Текст книги "Петр Великий как законодатель. Исследование законодательного процесса в России в эпоху реформ первой четверти XVIII века"

Злоупотребления [служебным положением] путем игнорирования уже существующего закона или [путем] кривого толкования указа, который служил основанием для администрации и судебных органов при решении дел, имели место даже в присутствии самого царя. Такие злоупотребления, наблюдавшиеся постоянно, а особенно последнее, имевшее место в Сенате в присутствии Петра 13 апреля 1722 года, как указывает законодатель, и послужили поводом к написанию указа [ «О хранении прав гражданских»]. На другой день, 14 апреля, под свежим впечатлением, Петр набросал конспект будущего закона. «Бубликовать»[511]511
  Так в тексте. – Примеч. ред.


[Закрыть], – начал он первый набросок и дальше в форме конспекта наметил три основных положения. Первое: «…чтоб никто не дерзал о той материи выписывать, докладывать, что уже в регламентах есть[512]512
  Т.е. требовать высочайшего решения по вопросу, по которому имеются нормы действующего законодательства. – Примеч. науч. ред.


[Закрыть], под смертию». К этому пункту в скобках сделано замечание: «О сем гораздо распространить, о вымыслах». Второй пункт: «В Сенате и в колегиях на стене б всегда или лучше на столе было, прокурорам – в Должность». И, наконец, третий пункт: «Когда темное или новое, тогда не токмо колегия, но ни Сенат один, но со всеми члены колегий всех и с докладу». Этот набросок помечен датой: «В 14[‐й] де[нь] апреля 1722 г.»[513]513
  ЗА ПВ. Т. I. С. 105.


[Закрыть] В тот же день Петр «распространил о вымыслах»: «Ибо когда о какой материи в регламенте уже определено и вышеписанного поправления не требует, то для чего в другой раз оное предлагать? – спрашивает царь и дальше указывает причины: – Разве от неосмотрителной лени или хотя новый указ сделать, дабы правду испортить, понеже всех регламентов в памяти иметь невозможно, того ради легко сие учинить мочно и теми указы регламенты испортить»[514]514
  Каб. П.В. I отд. Кн. 32. Л. 443.


[Закрыть].

После 14 апреля, в течение трех дней до 17 апреля, Петр еще три раза работал над текстом, развивая и обосновывая приведенные положения. В третьей редакции Петр еще более «гораздо распространил о вымыслах». Во введении к закону он дал весьма яркое определение одного из своих правовых положений: «…ничто так ко управлению государства нужно есть, как крепкое хранение прав гражданских», т. е. точное и честное исполнение государственных законов, между тем как представители власти и законности в России «зело тщатся всякие мины чинить под фортецию правды». Петр в своих указах всегда старался убедить доводами разума, прежде чем обратиться к мерам карательным: «…понеже всуе законы писать, когда их не хранить или ими играть, как в карты, прибирая масть к масти, чего нигде в свете так нет, как у нас было, а отчасти еще есть». Поэтому он торжественно заявляет, что источником права должен являться исключительно писаный закон, изданный по определенной форме: «Того ради сим указом, яко печатью, все уставы и регламенты запечатываются, дабы никто не дерзал иным образом всякие дела вершить и располагать не против регламентов, и не точию решить, ниже в доклад выписывать то, что уже напечатано».

В той же, третьей редакции Петр совершенно самостоятельно, с большой глубиной юридической мысли разрабатывает взаимоотношения в сфере законодательства между административными органами, [т. е.] Сенатом и государственными коллегиями, и верховной властью. Определяя условия издания закона, Петр чрезвычайно тонко очертил степень участия административных органов в законодательстве, и в частности их право издания законов с временным характером при перерывах в отправлении верховной властью своих законодательных функций. Последний вопрос – один из важнейших во всех современных конституциях и парламентских порядках западноевропейских государств – был поставлен еще в начале XVIII века под влиянием требований жизни и самостоятельно разрешен Петром I в изучаемом указе.

