Текст книги "Власть и свобода на весах конституционного правосудия: Защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации"

В последнее время в сферу оценки конституционного правосудия все более активно включается и партийно-политическая институционализация гражданского общества. В первую очередь это связано с развитием самих партий и партийных отношений, что получило свое формально-юридическое выражение в Федеральном законе «О политических партиях».

Одним из главных тезисов Конституционного Суда РФ в данной области – не сформулированным непосредственно, но вытекающим из анализа принятых решений – является принцип сбалансированного формирования системы институтов гражданского общества, что предполагает такое нормативное обеспечение организации и деятельности каждого ее института, при котором он реализовывал бы свое публичное предназначение и социальные функции, не вмешиваясь и тем более не препятствуя осуществлению соответствующих функций другими институтами. В частности, партийные формы гражданской активности не должны подменять собой национальную и религиозную самоорганизацию населения, как, впрочем, и наоборот.

Согласно п. 3 ст. 9 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности; под признаками профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности в данном Федеральном законе понимается указание в уставе и программе политической партии целей защиты профессиональных, расовых, национальных или религиозных интересов, а также отражение указанных целей в наименовании политической партии.

После вступления Федерального закона «О политических партиях» в силу съезд общероссийской общественной политической организации «Православная партия России» принял решение о преобразовании в политическую партию «Православная партия России». Гражданка Н.Е. Илюхина – член данной организации, полагая, что решение съезда в части сохранения наименования «Православная партия России» противоречит предписаниям п. 3 ст. 9 названного Федерального закона и тем самым препятствует регистрации этой организации в качестве политической партии, обратилась в Коптевский районный суд г. Москвы с жалобой, в которой просила отменить указанное решение. Придя к выводу о том, что в вопросе о соответствии Конституции РФ положений п. 3 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях» имеется неопределенность, Коптевский районный суд г. Москвы определением от 11 июля 2002 г. производство по делу приостановил и направил в Конституционный Суд РФ запрос о проверке их конституционности. Одновременно в Конституционный Суд РФ обратилась общероссийская общественная политическая организация «Православная партия России» с жалобой на нарушение теми же законоположениями, подлежащими применению в деле по жалобе Н.Е. Илюхиной, конституционного права граждан на объединение.

Конституционность п. 3 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях» оспаривается также гражданином Д.А. Савиным – членом политической партии «Российская Христианско-Демократическая партия» и гражданином И.В. Артемовым – членом политической партии «Русский Общенациональный Союз». Со ссылкой на оспариваемые законоположения Министерство юстиции Российской Федерации отказало в государственной регистрации «Российской Христианско-Демократической партии», посчитав, что первая часть слова «христианско-демократическая» в ее наименовании является базовой и указывает на создание партии по признаку религиозной принадлежности, а политической партии «Русский Общенациональный Союз» – на том основании, что использование в ее наименовании слова «русский» указывает на создание партии по национальному признаку. Заявление И.В. Артемова об отмене соответствующего решения Министерства юстиции Российской Федерации Таганским районным судом г. Москвы оставлено без удовлетворения.

В своих обращениях заявители утверждали, что названные законоположения противоречат ст. 19 (ч. 2) и 30 (ч. 1) Конституции РФ, поскольку нарушают свободу объединений и принцип равноправия в ее реализации, и не согласуются со ст. 13 (ч. 5) Конституции РФ, закрепляющей основания, по которым в Российской Федерации запрещается создание и деятельность общественных объединений.[140]140
  См.: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2004 г. № 18-П по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 9 Федерального закона «О политических партиях» в связи с запросом Коптевского районного суда г. Москвы, жалобами общероссийской общественной политической организации «Православная партия России» и граждан И.В. Артемова и Д.А. Савина // Российская газета. 2004. 24 декабря.


[Закрыть]

Для разрешения данного дела Конституционному Суду требовалось первоначально определить конституционно-правовые параметры партии и религиозного объединения, их специфические особенности, место и роль в институциональной системе гражданского общества. Очевидно, что разрешение данного вопроса с необходимостью предполагает выявление социально-политического содержания названных институтов, что, однако, не должно и не может приводить к замещению политической целесообразностью и обоснованностью юридического существа конституционно-правового спора.

