Текст книги "Петр Великий как законодатель. Исследование законодательного процесса в России в эпоху реформ первой четверти XVIII века"

Глава III
Составление первоначального проекта закона

А. Законопроекты, написанные Петром I

После того как собирание законодательных источников было закончено и сделаны были переводы их на русский язык, начиналась в собственном смысле правотворческая работа. Этот процесс правотворчества был длительным, имел свои стадии, которые могут быть восстановлены во всех подробностях благодаря сохранению в архивах черновых законодательных материалов. По ним весьма отчетливо вырисовывается также разностороннее и весьма серьезное руководство [со стороны] Петра и в этой стадии законодательной работы.

При начале правотворческой работы над законопроектом предстояло прежде всего наметить источники, которые следовало при составлении первоначального проекта положить в основание работы, определить характер и степень заимствования из иностранных законодательных актов и пути дальнейшей обработки его [законопроекта], а также указать персонально людей, являвшихся ближайшими исполнителями и руководителями в этой стадии законодательного процесса. Обычно вслед за возбуждением законодательной инициативы, а иногда и одновременно с этим Петр сообщал, кому надлежало, идею предполагаемого закона, указывал источники для составления законопроекта и способы их обработки. Вслед за пометкой в записной книжке или в специальном реестре темы будущего закона, например «О приказе, как сводить пункты о Морском уставе»[423]423
  ЗА ПВ. Т. I. С. 56.


[Закрыть], делались конкретные указания приемов исполнения задания. Так, в данном случае последовал собственноручный указ Петра I от 4 апреля 1718 года: «Сделать две книги: первую – когда флот приготовить и что на оной людей, артиллерии, амуниции и протчего принадлежит, по рангам каждого рангу на один корабль, также инструкцию, как должность свою офицерам и рядовым знать, также и Артикул воинский; вторую – как содержать флот в гавани и верфи с их вышними и нижними служители и какая их должность, также магазейны и протчие»[424]424
  Там же. С. 57.


[Закрыть].

Таким образом, в приведенном указе царем была начертана система морских законов. Она являлась по существу совершенно самостоятельной – не заимствованной из какого-либо иностранного морского закона, а сложившейся у Петра под влиянием практического руководства морским делом, как фиксирование уже определившихся основных функций личного состава флота и Адмиралтейства. Необходимо отметить, что и в данном случае Петр не впервые высказал эти свои мысли о желательной системе русских морских законов. Еще раньше, в самом начале 1715 года, Петр в указе морскому офицеру Конону Зотову, посланному во Францию для собирания законодательных источников и сведений по морскому делу, наметил программу работы, исходя из складывавшейся у него [Петра] системы построения будущих морских законов. Черновик был написан самим Петром I. В нем, в пункте 3, царь указывал своему сотруднику: «То описание лутче учинить на двое: одно – о Адмиралтействе, другое – о флоте. О Адмиралтействе, о служителях во арсенале, о их должности, о материалах всяких, о артиллерии и препорции… всего; и весь аншталт о флоте, когда выдет, о чинах, командах, рангах, должности, экзерции, правах в суде и штрафах, – и все, что к обоим сим надлежит, какова звания дела ни есть, все описать»[425]425
  Там же. С. 43.


[Закрыть].

Наметив систему будущего закона, Петр дает указания относительно способов использования собранных иностранных источников, хотя в дальнейшей работе от некоторых своих положений он отступит. Именно: в указе 4 апреля 1718 года он приказывает положить в основание проекта английский закон и к нему приурочить соответствующие статьи других законодательств – «сие выписать из аглинских, французских, датских, шведских и голландских уставов и привесть попунктно о каждой материи, зачав аглинским, а к оному из протчих приводить в обеих книгах»[426]426
  ЗА ПВ. Т. I. С. 574; см. фотокопию.


[Закрыть]. В самом же процессе работы – быть может, по докладу одного из видных участников этой редакционной сводки, Конона Зотова, хорошо знавшего французские морские кодексы, – в основу обеих книг [будет] положен текст французских законов. Результатом выполнения названного указа Петра и явились обширные сводные тексты западноевропейских источников по морскому праву, составившие три больших тома[427]427
  Каб. П.В. I отд. Кн. 45–47.


[Закрыть].

После окончания законодательной работы над Морским уставом, в декабре 1720 года, Петр набрасывает еще более подробные пункты, намечающие более детально систему второй книги морских законов – Регламента Адмиралтейства и верфи. При этом вторая книга, запроектированная указом 4 апреля 1718 года, вошла в новый закон, Регламент Адмиралтейства, как его вторая часть. В 1720 году, декабря 13-го, Петр издает указ: «Подвесть из всех регламентов (западноевропейских. – Н. В.) пункты, к каждому чину должные, как следует»[428]428
  ЗА ПВ. Т. I. С. 87.