Все административные органы при Петре могли и должны были проявлять законодательную инициативу в двух случаях: во‐первых, если норма, потребная при разрешении конкретного случая, неясно выражена в регламенте или уставе и, во‐вторых, если конкретное дело, встретившееся в практике административного органа, не может быть точно разрешено на основании закона, если оно не может быть подведено под существующие статьи закона. В таких случаях все административные учреждения, кроме Сената, не имели права не только разрешать окончательно дело, но даже и выносить постановления, подлежащие утверждению вышестоящими инстанциями. Они [административные учреждения] обязаны были «приносить» такое дело в Сенат для обсуждения его со всеми государственными коллегиями сообща. «Буде же в тех регламентах что покажется темно, – пишет Петр, – или такое дело, что на оное ясного решения не положено, такие дела не вершить, ниже определять, но приносить в Сенат выписки о том, где повинны Сенат собрать все колегии и о оном мыслить и толковать под присягой»[515]515
  ЗА ПВ. Т. I. С. 107.


[Закрыть]. При этом Петр подтвердил еще раз положение, которое проходило как основная норма через все его законодательство и неизменно осуществлялось им на практике – в управлении государством и особенно в законодательстве: «Однако ж не определять, но, положа на пример свое мнение, объявлять нам». И только после апробации царем, «когда определим и подпишем», норма печаталась, присоединялась к регламенту или указу и становилась источником действующего права.

При отлучении же из столицы единственного носителя законодательной власти – императора – Сенат и государственные коллегии, так же как и в первом случае, «положа на пример свое мнение», подписывают его и временно, до апробации верховной властью, разрешают на основании его текущие дела. [Возникший таким образом] закон являлся источником действующего права только до возвращения императора, а следовательно, имел временный, чрезвычайный характер. При возвращении императора к фактическому осуществлению своих законодательных прав эта временная норма или утверждалась им и тогда вносилась в регламент либо устав, или отменялась – и тогда теряла свое значение.

Изучаемый пункт указа 1722 года своеобразно формулировал право издания высшими административными органами чрезвычайных законов при перерывах в сессии законодательных учреждений [из] современных демократических западноевропейских конституций.

Такой порядок управления и законодательства Петр считал основанием устойчивости государства и поэтому установил за нарушение его высшую санкцию, «не смотря» на лицо и заслуги перед государством – «не помня никаких его [нарушителя] добродетелей прежних». И такая санкция была не пустой угрозой, а реальностью, так как в тексте указа законодатель ссылался на пример губернатора, князя Гагарина[516]516
  Имеется в виду князь Матвей Петрович Гагарин (1658–1721) – российский государственный деятель. Занимал должности главы Сибирского приказа, Оружейной палаты, коменданта Москвы. В 1708–1719 годах сибирский губернатор. За преступления против интересов службы 14 марта 1721 года Правительствующим сенатом приговорен к смертной казни. 21 марта 1721 года повешен на Троицкой площади Санкт-Петербурга. – Примеч. науч. ред.


[Закрыть], оказавшегося «плутом» и повешенного публично за нарушение именно прав государственных. Из ссылки на памятную тогда всем казнь знатной персоны видно было каждому, какой опасности подвергал себя всякий, «без различия лица», следовавший «правилам гагариновым». В последних двух редакциях Петр предписал, чтоб этот указ всегда и везде, начиная от Сената и до последних судных мест, находился на столе на видном месте, «яко зерцало пред очми судящих». За нарушение этой нормы законодатель установил взыскание: «А где такого указа на столе не будет, то за всякую ту преступку сто рублев штрофу в гошпиталь»[517]517
  Там же. С. 108.


[Закрыть].

Подобно тому, как создавался указ от 17 апреля 1722 года, вырабатывались тексты и других коротких, но важных указов, например: указ от 4 апреля 1714 года об обязательности ведéния протоколов, о коллегиальном решении дел и о подписывании протоколов[518]518
  Там же. С. 207–209.


[Закрыть]; указ о порядке производства в чины воинские и гражданские[519]519
  Каб. П.В. I отд. Кн. 37. Л. 407; ЗА ПВ. Т. II.