Конституционный Суд указал следующее. Политические партии как необходимый институт представительной демократии, обеспечивающий участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, в открытой легальной борьбе на основе принципов равноправия и политического плюрализма стремятся решающим образом влиять на государственную власть, участвовать в формировании органов власти и в контроле за их деятельностью. В отличие от других объединений, действующих на политической арене (профессиональных и предпринимательских союзов, так называемых групп давления и т. п.), партии, преследуя собственные политические цели, открыто борются за места в парламенте и правительстве, дающие возможность осуществлять управление государством, а через него – всем обществом. Консолидируя политические интересы граждан, они способствуют формированию политической воли народа. В конкурентной борьбе партий за политическую власть создается та необходимая демократическая среда, которая позволяет многонациональному российскому народу как носителю суверенитета и единственному источнику власти в Российской Федерации осознанно выбрать оптимальные направления развития общества и государства и достичь гражданского согласия.

В отличие от политических партий религиозные объединения, как следует из ст. 28 и 30 Конституции РФ, создаются с целью реализации свободы вероисповедания, права каждого объединяться с другими для исповедания определенной религии, что предполагает и возможность совершения в соответствии с избранными убеждениями религиозных обрядов и церемоний, распространения своих религиозных убеждений, религиозное обучение и воспитание, благотворительность, миссионерскую, подвижническую и иную деятельность, определяемую соответствующим вероучением. Конституционно-правовой основой создания и деятельности религиозных объединений наряду со ст. 13 Конституции РФ, закрепляющей идеологический и организационный плюрализм, служит также ее ст. 14, согласно которой Российская Федерация – светское государство; никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (ч. 1); религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом (ч. 2).

В силу ст. 14 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 11, 12 и 13 и в соответствии с конкретизирующими их положениями ст. 4 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» конституционный принцип светского государства и отделения религиозных объединений от государства означает, что государство, его органы и должностные лица, а также органы и должностные лица местного самоуправления, т. е. органы публичной (политической) власти, не вправе вмешиваться в законную деятельность религиозных объединений, возлагать на них выполнение функций органов государственной власти и органов местного самоуправления; религиозные объединения, в свою очередь, не вправе вмешиваться в дела государства, участвовать в формировании и выполнять функции органов государственной власти и органов местного самоуправления, участвовать в деятельности политических партий и политических движений, оказывать им материальную и иную помощь, а также участвовать в выборах, в том числе путем агитации и публичной поддержки тех или иных политических партий или отдельных кандидатов. Это не препятствует приверженцам того или иного вероисповедания, в том числе священнослужителям, наравне с другими гражданами участвовать в народном волеизъявлении путем голосования. Сторонники той или иной религии имеют свободу выбора и выражения своих политических убеждений и политических интересов, принятия решений и осуществления соответствующей деятельности, но не в качестве членов религиозных объединений, а непосредственно в качестве граждан или членов политических партий.

Таким образом, в Российской Федерации, как демократическом и светском государстве, религиозное объединение не может подменять политическую партию, оно надпартийно и неполитично, партия же в силу своей политической природы не может быть религиозной организацией, она надконфессиональна, внеконфессиональна. Во всяком случае партия, исходя из своего политического предназначения, создается не для выражения и защиты тех или иных религиозных интересов – в этих целях могут создаваться соответствующие общественные объединения в иных установленных законом организационно-правовых формах.

Относящиеся к основам конституционного строя Российской Федерации принципы плюралистической демократии, многопартийности и светского государства применительно к законодательной регламентации создания и деятельности (в том числе условий регистрации) политических партий не могут истолковываться и реализовываться без учета особенностей исторического развития России, вне контекста национального и конфессионального состава российского общества, а также особенностей взаимодействия государства, политической власти, этнических групп и религиозных конфессий.

Конституция РФ закрепляет, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3). Именем многонационального народа России, как совокупности граждан различных национальностей и вероисповеданий, соединенных общей судьбой и сохраняющих исторически сложившееся государственное единство, состоялось принятие Конституции РФ (преамбула).

Поэтому принцип светского государства в понимании, сложившемся в странах с моноконфессиональным и мононациональным устройством общества и с развитыми традициями религиозной терпимости и плюрализма (что позволяло, в частности, допустить в некоторых странах политические партии, основанные на идеологии христианской демократии, поскольку понятие «христианский» в данном случае далеко выходит за конфессиональные рамки и обозначает принадлежность к европейской системе ценностей и культуре), не может быть автоматически применен к Российской Федерации.