[Закрыть]. Далее он перечисляет все основные вопросы, требовавшие своего законодательного определения в будущем законе, например о компетенции Адмиралтейской коллегии: «Вышняя дирекция, указы, суды, определения, ни к какой одной персоне надлежащие, токмо колегии Адмиралтейской»[429]429
  Там же.


[Закрыть]. После основных предметов вéдения Адмиралтейской коллегии законодатель указывает все должности, которые существовали или были намечены им к установлению и требовали определения их компетенции и круга дел на основании морских законов иностранных государств. При этом Петр обрисовывал в основном их функции, как они уже установились и на практике в России или какими должны были явиться по его мысли, например: «Обер-сарваер должен все леса принимать у подрядчика и располагать по местам; и, когда указ получит от Адмиралтейства о строении каких кораблей, он должен то исполнять»; «Капитан над экипажем должен принимать, управлять всякие вещи в магазейне ‹…› он же повинен ведать всю работу такелажи»; «Директор над лесами…» и т. д.[430]430
  Каб. П.В. I отд. Кн. 38. Л. 873.


[Закрыть]

Сходные приемы при начале законодательной работы можно наблюдать в правотворчестве Петра и по другим отраслям управления, как гражданского, так и церковного.

В последний период своей законодательной работы Петр был озабочен устройством церкви, церковного управления, пересмотром основных положений вероучения, приведением их в систему и объяснением их для сведения народного.

Среди законодательных актов Петра, направленных к осуществлению этой задачи, одним из весьма ярких нужно признать его указ Святейшему синоду от 19 апреля 1724 года. В нем царь предложил высшему органу управления церкви, Святейшему синоду, целую программу написания сочинений, направленных к распространению духовно-нравственных сведений в русском народе, с указанием приемов исполнения его повеления[431]431
  Там же. Кн. 31. Л. 152; см. фотокопию.


[Закрыть].

В начале указа Петр ставит на вид Синоду тот факт, что несколько раз на словах предлагал составить специальную книгу с изложением вероучения православной церкви, но Синод до сего времени не выполнил повеления, поэтому царь обращается к нему с письменным указом: «Понеже разговорами давно побуждал, а ныне писменно, чтоб краткие поучения людем сделать (понеже ученых проповедников зело мало имеем)»[432]432
  ЗА ПВ. Т. I. С. 143.


[Закрыть]. Петр ставил Синоду и другую задачу, более трудную и ответственную. Он предлагал ему изложить основы вероучения православной церкви с определением основных, принципиальных его положений и второстепенных, временных, переменяющихся. «Также б сделать книгу, где изъяснить, что – непременный закон божий, и что – советы, и что – предания отеческие, и что – вещи средние, и что только для чину и обряду зделано, и что – непременное, и что – по времени и случаю пременялось, дабы знать могли, что в каковой силе иметь»[433]433
  Там же. С. 143–144.


[Закрыть], – писал царь Синоду.

При этом Петр указал и приемы для исполнения повеления. Первая книга, проповеди церковные, должна быть написана просто, ясно, чтоб поселянин[434]434
  Т.е. крестьянин. – Примеч. ред.


[Закрыть] мог получить наставление, «что есть прямой путь спасения», а для более развитого городского населения следует писать более серьезно, а со стороны стиля «покрасивее, для сладости слышащих». Таковы внешние приемы. В определении же содержания глава православной церкви, ее pontifex maximus, вновь обращается к своим основным, изложенным им в «Клятве епископов» религиозно-моральным воззрениям: что спасается человек не только верой, но и делами своими, направленными на служение обществу, тогда как без этого пост, поклоны, церковное пение, строение церквей – все это напрасный труд и издержки ханжей. Вероучение же Петр указал изложить, по примеру протестантов, в виде катехизиса, с разъяснениями, «толком, також приложить, когда от кого и чего ради в церковь что внесено»[435]435
  ЗА ПВ. Т. I. С. 144.


[Закрыть].

Приступая к организации государственных коллегий, Петр издает указ, написанный [им] собственноручно и переданный из Кабинета Сенату 30 апреля 1718 года кабинет-секретарем Макаровым. «Всем колегиям надлежит ныне на основании шведского устава сочинять во всех делех и порядках по пунктам, а которые пункты в шведском регламенте неудобны или с ситуацией сего государства несходны, и оные ставить по своему рассуждению»[436]436
  Там же. С. 60.


