальским договором, практически денонсировалась. Пакт, как заявил Генри Кэбот Лодж, лидер республиканцев в Сенате,

не был тем, что большинство из нас имели в виду, говоря о Лиге Мира, которая будет развивать международное право и создаст влиятельный международный суд, чтобы толковать и формировать законы, которая объединит все нации. Суд практически исчез, международное право, как я понимаю, едва упоминалось; все превратилось в банальный политический альянс[161]161
  Kuehl W. Seeking World Order: the United States and International Organization to 1920 (Nashville, 1969), 334.


[Закрыть].

Иными словами, Лига отнюдь не являлась детищем Третьей мирной конференции в Гааге, как многие надеялись; также она была далека и от предложений Лиги за установление мира. Американские интернационалисты разделяли мнение Лоджа о том, что Вильсон учредил Лигу на политических, а не юридических основаниях. С их точки зрения, он просто проигнорировал арбитражную традицию в американской дипломатии и поставил под угрозу все ее достижения. От них требовали подписаться под учреждением альянса с псевдопарламентским управлением, не имевшим никакой законотворческой власти, вместо суда, который играл бы роль посредника при разрешении конфликтов. Они возлагали надежду на закон, а не на санкции; Лига же, если судить по Пакту, ставила санкции выше закона. И, наконец, что это были за санкции? Ничего более весомого, чем просто общественное мнение!

Сам Лодж считал, что присоединение к Лиге возможно, если Америка сумеет сохранить свободу действий. Другие, непримиримые, были против присоединения на любых условиях. Пока Вильсон, несмотря на болезнь, ездил по стране с кампанией в поддержку Лиги, сенатор от Айдахо Уильям Э. Борах также объезжал Америку с кампанией против нее, обвиняя президента в том, что он пожертвовал миром для Америки, не обеспечив при этом мира для Европы. «Европейская и американская системы, – утверждал он, – не могут прийти к согласию». В длинной речи, обращенной к Конгрессу, в конце 1919 г. Борах выдвигал ряд веских возражений. Дело было даже не в том, что Конгресс не сможет вмешаться, если Лига примет решение вступить в войну против нарушителя, – даже единогласное мнение Совета Лиги не гарантировало справедливости такой войны. Американский народ не обязан предпринимать какие-либо действия только потому, что так сказала Лига. Вильсон надеялся реформировать Старый Свет по образу Нового, но в действительности организация, созданная им, угрожала возвращением Старого Света в Новый, теперь под другой личиной, поскольку у Лиги появлялась возможность вмешиваться в американские дела. И прежде всего, Борах вспоминал предупреждение отцов-основателей о «сковывающих альянсах» и восклицал с риторическим ужасом:

Мы находимся в центре европейских дел. Мы впутаны во все трудности Европы… Мы барахтаемся в их проблемах, мы несем на себе их тяготы. Иными словами… мы предали и разрушили, раз и навсегда, великую политику «без сковывающих альянсов», на которой основывалась сила нашей Республики вот уже сто пятьдесят лет.

Некогда благословенная Республика, США внезапно оказались вовлечены в «схему мирового контроля, базирующуюся на силе… Мы можем стать одним из четырех всемирных диктаторов, но уже не будем хозяевами собственного духа». На американцев ляжет пятно империализма. «Максимы свободы вскоре уступят правлению железа и крови»[162]162
  Wolff W., ed. The Senate, 1789–1989. Classic Speeches 1830–1993, III (Washington, 1994), 569–576.


[Закрыть].