В многонациональной и многоконфессиональной России – вследствие особенностей функционирования ведущих вероучений (с одной стороны, православия как господствующего направления христианства, а с другой – мусульманства), их влияния на социальную жизнь, в том числе использования в политической идеологии, исторически в значительной степени тесно связанного с национально-этническим фактором, – такие понятия, как «христианский», «православный», «мусульманский», «русский», «татарский» и т. п., ассоциируются в общественном сознании скорее с конкретными конфессиями и отдельными нациями, чем с общей системой ценностей российского народа в целом.

Кроме того, на современном этапе российское общество, в том числе политические партии и религиозные объединения, еще не приобрело прочный опыт демократического существования. В этих условиях партии, созданные по национальному или религиозному признаку, неизбежно ориентировались бы на преимущественное отстаивание прав соответствующих национальных (этнических) или религиозных групп. Конкуренция партий, образованных по национальному или религиозному признаку, которая особенно остро проявляется в предвыборной борьбе за голоса избирателей, способна привести вместо консолидации общества к расслоению многонационального народа России, противопоставлению этнических и религиозных ценностей, возвеличению одних и принижению других и в конечном счете к приданию доминирующего значения не общенациональным ценностям, а какой-либо этнической идеологии или религии, что противоречило бы Конституции РФ, ее ст. 13 и 14.

Создание партий по религиозному признаку открыло бы путь к политизации религии и религиозных объединений, политическому фундаментализму и клерикализации партий, что в свою очередь повлекло бы отторжение религии как формы социальной идентичности и вытеснение ее из системы факторов, консолидирующих общество. Создание партий по национальному признаку могло бы привести к преобладанию в выборных органах власти представителей партий, отражающих интересы больших этнических групп в ущерб интересам малых этнических групп, и тем самым к нарушению установленного Конституцией РФ принципа правового равенства независимо от национальной принадлежности (ч. 2 ст. 6, ч. 4 ст. 13, ч. 2 ст. 19).

Таким образом, конституционный принцип демократического и светского государства применительно к конкретно-историческим реалиям, сложившимся в Российской Федерации как многонациональной и многоконфессиональной стране, не допускает создание политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности.

Поэтому в условиях сохраняющейся напряженности межэтнических и межконфессиональных отношений, а также возрастающих политических претензий со стороны современного религиозного фундаментализма, когда привнесение в сферу политики (а значит, в сферу борьбы за власть) дифференциации по религиозному признаку, которая может приобрести и национальный оттенок, чревато расколом общества на национально-религиозные составляющие (в частности, на славянско-христианскую и тюркско-мусульманскую), введение в Федеральном законе «О политических партиях» запрета на создание политических партий по национальному или религиозному признаку соответствует аутентичному смыслу ст. 13 и 14 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 19 (ч. 1 и 2), 28 и 29 и является надлежащей конкретизацией содержащихся в них положений.

Формирование эффективной системы институтов гражданского общества невозможно без учета того обстоятельства, что политическая самоорганизация населения реализуется в том числе территориальными сообществами. В России это местные (муниципальные) сообщества, население субъектов Российской Федерации (региональные сообщества), а на высшем государственно-территориальном уровне – многонациональный российский народ. Это означает, что каждый из них должен располагать реальными возможностями по участию как в общефедеральном политическом процессе, так и в политическом процессе регионов и муниципальных образований, включая и партийно-политическую деятельность. Но следует ли из этого, что на каждом уровне территориальной организации населения возможно создание самостоятельных (территориальных или межтерриториальных) общественно-политических организаций или же политическая активность в регионах и муниципалитетах должна быть сконцентрирована в пределах территориальных отделений общефедеральных партийных структур?

Анализ зарубежной практики регулирования соответствующей сферы общественных отношений позволяет дать вполне определенный ответ, предполагающий допустимость создания таких организаций. Так, например, в Германии десятки партий действуют на уровне отдельных земель, в частности в Баварии; в Индии на несколько десятков общенациональных партий приходится около 300 партий, действующих в пределах нескольких штатов, на уровне отдельных штатов или на местном уровне; в Испании значительное число партий, действующих на региональном уровне, сосредоточено в основном в Каталонии и Стране басков; в Мексике существование региональных политических партий предусмотрено в ст. 41 Конституции; в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии имеются самостоятельные партии практически во всех составных частях Королевства (Шотландская национальная партия, Уэльсская национальная партия, Юнионистская партия Ольстера и др.); во Франции различные партии Корсики и заморских департаментов наделены правом принимать участие в выборах в национальный Парламент; в Японии из 10 тысяч зарегистрированных партий подавляющее большинство действуют на местном уровне (в префектурах и единицах местного самоуправления).