[Закрыть].

Издавая подобные указы, Петр только намечал отправные моменты законодательной работы, в дальнейшем же не обязательно следовал точно за текстом указанного первоисточника, в данном случае – шведского закона. Будучи совершенно независимым и самостоятельным, он в процессе законодательной работы отступал от намеченных указаний. Поэтому обычный прием, широко распространенный в русской историографии, – делать выводы об источниках реформы только на основании этих общих распоряжений Петра – следует признать недостаточным и по существу неправильным. Необходимо относительно каждого законодательного акта изучить характер и степень заимствования из иностранного источника. Между тем до сих пор такого исследования в исторической науке произведено не было, вследствие чего влияние шведских порядков и законодательных источников на русское государственное устройство сильно преувеличивалось.

Из разработки законопроекта «Указ е[го] ц[арского] в[еличества] в народ, каким образом челобитчикам поступать» от 19 декабря 1718 года можно видеть, как далек был указ в окончательной редакции от тех источников, на основе которых предположено было его составить. В собственноручном указе от 9 мая 1718 года Петр назвал одним из главных источников судебного устройства России шведский закон: «Из Уложения и Уставов шведских, что касается до Юстиц-колегии, те дела исправлять в колегии, а которые государственные распорядки, а именно сколько ланцэвдингов и над сколькими уезды один, и над ними сколько каких чинов, и как оные связаны послушанием и должностью, то выписывать и приносить в Сенат»[437]437
  Там же.


[Закрыть]. Но этот шведский источник был по существу только исходным пунктом, окончательные же нормы русского закона явились отражением порядков, выработанных в России в связи со вновь вводимым разграничением ведомств и установлением инстанций. И это отступление также вытекало из распоряжения законодателя.

В указах Петра, содержащих законодательный почин, наряду с иностранными источниками всегда имелось предписание представить свое мнение об использованных законодательных европейских источниках и об основных положениях составленного законопроекта. Примеры. В 1722 году, 13 апреля, Петр пишет: «Рекрут с посадских не брать, а вместо того брать денги по 50 рублев с человека по равной, а положить сумму денег одну за все поборы, кроме пошлин с товаров и промыслов. И для того взять пример голандской и шведской и к тому свое мнение»[438]438
  Там же. С. 104.


[Закрыть]. В 1719 году, 9 декабря, в своем указе о начале слушания Уложения Петр дал следующие наставления по обработке источников для нового кодекса[439]439
  Имеется в виду новое российское Уложение, работа над проектом которого началась в 1718 году и которое было призвано заменить Уложение 1649 года. – Примеч. науч. ред.


[Закрыть]: «Слушаючи оное (Шведское уложение[440]440
  Имеется в виду шведский свод законов XV века – Уложение Кристофера 1442 года (Kristoffers landslag 1442) – широко использовавшийся в ходе подготовки нового российского Уложения в конце 1710‐х – первой половине 1720‐х годов. – Примеч. науч. ред.


[Закрыть]. – Н. В.), которые пункты покажутся несходны к нашему народу, то против оных ис старого Уложения[441]441
  Имеется в виду Уложение 1649 года. – Примеч. науч. ред.


[Закрыть] или новые пункты делать»[442]442
  Там же. С. 74.


[Закрыть]. При расхождении норм русского Уложения со шведскими законодатель предписывал оценивать те и другие с точки зрения интересов и характера русского народа и, при преимуществе русского Уложения, следовать ему. «Також, ежели покажутся которые в старом Уложении важнее, нежели в шведском, те також противу написать и все то нам к слушанию изготовить к вышеписанному числу конечно»[443]443
  Там же.


[Закрыть]. В 1718 году, 11 июня, в своем собственноручном указе царь, обращаясь к государственным коллегиям при составлении ими, на основании шведских законов, проектов своих регламентов, предписывал: «И перво всякому в своей колегии определять, и что переменить, и каким образом оному быть; оное поставя, приносить в Сенат – одну колегию по другой»[444]444
  ЗА ПВ. Т. I. С. 60–61.


[Закрыть].

Большой интерес при определении влияния иностранных законодательных актов на русское законодательство представляет указ Петра I от 11 мая 1722 года о составлении регламентов во всех государственных коллегиях на основании русского Адмиралтейского регламента. «Во всех колегиях, – пишет Петр, – сделать регламенты против Адмиралтейской колегии, только, где потребно, имена переменить, а анштальт чтоб был весьма сходен во всех порядках, только отставлять в тех колегиях те дела, где таких нет»[445]445
  Там же. С. 109.