[Закрыть], от 7 марта 1721 года; указ о сохранении внешнего порядка и чинности служащими государственных учреждений[520]520
  ЗА ПВ. Т. I. С. 313–314.


[Закрыть], от 22 января 1724 года, и другие.

Изучение законодательной выработки указа [от] 17 апреля 1722 года устанавливает время работы над ним – с 14 по 17 апреля – и наличие пяти редакций. Хотя этот указ и типичен для правотворческих приемов Петра I, но тем не менее он не столь сложен и обширен, как другие категории законодательных его актов, как, например: «должности», регламенты, уставы, инструкции, наказы и т. п. Для полного изучения приемов правотворчества при Петре I необходимо остановиться на составлении первоначального проекта и для этих последних законов.

Исследование истории текста отдельных крупных законов Петра обнаруживает, что приемы правотворчества при выработке последних ничем не отличались от законодательной работы над небольшими по объему, но важными по содержанию указами Петра I. В основном своем содержании, в принципиальных нормах, они выливались из-под пера законодателя сразу. Это объясняется тем, что Петр заранее обдумывал все, что нуждалось в законодательном определении. Занеся в свою записную книжку предмет или идею будущего закона, он продолжительное время вынашивал его в своем сознании и наконец набрасывал в основных нормах. Только после этого в дальнейшей работе над законом он уточнял его, обосновывал, развивал некоторые его положения, устанавливал санкции, писал свое введение – «объявление» к закону – и т. д., но никогда не колебался и не изменял положений первоначального проекта. Законодатель всегда был крепко убежден в полезности, своевременности и необходимости издания именно такого закона.

Проверим эти положения на конкретных примерах. Основные, принципиальные нормы, как ясно видно из сравнения первой и последних редакций, обычно содержались уже в первоначальном проекте. Определение круга дел и характера должности генерал-прокурора, обер-фискала, герольдмейстера было намечено Петром в основном сразу же в первом его наброске. Так, в первоначальном наброске «Должности прокурора Адмиралтейской коллегии», написанном лично Петром для проекта регламента этой коллегии[521]521
  Каб. П.В. I отд. Кн. 42. Л. 182 и след.; см. фотокопию.


[Закрыть], в I главе, были очерчены все функции этой новой должности, и в дальнейшем, с изменением номенклатуры, [они] были положены в основание «Должности генерала-прокурора при Сенате»[522]522
  ЗА ПВ. Т. I. С. 301–311.


[Закрыть] и «Инструкции обер-прокурору Синода»[523]523
  ЗА ПВ. Т. II.


[Закрыть]. Основные функции прокурора Адмиралтейской коллегии состояли в том, чтобы: а) сидеть в совете Адмиралтейском; б) смотреть за исполнением Адмиралтейской коллегией своей должности, чтоб она «хранила, отправляла дела по регламентам и указам»; в) записывать все в свой журнал (пункт 1); г) смотреть накрепко, чтобы не только на столе дела вершились, но исполнены были на деле в положенные сроки; д) расследовать причины неисполнения постановлений коллегии; е) доносить об этом коллегии и, наконец, ж) вести книги для записи постановлений коллегии, ее указов и для отметок об исполнении по ним[524]524
  ЗА ПВ. Т. I. С. 320.


[Закрыть]. Те же функции были установлены и второй редакцией «Должности прокурора Адмиралтейской коллегии». Мало того, они повторены и в «Должности генерала-прокурора», редакции А[525]525
  Каб. П.В. I отд. Кн. 32. Л. 351–353.


[Закрыть], а также в шестой – Е – редакции (законе)[526]526
  Сен. арх. Им. ук. Общ. собр. Сената [здесь и далее – «Общее собрание Сената»]. Кн. 2. Л. 220–222.


[Закрыть].

В первоначальном наброске «Инструкции герольдмейстеру» при Сенате, сделанном в 1721 году[527]527
  ЗА ПВ. Т. I. С. 352–356; см. фотокопию.