В российском законодательстве данный вопрос решен принципиально иным образом. В каком соотношении такой подход находится с конституционными нормами?

В Конституционный Суд РФ обратилась общественно-политическая организация Калининградской области «Балтийская республиканская партия» с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод положениями ст. 1, 3 (п. 2), 5 и 47 (п. 6) Федерального закона «О политических партиях».

Названная организация была учреждена 21 марта 1992 г. и зарегистрирована 1 декабря 1993 г. В связи с изменением законодательства 24 сентября 1998 г. прошла перерегистрацию в Управлении Министерства юстиции РФ по Калининградской области и получила новое регистрационное свидетельство. В августе 2002 г. указанным Управлением Минюста РФ в адрес заявителя было вынесено предписание с требованием исключения из названия организации слова «партия», а 23 октября 2002 г. деятельность «Балтийской республиканской партии» была приостановлена сроком на шесть месяцев. Решениями Калининградского областного суда от 14 ноября 2002 г. и Верховного Суда РФ от 30 января 2003 г. законность приостановления была подтверждена.

По мнению заявителя, оспариваемые положения противоречат конституционным принципам федерализма и политического многообразия (ст. 1 и 13 Конституции РФ), т. к. запрещают создавать по собственному усмотрению граждан на территории одного или нескольких субъектов Федерации региональные общественно-политические организации и устанавливают «единый, то есть унитарный порядок существования партий»; требуют, чтобы политическая партия имела региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом в субъекте Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии; чтобы в партии состояло не менее десяти тысяч членов, а в региональных отделениях более чем в половине субъектов Российской Федерации – не менее ста человек.

В постановлении по данному делу, вынесенном 1 февраля 2005 г.[141]141
  См.: постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 г. № 1-П по делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего п. 2 ст. 3 и п. 6 ст. 47 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой общественно-политической организации «Балтийская республиканская партия» // Российская газета. 2005. 8 февраля.


[Закрыть], Конституционный Суд РФ обратил внимание прежде всего на тот факт, что Конституция РФ, закрепляя принцип многопартийности, не определяет, на каком территориальном уровне создаются политические партии – общероссийском, межрегиональном или местном; равным образом не содержит она и прямого запрета на создание региональных партий. Следовательно, установленное оспариваемым Законом ограничение правомерно только в том случае, если оно необходимо в целях защиты конституционных ценностей, как это предусмотрено ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

При этом деятельность политических партий, как отметил Конституционный Суд, непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти: они включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы. Данное обстоятельство позволяет федеральному законодателю устанавливать – в развитие конституционных положений о праве каждого на объединение – дополнительные требования к созданию политических партий, их устройству и осуществлению уставной деятельности.

По смыслу Федерального закона «О политических партиях», политические партии создаются для обеспечения участия граждан в политической жизни всей Российской Федерации, а не только ее отдельной части, они призваны формировать политическую волю многонационального российского народа как целого, выражать прежде всего общенациональные интересы, цели их деятельности не должны ассоциироваться исключительно с интересами отдельных регионов. В то же время, осуществляя свою деятельность непосредственно в регионах, политические партии должны обеспечивать сочетание общенациональных и региональных интересов.

В этом плане структурирование политического пространства посредством увязывания возможности получения статуса политической партии лишь теми общественными объединениями, которые выражают интересы значительной части граждан независимо от региона проживания и действуют на всей или большей части территории Российской Федерации, направлено против дробления политических сил, проявления множества искусственно создаваемых (особенно в период избирательных кампаний) малочисленных партий, деятельность которых рассчитана на непродолжительное время и которые в силу этого не способны выполнить свое предназначение в качестве общественного объединения в политической системе общества.

Учитывая эти обстоятельства, Конституционный Суд, принимая решение по соответствующему делу, исходил из того, что в современных условиях, при том что российское общество еще не приобрело прочный опыт демократического существования, когда имеют место серьезные вызовы со стороны сепаратистских, националистических, террористических сил, создание региональных политических партий – поскольку они стремились бы к отстаиванию преимущественно своих, сугубо региональных и местных, интересов – могло бы привести к нарушению государственной целостности и единства системы государственной власти как основ федеративного устройства России. Кроме того, размывалась бы правовая грань между региональными политическими партиями и партиями, которые фактически формировались бы по признакам национальной или религиозной принадлежности.