[Закрыть]. Этот указ до сих пор не понят по-настоящему и в свое время дал профессору Милюкову в его исследовании «Государственное хозяйство России […] и реформа Петра Великого» повод к ироническим замечаниям[446]446
  Милюков П. Н. Государственное хозяйство России. С. 452.


[Закрыть]. Между тем этот указ является одним из этапов в правотворчестве Петра I и знаменует собою все больший отход Петра от шведских законодательных источников. Регламент Адмиралтейства, как видно из архивных материалов, приведенных нами в известность, был составлен преимущественно под влиянием французских морских кодексов. После же его издания пересматриваются все регламенты русских коллегий под влиянием и по образцу этого Адмиралтейского регламента.

В том же указе 11 мая 1722 года содержится специальное указание о составлении регламента Ревизион-конторы на основании того же Адмиралтейского регламента: «А в Ревизион-Конторе, как привязана чем Адмиралтейская колегия, так все должны, и как смотреть и чего должны из оной требовать, так изо всех, где что есть». Глава о Ревизион-конторе составлена в Адмиралтейском регламенте на основании французского ордонанса Людовика XIV – следовательно, и в этом случае указ Петра является проводником французского влияния на русские законодательные акты. Подробнее об этом будет сказано ниже.

После определения законодательных источников, а также сообщения указаний, как пользоваться ими, Петр назначал лицо или круг лиц, которым поручалась предварительная законодательная работа (последнее в том случае, если она не выполнялась полностью одним лицом). Иногда и в записных книжках, и в реестрах, наряду с темами законов, встречаются пометки о назначении определенных лиц для редакционной работы. В записной книжке № 3, лист 10, помечено: «О приказе, кому делать, сводя пункты всех уставов морских»[447]447
  ЗА ПВ. Т. I. С. 55.


[Закрыть]. Вскоре последовало и назначение лица для выполнения работы. Секретарь Адмиралтейской коллегии Тормасов на указе Петра от 4 апреля 1718 года сделал пометку: «После отданы (иностранные законы из Кабинета Петра. – Н. В.) ген[ерал-]майору Чернышеву, которые он отдал Зотову для вышеозначенного сочинения»[448]448
  Мор. арх. Дела, хранящ. в Адм. совете. Кн. 22. Л. 17; см. фотокопию.


[Закрыть]. [Напоминание] о том же содержится и в секретарской записи, с указанием имени: «Отданы Конону Зотову для собрания»[449]449
  Там же. Кн. 20. Л. 13.


[Закрыть].

Мы уже приводили указы Петра о назначении Брюса, Вейде и Фика, а также президентов отдельных коллегий для работы над сводкой иностранных источников в один первоначальный проект. Иногда Сенат по указу Петра назначал целую комиссию для редакционной работы, например: «У сочинения Уложения Российского с Шведским быть из иноземцев вице-президенту Камер-колегии Нироту, Юстиц-колегии Бреверу, советнику Волфу[450]450
  Имеются в виду упоминавшиеся выше Магнус фон Нирот, Герман фон Бреверн и Сигизмунд Вольф. – Примеч. науч. ред.


[Закрыть], да из русских судьям…»[451]451
  Архив Министерства юстиции. Дела Сената. Кн. 660. Л. 234.


[Закрыть] В 1722 году, 19 января, записано в протоколе Сената: «И при том е[го] в[еличество] слушал Табель о рангах» – и совместно с сенаторами указал «по разговоре о гербах, где и для чего кому даваны, во пример сыскать и выписать из латинских и из полских книг и объявить в Сенате. ‹…› Оное объявлено графом Мусину-Пушкину и Брюсу»[452]452
  ЗА ПВ. Т. I. С. 353.


[Закрыть]. В 1724 году, 23 августа, Петр издал указ в Военной коллегии, каковым «указал Военной артикул, которой сочинял ген[ерал-]лейт[енант] Бон[453]453
  Имеется в виду новая редакция Артикула воинского 1715 года, проект которой разрабатывался в Военной коллегии с 1721 года. – Примеч. науч. ред.


[Закрыть] с присутствующими, слушать Военной колегии весь»[454]454
  ЦВИА [здесь и далее – «Центральный военно-исторический архив»]. Дела Воен. колл. [здесь и далее – «Дела Военной коллегии»]. Им. ук. Кн. 11. Л. 243.


[Закрыть].

Следующей стадией законодательной работы являлось составление первоначального проекта закона. Изучение черновиков законодательной работы дает основание установить со всей убедительностью тот факт, что все крупные законы и значительная часть указов, небольших по объему, но важных по содержанию, в первоначальном наброске не публиковались; их изданию предшествовала долгая правотворческая работа, иногда с участием нескольких высших органов управления.