[Закрыть], были указаны все отличительные черты этой должности, как они окончательно установлены текстом закона от 5 февраля 1722 года[528]528
  Сен. арх. Кн. 18. Подл. им. выс. ук. и пов. Л. 290–293.


[Закрыть]. По первоначальному проекту герольдмейстер должен был: 1) составлять списки дворян для службы; 2) организовать школу для дворянских недорослей; 3) надзирать за установленной пропорцией дворян в службах военной и гражданской, «дабы служилых на земле и на море не оскудить»; 4) следить за укрывающимися от службы дворянами и посылать их на гражданскую службу по требованию Сената. Те же функции своеобразной дворянской биржи труда остались за этой должностью и в окончательной редакции закона.

Должность фискала, обрисованная Петром вначале в сепаратных указах 1711 года, 2 и 5 марта (см. фотокопии), осталась по сути с теми же функциями и по черновому наброску, и по окончательному тексту «Указа о фискалах» [от] 1714 года, 17 марта[529]529
  ЗА ПВ. Т. I. С. 333–335.


[Закрыть]. В дальнейшем, в связи с изданием военных уставов и «Должности генерала-прокурора», были произведены некоторые изменения в организации, подчиненности и отправлении службы фискалов, основная же сущность фискальской должности как органа для тайного надзора за делами, «гласа о себе не имеющими»[530]530
  Т.е. за такими противоправными деяниями, по которым отсутствовали исковые челобитные от потерпевших или от их родственников. – Примеч. науч. ред.


[Закрыть], была сохранена в том виде, как была определена первыми указами о фискалах.

Также в первой редакции были намечены Петром все основные положения закона «О форме суда»[531]531
  Там же. С. 390–391.


[Закрыть] от 5 декабря 1723 года.

В первом же наброске «Определения Коллегии иностранных дел» Петр с предельным лаконизмом, на двух страницах[532]532
  Каб. П.В. I отд. Кн. 32. Л. 287 и след.; см. фотокопию.


[Закрыть], обрисовал состав, организацию, особенности отправления дел Государственной коллегией иностранных дел, ее компетенцию и личный состав. В нескольких словах он определил состав Тайного совета коллегии и пределы его власти: «Когда важные дела, то призывает всех или несколько, по качеству дела, тайных советников действителных. И от всех быть совет на письме и потом докладывать». Так же кратко формулировал он особенности ведéния дел этой коллегии, связанные с соблюдением тайны: «И для сего дела иметь им особливый апартамент и все дела тут отправлять и сочинять, а по дворам не волочить». При подборе личного состава он требовал особой осмотрительности: «К делам иностранным служителей колегии иметь верных и добрых, чтоб не было диряво, и в том крепко смотреть». При совершении преступления кем-либо из служителей начальники, а также и те, кто знает «за кем в сем деле вину, а не объявят», согласно строго проводимому Петром принципу уголовной его политики «будут наказаны яко изменники»[533]533
  ЗА ПВ. Т. I. С. 519.


[Закрыть].

Уловив все особенности организации Коллегии иностранных дел, где соблюдение тайны являлось одним из неотъемлемых условий успешного ведения иностранной политики, Петр специальным собственноручным указом «господам Сенату» от 16 января 1724 года распространил нормы этого «Определения» и на Сенат: «Получа сие, учините по примеру Иностранной колегии, чтоб секретные дела были особливо у надежных людей, чтоб впредь такого скаредства не учинилось»[534]534
  ЗА ПВ. Т. I. С. 260.


[Закрыть].

Из сделанного нами краткого анализа сравнительно небольшого количества первоначальных проектов Петра тем не менее видно, что законодатель всегда имел какую-либо основную идею, когда принимался за работу над законом, поэтому принципиальные нормы излагались прежде других, часто лаконически, но пронизывали весь закон в целом, делая его целеустремленным, проникнутым внутренним единством.