Сопротивление Бораха, хотя и мощное, не являлось тем не менее, главной причиной, по которой Сенат отказался ратифицировать Лигу. Интернационалисты переживали раскол, и президент, утомленный и больной, во многом был ответственен за плохо проведенные переговоры и отказ от некоторых компромиссов, которые мог бы поддержать. В результате он только подчеркнул сопротивление Конгресса идее постоянного членства Америки в общей международной организации. Поскольку американцы считали Европу символом падения, а свою страну – ее моральной альтернативой, старые аргументы держаться в стороне обрели былую силу наравне с рассуждениями о миссионерстве, особенно после того, как переговоры в Париже выявили, что даже такой влиятельный и харизматичный лидер, как Вильсон, вынужден идти на компромисс, когда на стол ложится карта мира и начинаются торги. Заявление Вильсона о том, что Лига Наций представляет собой преобразование международных дел по американскому образцу, еще могло сойти за рубежом, но только не в Америке, где система казалась абсолютно европейской.

Борьба интернационалистов продолжалась еще долго после того, как Сенат в 1920 г. отказался одобрить членство США в Лиге, а Вильсон в следующем году ушел в отставку с поста президента. Сторонники Лиги продолжали настаивать на ратификации в начале 1920-х гг., и американцы разными путями участвовали в ее деятельности. Ободренные свидетельствами того, что поддержка в обществе оказалась сильнее, чем можно было предположить по сенатским дебатам, поддерживаемые финансированием из частных фондов, в том числе Карнеги и Рокфеллера, сторонники Женевских соглашений основывали экспертные комитеты, журналы, институты и конференции на постоянной основе, чтобы приучать американцев к их новой роли в мире. В период между двумя войнами они организовали в библиотеках по всей стране разделы «Международное мышление»; клубы «Международных отношений» были открыты в сотнях высших учебных заведений. Однако завоевание умов и сердец требовало времени, и память об унижении Вильсона жила в умах его сторонников еще долгие годы. В качестве кандидата на пост вице-президента от Демократической парии в 1920 г. Франклин Рузвельт заговорил о членстве в Лиге с определенными ограничениями. Тем не менее, оказавшись на посту президента, он отказался от членства в Мировом суде, несмотря на то что общественное мнение одобрило эту идею:

изоляционистская пресса и лобби в Конгрессе были слишком сильны, чтобы их игнорировать. Этими же причинами объясняется осторожность Рузвельта в момент, когда в ходе Второй мировой войны он вновь получил шанс сделать США членом всемирной организации[163]163
  Kuehl W., Dunn L. Keeping the Covenant: American Internationalists and the League of Nations, 1920–1939 (Kent State, 1997), chs.1, 8.


[Закрыть].

При последователе Вильсона президенте Гардинге иностранная политика США приобрела явственно враждебный характер. В речи, произнесенной при выдвижении своей кандидатуры от Республиканской партии, Гардинг с презрением заметил, что Пакт был «придуман для суперправления всем миром», однако в ходе президентской гонки высказывался более осторожно, чтобы интернационалисты из республиканцев продолжали надеяться, что он поддержит какую-либо альтернативу «Парижской Лиги». Лига за установление мира во время выборов никак себя не проявила, а после них вообще отступила на второй план. Узнав об оглушительной победе Гардинга, сенатор Борах заявил, что это означает «абсолютное отвержение любых политических альянсов или лиг с иностранными державами». Ни Гардинг, ни сменивший его на посту президента Кулидж не собирались рисковать, идя на конфликт с Сенатом. После смерти Вильсона, в феврале 1924 г., муниципальные власти Женевы установили мраморную мемориальную доску на балюстраде парка при отеле «Националь» в честь «основателя Лиги Наций». На церемонию собрались премьер-министры и главы всех государств – членов Лиги. Не было только американцев – не явился даже консул США в Женеве[164]164
  Fosdick R. The League and the United Nations after Fifty Years: the Six Secretaries-General (Newtown, Conn., 1972), 26.


[Закрыть].

Государственные деятели и эксперты

Много лет после бесславной ликвидации Лиги на финальной церемонии в Женеве в 1946 г. о ней никто не вспоминал. Забыта была и капсула, закопанная перед войной под Дворцом Наций в память о его основании, и архивы Лиги, пылившиеся в зданиях, где располагались теперь органы ООН. Время от времени государственные деятели тех времен упоминали о Лиге в своих мемуарах или публиковали брифинги о ее работе, чтобы способствовать переходу к новой Организации Объединенных Наций. Если же о Лиге и говорили, то только как о провале.