Изучая историю выработки текстов отдельных законов, можно видеть, что исходным моментом для обсуждения закона служил первоначальный проект. Составление его не всегда принадлежало одному лицу: одни из проектов были написаны лично Петром, другие – в Сенате или в отдельных государственных коллегиях, третьи – комиссией из нескольких персон и, наконец, четвертые были составлены по поручению царя каким-либо одним лицом, русским или иноземцем.

Наибольшее количество первоначальных законопроектов принадлежало лично Петру. В этом отношении он был законодателем по преимуществу. Со стороны приемов правотворчества все петровские законопроекты, крупные и мелкие, могут быть разделены на две категории: а) законы, написанные в один прием и без дальнейших исправлений опубликованные, и б) законопроекты, также написанные Петром, но в дальнейшем подвергшиеся доработке и значительным дополнениям. К первой группе относятся указы «сепаратные», издававшиеся Петром в порядке управления, краткие по форме, но в большинстве случаев имевшие принципиальное значение. Как таковые они в большинстве своем впоследствии входили в крупный законодательный акт, в регламент или устав, имевший характер кодекса для какой-либо области государственного управления.

Для примера приведем законы Петра, изданные им при учреждении и организации государственных коллегий в России[455]455
  ЗА ПВ. Т. I. С. 195–275.


[Закрыть]. Все они без исключения писаны рукою Петра. Вот их перечень:

Заметка Петра I о государственных коллегиях, от 23 марта 1715 года[456]456
  Там же. С. 213.


[Закрыть];

«Реестр людем в колегиях, в каждой по сему», от 11 декабря 1717 года[457]457
  Там же. С. 216–217; см. фотокопию.


[Закрыть];

Указ «всем, в делах обретающимся» о неотправлении служебных дел вне приказов, о «непринимании» и неподаче челобитий на дому и на улицах под штрафом [т. е. под угрозой штрафа] и о запрещении приказным людям являться по утрам для поклона и дел в дома своих начальников, от 11 декабря 1717 года[458]458
  Там же. С. 217.


[Закрыть];

Роспись коллегий и должностей в них и о выборах на эти должности, без даты[459]459
  Там же. С. 218; см. фотокопию.


[Закрыть];

О выборах кандидатов на коллежские должности, без даты[460]460
  Там же. С. 219.


[Закрыть];

О назначении президентов и вице-президентов в государственные коллегии, от 15 декабря 1717 года[461]461
  Там же. С. 219–220.


[Закрыть];

О получении консультаций у Брюса, Вейде и Фика при организации коллегий, от 21 января 1718 года[462]462
  Там же. С. 222; Сен. арх. Кн. 7. Подл. им. выс. ук. и пов. Л. 289.


[Закрыть];

О сообщении Сенатом и органами центрального и местного управления президентам государственных коллегий сведений, нужных при организации их коллегий, от 28 апреля 1718 года[463]463
  ЗА ПВ. Т. I. С. 221–222.


[Закрыть];

О способах определения жалованья в государственных коллегиях, от 19 мая 1718 года[464]464
  Там же. С. 225.


[Закрыть];

О побуждении президентов коллегий к усиленной работе над организацией врученных им учреждений, от 2 июня 1718 года[465]465
  Там же.


[Закрыть];

Указ Петра I президентам государственных коллегий о днях их заседаний и о соблюдении дисциплины при коллегиальном обсуждении дел, от 2 октября 1718 года[466]466
  Там же. С. 226.


[Закрыть];

О сроках ответов административных учреждений на указы, посылаемые из Сената и государственных коллегий, от 19 марта 1719 года[467]467
  Там же. С. 228.


[Закрыть];

О коллегиальном разрешении дел в коллегии и учреждении магистрата, от 9 мая 1719 года[468]468
  Там же. С. 229.


[Закрыть];

О вербовании эмигрантов-реформатов из Германии для русской службы, от 2 января 1719 года[469]469
  Каб. П. В. Зап. кн. им. ук. 1719 года. Л. 143; ЗА ПВ. Т. III.


[Закрыть];

О неучастии судей при разборе в коллегиях дел их родственников, от 5 января 1720 года[470]470
  ЗА ПВ. Т. I. С. 231.


[Закрыть];

Указ от 12 января 1722 года о реорганизации Сената и государственных коллегий[471]471
  Там же. С. 243–246; см. фотокопию.


[Закрыть];

О новых назначениях в коллегиях, от 18 января 1722 года, – в связи с указом от 12 января 1722 года[472]472
  ЗА ПВ. Т. I. Там же. С. 247 и 248.