Такой принципиальностью содержания и неизменностью основных норм первоначального наброска отличаются все законопроекты Петра, и этим они разнятся с проектами его сотрудников, в том числе и иноземцев. В проектах сотрудников Петра, если их законопроекты не были точным выражением взглядов и воли царя, не видно основных, принципиальных норм; они не могли сделать проект смелым, творческим, прогрессивным. Поэтому в их законопроектах больше положений, фиксирующих существующие общественные отношения, подробностей, мелочей, чем прогрессивных норм, направленных к переустройству государства и общественных отношений. Если же автором являлся иноземец-прожектер, то его проект состоял или из перечисления норм, регламентирующих внешний бюрократический порядок, или из выписок из иностранных законодательных актов, без всякого учета особенностей Русского государства и русского народа. Для последней категории, прожектеров, было вполне естественным отсутствие в их законопроекте норм актуальных, содействующих перестройке общественных отношений, так как они не знали России, кроме ее правительственных кругов, в отношении же русских государственных деятелей это явление может показаться неожиданным. Однако при более близком ознакомлении с кругом сподвижников Петра и с условиями, в которых им приходилось действовать, особенно при исключительном характере самого царя, и этот факт также становится вполне естественным и понятным.

Сотрудниками царя являлись главным образом дворяне, притом крупные землевладельцы. Из них по преимуществу состоял и Сенат, этот высший административный и законосовещательный орган в государстве. Сенаторы в большинстве своем не были в состоянии, даже при понимании ими крупных задач и потребностей государства того времени, пойти сознательно на ограничение своих дворянских привилегий и принять деятельное участие в законодательных определениях, направленных к согласованию их интересов с интересами других классов, выдвигаемых на историческую арену ходом экономического развития России и потребностями государства. Война, длительная, тяжелая, с постоянной нуждой в деньгах, военном снаряжении, обмундировании и снабжении армии, выдвигала самым неумолимым образом свои требования, ставила свои задачи, а на немедленном выполнении их настаивал Петр под угрозой: «…ежели неосмотрительно будете делать, то пред богом, а потом и здешнего суда не избежите»[535]535
  Сен. арх. Кн. 7. Подл. им. выс. ук. и пов. Л. 216.


[Закрыть]; или: «…ежели преступником (которые для своих польз интерес государственной портят) не учините смертную казнь, не щадя никого в том, и ежели инако в том поступите, то вам сие будет»[536]536
  ЗА ПВ. Т. I. С. 207.


[Закрыть]; или 29 ноября 1712 года «Господам Сенату»: «Ибо инако, ежели они (войска. – Н. В.) не будут доволны, а нужда их требовать будет, тогда не минете не только жестокой ответ дать, но и истязаны будете»[537]537
  Сен. арх. Кн. 6. Подл. им. выс. ук. и пов. Л. 49; см. фотокопию.


[Закрыть].

И сенаторы делали свое дело, но не могли, естественно, найти оснований к творческому подъему при законодательной работе, направленной, например, к установлению обязательной для дворян военной службы, начиная с низших служебных рангов, капралов, к принятию карательных мер за уклонение от этой тяжелой обязанности вплоть до лишения дворян-дезертиров их земель и воспрещения вступать в законный брак дворянским недорослям-тунеядцам. Не могли они сочувствовать мероприятиям Петра, направленным к ограничению дробления и мобилизации земельных владений помещиков, к пресечению продажи крепостных крестьян поодиночке. Далеки были от их интересов и меры царя, имевшие своей задачей насадить в России и укрепить самоуправление городов, наделить заводчиков и фабрикантов землей с находящимися на ней крестьянами, снабдить их заводы двигательной силой – мельницами из дворянских угодий и т. п. Насаждение строгой законности в судах, управлении, в войсках, установление суровых мер, одинаковых для представителей всех общественных классов, за их служебные преступления и произвол и пр[очие нововведения] также не могли встречать их полного сочувствия. Сенаторы выполняли указания царя, но без инициативы, увлечения, творчества. Таким же характером была проникнута высшая административная и правотворческая работа и главы духовной иерархии, местоблюстителя патриаршего престола, митрополита Стефана Яворского. Это – первое основание к отсутствию творческих, прогрессивных идей у сотрудников Петра.