Такое отношение было понятно. Вильсон вверг США в войну, чтобы сделать «мир безопасным для демократии», Лига же привела Европу к диктаторству. Она не реализовала обещанного Пактом всеобщего разоружения, а со временем из альтернативы дипломатии Концерта превратилась в ее плохую копию[165]165
  Zara Steiner cited in: Pedersen S. Back to the League of Nations, American Historical Review, 112:4.


[Закрыть]. В отсутствие поддержки от некоторых наиболее мощных европейских держав она стала инструментом в руках ее основателей, Британии и Франции. А поскольку ни одна из стран в действительности ей не доверяла, влияние, которое Лига могла оказать на коллективную безопасность, оказалось ничтожно. В 1930-х гг., при французе Жозефе Авеноле, Лига опустилась до прискорбного малодушия: Авеноль согласился пожертвовать Эфиопией, чтобы сохранить Италию в Лиге в 1935 г., вытеснил из ее состава нескольких евреев и неоднократно пытался вернуть назад нацистскую Германию. Находясь под его руководством, Лига не стала протестовать, когда Третий рейх захватил Австрию, и проигнорировала требования Албании о немедленном съезде, когда Италия вторглась на ее территорию в 1939 г. Неудивительно, что когда Британия и Франция той же осенью объявили войну Германии, они и не вспомнили о Пакте Лиги.

С самого начала Лига испытывала проблемы, связанные с псевдопарламентской моделью, лежащей в ее основе. Лига уделяла большое внимание гласности, что было вполне логично, поскольку основатели считали общественное мнение ее главным гарантом; однако в результате государственные деятели, приезжавшие в Женеву, больше беспокоились о театральной, а не о политической стороне событий. Памятуя об ожиданиях общественности, как, например, на грандиозной Конференции по всемирному разоружению 1932 г., участники стремились не столько достичь соглашения, сколько избежать порицания за провал. Со времен Гаагской конференции 1899 г. эта особенность открытой дипломатии была очевидна, однако неоправданные ожидания, неизбежно следовавшие за подобными событиями, наносили урон в первую очередь самой Лиге. Необходимость находить единодушное решение приводила к бездействию Совета, а отсутствие сил сдерживания (предложения об учреждении при Лиге полицейского органа не получили поддержки) подтачивало авторитет правил и законов, о важности которых Лига заявляла, в точности как опасались американские легалисты еще в 1919 г.[166]166
  Pedersen.


[Закрыть]

Таким образом, с точки зрения политики и власти Лига оказалась в максимально проигрышном положении. Ее структура делала невозможными любые действия, а баланс сил складывался против нее. Кроме того, Лига работала в период острого финансового кризиса: ее общий годовой бюджет равнялся всего пяти миллионам долларов – меньше одной тридцатой от бюджета ООН полвека спустя. Исторические перипетии – депрессия в мировой экономике после 1929 г., разоружение, фашистская агрессия на Корфу и в Эфиопии, подъем Третьего рейха – ставили перед ней неразрешимые проблемы.

Как ни странно, непроработанная и неоформленная структура, подорвавшая политический авторитет Лиги, способствовала расширению ее влияния в других сферах, зачастую совершенно неожиданно для ее основателей. За рамками дипломатического поля достижения Лиги нередко оказывались долговременными, а ее организационные решения – влиятельными и устойчивыми. В частности, технические службы продвинули организацию международного гуманитарного сотрудничества и распространения науки гораздо дальше, чем можно было себе представить до Первой мировой войны, превратив их в область, где могли развернуться американские интернационалисты, одновременно накапливая опыт, который помог им направить в другое русло американскую внешнюю политику после 1945 г. Как инструмент дипломатии Лига потерпела провал; как источник знаний и международных действий – стала проводником и катализатором своего рода органического роста в деле сотрудничества, в которое так верили Вильсон, Смэтс и Циммерн. Интернациональный парламент – в форме Ассамблеи – оказался ценным для великих держав только с точки зрения своей недееспособности, однако интернациональный бюрократический аппарат, интернационализм в технической, интеллектуальной и научной сферах доказали собственную состоятельность[167]167
  Цифры бюджета: Fosdick, The League and the United Nations, 11.