[Закрыть];

Об установлении точного штата подьячих в коллегиях и [определении] окладов жалованья им, от 6 апреля 1722 года[473]473
  Там же. С. 252.


[Закрыть];

Указ о коллегии-юнкерах, от 13 апреля 1722 года[474]474
  Там же.


[Закрыть];

О «присутствовании» в Сенате президентов коллегий, уволенных из него для управления своими коллегиями, от 16 мая 1722 года[475]475
  Там же. С. 255.


[Закрыть];

О невыбирании советников, асессоров и коллегии-юнкеров в коллегиях из родственников президента и членов коллегий, от 5 ноября 1723 года[476]476
  Там же. С. 258–259.


[Закрыть];

О воспрещении писать в частных письмах о государственных делах, требующих тайны, от 13 января 1724 года[477]477
  Там же. С. 260.


[Закрыть];

О степени послушания подчиненных в государственном учреждении своим начальникам, от 20 января 1724 года[478]478
  Там же. С. 261.


[Закрыть];

О непроизводстве в секретари государственных коллегий лиц не из шляхетства, от 31 января 1724 года[479]479
  Там же. С. 264.


[Закрыть];

О порядке разрешения дел в коллегиях и Сенате, если дело чисто, «но та персона по иным окрестностям подозрительна»[480]480
  Там же. С. 263.


[Закрыть], от 22 января 1724 года;

О запрещении подавать челобитья через придворных служителей, «покинув прямые судебные места»[481]481
  Там же. С. 385–386.


[Закрыть], от 13 ноября 1724 года;

О доведении до Сената сентенций на судей Юстиц-коллегии[482]482
  Там же. С. 269.


[Закрыть], без даты, и О доведении до сведения верховной власти дел в случаях мобилизации недвижимых имуществ, «на которые точных указов нет», без даты[483]483
  Там же.


[Закрыть].

Нами приведен в хронологическом порядке длинный список собственноручных [царских] указов, при помощи которых Петр руководил организацией вновь устанавливаемых центральных учреждений по европейскому образцу. Из одного перечня заголовков видно, что Петру предстояло не только указать ведомства с определенным кругом дел, разграничить их компетенции, установить инстанции, но вместе с тем и уничтожить в корне старые азиатские служебные порядки, искоренить застарелые подьячьи нравы, в служебной тине которых потонуло бы всякое новое учреждение, снабженное самым лучшим в мире регламентом. Законодатель был поставлен в условия, при которых, как он писал в другом месте, «всё вновь, людей во оной обучать, правы и уставы ‹…› делать принужден был»[484]484
  Там же. С. 66.


[Закрыть], он вынужден был создавать «протчие обязательства», «что отымают старые поползновения делать»[485]485
  Там же.


[Закрыть]. Поэтому среди перечисленных указов большинство было направлено к воспитанию служебной честности, к борьбе с непотизмом, подхалимством, недисциплинированностью, протекцией, покровительством придворных «персон». Законодатель прекрасно понимал, что старые порядки и нравы «все беспорядочной варварский обычай смеху есть достойный, и никакого добра из оного ожидать невозможно»[486]486
  Там же. С. 52.


[Закрыть].

Петр видел, что единственным выходом из столь тягостного положения должно явиться воспитание нации, насаждение законности в судах и административных учреждениях, привитие внешней дисциплины и порядка, а также умения вести общественные и государственные дела коллегиально. Это было возможно осуществить только путем подыскания и приглашения в русские учреждения знающих иноземцев, посылки молодых и способных русских людей за границу, подготовки кадров из специально обучаемых при государственных коллегиях молодых людей – коллегии юнкеров [коллежских юнкеров], точной регламентации обязанностей и функций государственных служащих всех рангов, установления поощрений за усердие и честность и строжайших наказаний за злоупотребления и преступления по службе. Поэтому весь перечень приведенных указов имел две темы, посвященные разрешению двух задач: первой – организационной, второй – воспитательной.

В отношении организационном все важнейшие вопросы структуры коллегий, об установлении их взаимоотношений с Сенатом и областными учреждениями, об участии президентов их в заседаниях Сената и т. п., найдя свою первоначальную законодательную формулировку в перечисленных указах, в дальнейшем вошли в крупные законы: «Должность Сената» и регламенты отдельных государственных коллегий.

Указы же, направленные к насаждению новых порядков ведéния дел, к воспитанию служебных нравов, пресечению служебных злоупотреблений, были настолько актуальны, важны и принципиальны, что в основном определили большинство норм «Генерального регламента государственных коллегий», изданного в 1720 году.