Вторым был сам Петр, сильная, полная инициативы, кипучей деятельности, непреклонной воли личность самого царя. И законодательство, и высшие инстанции управления и суда – все находилось в его руках, от него получало директивы и им контролировалось, а это далеко не способствовало выдвижению и росту отдельных сильных людей среди его сподвижников.

После этих общих замечаний, в следующей главе мы перейдем к рассмотрению проектов, ими [царскими сподвижниками] представленных, но предварительно подведем итоги.

1. При начале правотворческой работы над законопроектом Петр в своих собственноручных указах намечал источники, иностранные и отечественные, которые, по его мнению, надлежало положить в основание работы, давал определение характера и степени заимствования из законодательных актов западноевропейских государств, а также делал распоряжения о приемах выполнения его повелений.

2. В некоторых случаях, например при выработке первоначального проекта морских законов, «Указа о челобитчиках» и других [законов и указов], Петр наперед намечал и систему будущего законодательного акта. Он не делал в этом отношении исключений и для законодательства по церковному управлению и о вероучении православной церкви.

3. Вместе с указанием источников и приемов составления первоначального проекта Петр назначал лиц, которым поручалась подготовительная работа. Одним из видов такой работы была параллельная сводка – по указанному плану – норм, относящихся к определенному предмету, из наиболее передовых европейских законодательных источников.

4. Первым моментом выработки самого текста законодательного акта было составление первоначального проекта закона. Эта работа не всегда принадлежала одному лицу или какому-либо учреждению. Часть проектов была написана отдельными лицами из русских или иноземцев, другая часть – в Сенате или государственных коллегиях, третья – в комиссиях из лиц, специально назначенных для этой цели царем.

5. Изучение архивных источников устанавливает принадлежность самому Петру I весьма большого числа первоначальных проектов законодательных актов, притом наиболее важных и принципиальных. С этой стороны Петра I следует признать не только инициатором и руководителем, но и чернорабочим в правотворчестве.

6. Многочисленность и разнообразие предметов, подлежавших законодательной нормировке в его первоначальных проектах, большая тонкость и точность в формулировке юридических норм, практичность и жизненность проводимых мер, соответствие устанавливаемых норм уровню народного развития и понимания – все это обнаруживает в их авторе наблюдательность, большую вдумчивость, способность к правотворчеству и умение передавать свою волю в виде норм, а также наличие разносторонних государственных и юридических знаний.

7. Со стороны приемов написания первоначальные проекты Петра распадаются на две категории: проекты законов, небольших по размерам, но принципиальных по содержанию, написанные обыкновенно в один прием, и проекты, набросанные в основных нормах также в один прием, но в дальнейшем подвергшиеся долгой и внимательной доработке самим автором. Последний метод имел место не только при выработке проектов крупных законодательных актов, но и при составлении небольших по размерам и в то же время весьма важных по содержанию указов.

8. Законопроекты Петра I второй категории, написанные им в один прием, при дальнейшей доработке, во второй, третьей и последующих редакциях, тем не менее не подвергались принципиальным изменениям, а только уточнялись и дополнялись. В таких случаях Петр лишь развивал некоторые положения первоначального наброска, обосновывал намеченные в нем нормы, устанавливал санкции, писал свои введения, «объявления» и т. п., но никогда не изменял своих первоначальных установок.

9. Некоторые первоначальные проекты крупных законодательных актов Петра I являлись систематической сводкой, как бы кодификацией отдельных, «сепаратных» указов, изданных им в предшествовавшие годы[538]538
  Описанная Н. А. Воскресенским здесь форма систематизации законодательства является в современном понимании не кодификацией, а консолидацией. – Примеч. науч. ред.


[Закрыть]. Такой прием руководства различными отраслями государственной жизни при помощи сепаратных указов с последующим приведением их в систему, кодифицированием в сложные законы, являлся характерным для Петра I и имел место не только в стадии выработки первоначального проекта.

10. По своему содержанию первоначальные проекты Петра I всегда были принципиальны, богаты нормами и озарены какой-либо идеей, пронизывавшей законопроект в целом, сообщавшей ему целеустремленность и внутреннее единство.