[Закрыть].

В августе 1919 г., работая над формированием Секретариата новой Лиги, молодой американец Реймонд Фосдик писал о том, что может стать важным и убедительным критерием ее эволюции:

Неполитическая активность Лиги будет иметь огромную ценность и станет прекрасной площадкой для создания новой техники… Мир до сих пор мало практиковался в международной деятельности… Мы можем установить процедуры и создать прецеденты; мы можем обрести «дух» интернационального сотрудничества, преследуя общие цели. Каждый шаг, сделанный нами, пусть и нетвердый, каждое решение, к которому мы придем путем открытой дискуссии, будут продвижением по пути к миру во всем мире. В результате, если случится еще одно Сараево, у мира будет готова система, разработанная и созревшая благодаря сотрудничеству в разных сферах и встречам в рамках общей семьи наций[168]168
  Fosdick R. B. Letters on the League of Nations (Princeton, 1966), 20.


[Закрыть].

Как прекрасно понимал Фосдик, подобная эволюция была продуктом Первой мировой войны, пожалуй, решающего момента в смещении от моды XVIII в. на парламенты к упору на бюрократию в XX в. Тотальная война сделала престижными административные посты по обеспечению поставок, коммуникаций и топлива, без которых невозможно было сражаться. Она породила новые формы сотрудничества, как, например, Союзный комитет морского транспорта (MTE), отвечавший за координацию морских перевозок: он стал прообразом международного исполнительного органа, управляемого не дипломатами, а специалистами. Как в международных, так и во внутренних делах правительство переформировывалось под давлением сложившегося в военное время нового класса бюрократов; собственно, оно находилось под их влиянием, поскольку те не встречали сопротивления от правительственных агентств. Вряд ли было совпадением, что после окончания войны сразу четверо бывших членов Союзного комитета морского транспорта оказались в Секретариате Лиги, в том числе будущий вдохновитель европейской интеграции Жан Монне. Функционализм – идея о возникновении институтов в результате логики событий, демонстрирующей их практическую пользу, – возник именно в ходе данного процесса[169]169
  См. Renouvin P. Les Formes du Gouvernement de Guerre (Paris, 1925); и Decorzant Y. Internationalism in the Economic and Financial Organization of the League of Nations, in: Laqua D., ed. Internationalism Reconfgured (London, 2011), 115–134.


[Закрыть].

Состав и функции Секретариата, по всей очевидности, мало беспокоили Вильсона, особенно после того, как он окончательно отказался от мысли самому возглавить новую международную организацию. В ходе англо-американских консультаций было решено, что на этот пост следует избрать британского государственного служащего, и когда секретарь кабинета Морис Хэнки отверг это предложение, назначение получил сдержанный, методичный чиновник Министерства иностранных дел Эрик Драммонд. Младший брат графа Пертского, Драммонд работал в Министерстве с 1900 г.; его трудолюбие и скромность оценили несколько министров, в том числе и премьер-министр Асквит, у которого тот служил секретарем. Католик родом из Шотландии, он обладал сильным характером и сдержанностью, которые помогли ему с нуля выстроить международный бюрократический аппарат. История бюрократии редко привлекает читателя, и обычно ею пренебрегают. Однако никто не прослужил на этом посту ни в Лиге, ни в ООН дольше Драммонда, отдавшего Секретариату целых 14 лет, поэтому его по праву можно считать одним из главных разработчиков системы современной международной организации.