Такой прием руководства Петром какой-либо отраслью управления, государственного или народного хозяйства при помощи сепаратного указа был обычным во все его царствование. При изучении истории правотворческой работы Петра над отдельными памятниками его законодательства мы имеем возможность наблюдать последовательность и постоянство, с которыми он, иногда на протяжении нескольких лет, в форме сепаратного указа подготовлял законодательный материал, формулировал различные функции какого-либо учреждения или должности и наконец кодифицировал их в сложном законе – «должности» или регламенте. Этот прием особенно ярко вскрывается при изучении законодательной выработки «Должности генерала-прокурора», основных норм Духовного регламента, Регламента Мануфактур-коллегии, Генерального регламента и в коротких указах при длительной и весьма интенсивной работе по проведению финансовой реформы – при введении подушной подати со связанными с ней изменениями в сословном строе Русского государства. Все подобного рода законопроекты создавались, судя по черновым записям, за один прием, хотя обстоятельно обдумывались задолго до издания, намечались вскользь и затрагивались в различных близких по содержанию указах. Подобный прием составления Петром сложного закона, сообщающего нормы для какой-либо отрасли управления, нашел точную свою формулировку в секретарской протокольной записи Сената в 1722 году, 17 января. В этот день Петр был в Сенате и сделал распоряжение: «Учинить лесных надзирателей (и послать в городы), где корабелные леса, и о поступке им и о хранении лесов учинить инструкции из прежних указов, и что вновь принадлежит»[487]487
  Архив Министерства юстиции. Дела Сената. Кн. 1888. Л. 175; ЗА ПВ. Т. III.


[Закрыть].

Рядом с законопроектами, написанными за один прием, сложные и особенно обширные законы писались далеко не экспромтом. Над ними законодатель работал подолгу, иногда по нескольку лет и с большим усердием. Для большей части таких законов, особенно важных, первоначальные проекты написаны рукою самого Петра. Перечислим важнейшие из них:

«О вершении дел по Уложению»[488]488
  ЗА ПВ. Т. I. С. 40–41; см. фотокопию. [Имеется в виду Уложение 1649 года. – Примеч. науч. ред.]


[Закрыть] от 20 мая 1714 года;

«О крепком хранении прав гражданских», о вершении дел по уставам и регламентам[489]489
  Там же. С. 104–108; см. фотокопию.


[Закрыть], от 17 апреля 1722 года;

Указ об обязательности ведения протоколов в Сенате, в войсках и в губерниях, о коллегиальном решении дел и о подписывании протоколов и указов[490]490
  Там же. С. 207–209; см. фотокопию.


[Закрыть], от 4 апреля 1714 года;

Указ о наследовании недвижимых имений[491]491
  Каб. П.В. I отд. Кн. 32. Л. 442–448; Там же. Л. 120 и след.; см. фотокопию; Сен. арх. Кн. 6. Подл. им. выс. ук. и пов. Л. 169; ЗА ПВ. Т. II.


[Закрыть] от 18 марта 1714 года;

«Указ о фискалах»[492]492
  ЗА ПВ. Т. I. С. 333–336; см. фотокопию.


[Закрыть] от 17 марта 1714 года;

«Пункты в прибавку исповедания архиереом перед поставлением»[493]493
  Каб. П.В. I отд. Кн. 33. Л. 19 и след.; см. фотокопию; ЗА ПВ. Т. II.


[Закрыть] от 12 декабря 1716 года;

Табель о рангах[494]494
  Каб. П.В. I отд. Кн. 37. Л. 396 и след.; ЗА ПВ. Т. II.


[Закрыть] от 19 января 1721 года;

О порядке производства в чины воинские и гражданские[495]495
  Каб. П.В. I отд. Л. 407; ЗА ПВ. Т. II.


[Закрыть], от 7 марта 1721 года;

Указ «О форме суда»[496]496
  ЗА ПВ. Т. I. С. 390–391.


[Закрыть] от 14 февраля, без обозначения года;

«Должность Сената» [от] 1718 года[497]497
  Там же. С. 284–299; см. фотокопию.


[Закрыть];

«Должность прокурора Адмиралтейской коллегии», положенная в основание первой редакции «Должности генерала-прокурора при Сенате»[498]498
  Там же. С. 320–323.


[Закрыть];

«Определение Коллегии иностранных дел»[499]499
  Там же. С. 518–521.


[Закрыть];

Должность герольдмейстера[500]500
  Там же. С. 352–356; см. фотокопию.


[Закрыть];

Первоначальный проект Устава воинского[501]501
  Каб. П.В. I отд. Кн. 37. Л. 48–252; ЗА ПВ. Т. IV.