В условиях сложносоставного характера Российской Федерации создание в каждом субъекте Российской Федерации региональных и местных политических партий могло бы привести также к образованию множества региональных партийных систем, что чревато превращением формирующейся партийной системы как части политической системы страны в фактор ослабления развивающейся российской демократии, системы народовластия, федерализма, единства страны и тем самым ослабления конституционных гарантий прав и свобод, в том числе самого права на свободу объединения в политические партии, равенства прав граждан на создание и участие в деятельности политических партий на всей территории Российской Федерации.

В то же время данная позиция Конституционного Суда РФ, думается, не исключает возможности такой законодательной регламентации партийно-политических отношений, при которой даже в условиях существования обстоятельств, которые, по мнению Конституционного Суда РФ, препятствуют образованию региональных и местных политических партий, в настоящее время допускалось бы создание межрегиональных партийно-политических образований. При этом конкретные территориальные масштабы соответствующих организаций могли бы быть установлены законодателем исходя из объективных критериев, связанных, в частности, не только с учетом процессов укрупнения самих по себе субъектов Российской Федерации, но и, например, образованием девяти федеральных округов как специфической формы территориально-политической основы создания и функционирования федеральных управленческих структур в Российском государстве и т. п. В рамках данного подхода должна в полной мере учитываться конституционно значимая цель, связанная с обеспечением целостности Российской Федерации посредством консолидации политических интересов взаимосвязанных крупных территориальных общностей. Этим подходом не только не отрицается, но, напротив, в полной мере учитывается то обстоятельство, что политические партии, будучи активными участниками публично-властных отношений, являются одной из основных форм политико-правовой институционализации гражданского общества, самоорганизация которого непосредственным образом не связана с государственно-территориальными основами устройства публичной власти в государстве.

При этом введенное федеральным законодателем ограничение, как это следует из постановления Конституционного Суда, носит временный характер и с отпадением лежащих в его основе обстоятельств может быть снято.

Одновременно в рамках данного дела был рассмотрен вопрос о законодательных требованиях относительно численности политических партий. В связи с этим отмечено, что, признавая многопартийность и гарантируя право на свободу объединения в политические партии и свободу их деятельности, Конституция РФ не предопределяет ни количество партий, ни их численный состав, как не предполагает она и невозможность установления требования о минимальной численности членов партии. Во всяком случае федеральный законодатель призван урегулировать эти вопросы таким образом, чтобы, с одной стороны, численный состав и территориальный масштаб деятельности политических партий не были чрезмерными и не посягали на само существо (основное содержание) права граждан на объединение, а с другой – чтобы они были способны выполнять свои уставные задачи и функции именно в качестве общенациональных (общероссийских) политических партий, т. е. в конечном счете законодатель должен руководствоваться критерием разумной достаточности, вытекающим из принципа соразмерности. При решении вопроса о численном составе политических партий и территориальном масштабе их деятельности законодатель обладает достаточной степенью дискреции, учитывая, что данный вопрос во многом связан с политической целесообразностью. Эти количественные критерии могут приобрести неконституционный характер в том случае, если результатом их применения окажется невозможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии, в том числе если – в нарушение конституционного принципа многопартийности – на их основании будет создана лишь одна политическая партия.

Важно также учитывать, что закрепленный ст. 13 (ч. 3) Конституции РФ принцип политического многообразия реализуется не только через многопартийность, создание и деятельность партий различной идеологической направленности. Из положений Федерального закона «Об общественных объединениях» (ст. 27) в их взаимосвязи с положениями избирательных законов, законов о референдумах и других следует, что общественные объединения имеют большую часть тех же прав, что и политические партии: право участвовать в выборах и референдумах, вносить предложения в органы государственной власти, участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования. Для осуществления уставных целей эти общественные объединения вправе учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность, свободно распространять информацию о своей деятельности, осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные федеральным законодательством об общественных объединениях.

Кроме того, Конституционный Суд РФ подчеркнул, что положение Федерального закона «О политических партиях» о том, что политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти (п. 1 ст. 36), не означает отрицания права иных общественных объединений, в том числе региональных и местных, устав которых предусматривает участие в выборах и (или) референдумах, выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органы местного самоуправления, а также права инициировать проведение референдума соответствующего уровня – регионального или местного. Региональные общественные объединения в предусмотренном избирательным законодательством порядке вправе осуществлять общественный контроль за организацией и проведением выборов, направлять своих представителей в качестве наблюдателей, в допустимых формах оказывать поддержку участвующим в выборах политическим партиям, их региональным отделениям и выдвинутым ими кандидатам.

Исходя из этого, оспариваемые законодательные положения были признаны соответствующими Конституции РФ.