[Закрыть];

Первоначальные проекты Морского устава и Регламента Адмиралтейства[502]502
  Каб. П.В. I отд. Кн. 38–42; ЗА ПВ. Т. IV.


[Закрыть];

«Объявление о монастырях и монахах»[503]503
  Каб. П.В. I отд. Кн. 31. Л. 45–51; см. фотокопию; ЗА ПВ. Т. I. С. 141–142; ЗА ПВ. Т. II.


[Закрыть] от 31 января 1724 года;

Набросок «Инструкции полковнику над дистриктом»[504]504
  ЗА ПВ. Т. I. С. 127.


[Закрыть] от 25 октября 1723 года;

Указ генерал-майору Волкову о примерном расположении двух полков на крестьянские души в Новгородском уезде[505]505
  Каб. П.В. I отд. Кн. 37. Л. 221–223; см. фотокопию; ЗА ПВ. Т. II.


[Закрыть], от 1721 года, положенный в основание «Инструкции генералу Чернышеву».

Из приведенного перечня первоначальных проектов законов, написанных самим Петром I, видно, что ему принадлежали не только законодательная инициатива и общее руководство законодательной работой, но и роль чернорабочего в правотворчестве. Им были написаны первоначальные проекты законов, которые вводили новые, европейские порядки в государственные учреждения России и насаждали правосознание в русском обществе. В его проектах были подробно разработаны нормы о законе, обязательном для всех, как основании правового государства, законоположения о высших административных учреждениях и о порядке ведения в них дел, об органах надзора и контроля, о форме суда и об организации сухопутной армии и впервые [в России] созданного им [Петром] военного флота. Таким образом, темы, разработанные Петром I единолично в первоначальной стадии правотворческого процесса, были весьма разнообразны, обширны и требовали от него огромного практического опыта и больших государственных и юридических знаний.

Большая часть проектов, составленных Петром, была написана им у себя в Кабинете, здесь же была переписана писцом и затем отправлена в Сенат, часто без подписи, – для дальнейшей обработки и обсуждения. Рассмотрим несколько таких проектов, чтобы дать характеристику Петра как автора первоначальных проектов закона.

Кратким и в то же время самым ярким с точки зрения юридической можно считать указ от 17 апреля 1722 года [ «О хранении прав гражданских»], являвшийся своеобразным конституционным актом Петра при установлении империи в России. Вследствие этого по распоряжению Петра он должен был находиться на столе во всех государственных учреждениях как зерцало[506]506
  ЗА ПВ. Т. I. С. 106. [Зерцало – трехгранная призма с гербом России в навершии и с накленными печатными текстами законов от 17 апреля 1722 года, 21 января 1724 года и от 22 января 1724 года. – Примеч. ред.]


[Закрыть], и такое положение в России он занимал до 1917 года. Изучим его происхождение, приемы написания и содержание важнейших норм.

Постоянно принимая активное участие в управлении государством, Петр видел, что старая, закоренелая привычка к произволу, неуважение к закону, злоупотребления при понимании и толковании его со стороны чиновничества, не исключая и членов государственных коллегий, сопровождали как тень всякий его закон. Отмечал он это и в указе 24 марта 1714 года о недвижимых имуществах и – особенно – в сопроводительном собственноручном указе «господам губернаторам». В нем Петр предупреждал их о необходимости постоянного и тщательного надзора за мобилизацией недвижимых имуществ, «ибо, – мотивировал он, – обычай есть проклятым ябедником все указы своими вымыслы портить»[507]507
  Там же. С. 40.


[Закрыть]. Игру законами он наблюдал повсюду, не только на местах, в провинции, но и в центральных учреждениях. Поэтому требовал, чтобы именные указы – «за нашей подписью» – делились на две категории: «временные и в постановление вечное» – и чтоб эти последние припечатывались к «Должности Сената», регламентам коллегий, уставам и артикулам[508]508
  Там же. С. 85.


[Закрыть]. Он приказывал всегда иметь названные законы на столе в отдельных книгах для справок: «Иметь в Сенате всегда на столе три книги с реестрами для прииску: 1. Инструкция Сенату. 2. Указы и регламенты по этим. 3. Указы на дела, конец имеющие. 11 апреля 1722 г.»[509]509
  Там же. С. 102.


[Закрыть] Такое распоряжение было неоднократным: «Чтоб указы в книгах всегда лежали и оным реестр короткой, о чем которой, для прииску нам. Уже давно приказано»[510]510
  Каб. П.В. I отд. Кн. 33. Л. 436.


[Закрыть]. Все эти предписания мало содействовали установлению законности.