Текст книги "Постатейный комментарий к Федеральному закону «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»"

В случаях нарушения законодательства о труде профсоюзы вправе по просьбе членов профсоюза, других работников, а также по собственной инициативе обращаться с заявлениями в защиту их трудовых прав в органы, рассматривающие трудовые споры.

Для защиты социально-трудовых и других гражданских прав и профессиональных интересов своих членов профсоюзы могут создавать юридические службы и консультации.

Первая часть комментируемой статьи устанавливает право профсоюзов защищать интересы работников в органах по рассмотрению трудовых споров в случае нарушения законодательства о труде. Защита трудовых прав работников профессиональными союзами отнесена ТК РФ к основным способам защиты этих прав (ст. 352 ТК РФ). Трудовые права работников предусматриваются трудовым законодательством, содержание которого вытекает из ст. 5 ТК РФ, а также актами социального партнерства, трудовым договором. Общее содержание трудовых прав работников, которые могут защищаться профсоюзами, можно уяснить из ст. 21 ТК РФ.

Кроме защиты профсоюзами прав и интересов работников, ТК РФ устанавливает такие способы их защиты, как государственный контроль за соблюдением трудового законодательства, а также самозащиту. Перечень органов государственного контроля, к помощи которых могут прибегнуть профсоюзы в реализации своего права на защиту, приводятся в гл. 57 ТК РФ. К ним ТК РФ относит: федеральную инспекцию труда, федеральные надзоры, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, прокуроров.

В случае обращения профсоюза в федеральную инспекцию труда по вопросу, находящемуся на рассмотрении соответствующего органа по индивидуальному или коллективному трудовому спору (за исключением исков, принятых к рассмотрению судом, или вопросов, по которым имеется решение суда), государственный инспектор труда при выявлении нарушения трудового законодательства или иного нормативного правового акта, содержащего нормы трудового права, имеет право выдать работодателю предписание, подлежащее обязательному исполнению. Данное предписание может быть обжаловано работодателем в судебном порядке в течение десяти дней с момента его получения работодателем или его представителем.

Органами по рассмотрению индивидуальных трудовых споров, согласно ТК РФ, являются комиссии по трудовым спорам (КТС), создаваемые в организациях, и суды (ст. 382 ТК РФ). Кроме того, профсоюз также вправе обратиться в государственную инспекцию труда с целью защиты прав и интересов работников (ст. 357 ТК РФ), следовательно, ТК РФ неявно относит федеральную инспекцию труда к органам, рассматривающим трудовые споры. Нельзя не учитывать возможности профсоюзов по урегулированию трудовых споров. Так, например, ТК РФ устанавливает среди форм социального партнерства такую, как участие представителей работников и работодателей в досудебном разрешении трудовых споров (ст. 27 ТК РФ). Механизм реализации участия профсоюзов в досудебном рассмотрении трудовых споров включает в себя следующие права: урегулировать индивидуальный трудовой спор работника непосредственно в переговорах с работодателем (ст. 385 ТК РФ); выступить с инициативой создания в организации комиссии по трудовым спорам и делегировать туда на паритетных началах своих представителей (ст. 384 ТК РФ); представлять интересы работника при разрешении трудового спора в КТС (ст. 387 ТК РФ).

Часть вторая комментируемой статьи предусматривает право профсоюзов создавать юридические службы и консультации для защиты социально-трудовых и других гражданских прав и профессиональных интересов своих членов. С точки зрения закона юридические службы и консультации представляют собой профсоюзные органы. Статья 3 настоящего Закона закрепляет за профсоюзами право создания любых профсоюзных органов и наделения их соответствующей компетенцией. В связи с этим юридические службы и консультации профсоюзов действуют на основании положений о них, принятых и утвержденных надлежащим образом. В функции этих органов включается оказание юридических услуг членам профсоюза по защите их прав – составление исковых заявлений и жалоб в суд, иные правоохранительные органы, представительство в суде и т. д. Представительство в суде профсоюзные юристы осуществляют на основании доверенности, которую выдает руководитель профсоюзной организации.

Глава III. Гарантии прав профсоюзов

Настоящая глава закона посвящена закреплению юридических гарантий прав профсоюзов. Слово «гарантия» имеет французское происхождение (garantir – ручательство; условие, обеспечивающее что-либо). В юридической науке под гарантиями понимают совокупность юридических средств, направленных на обеспечение тех или иных субъективных прав. Таким образом, под гарантиями профсоюзной деятельности можно понимать совокупность определенных средств, обеспечивающих права профсоюзов. В то же время необходимо понимать, что юридические гарантии профсоюзной деятельности являются лишь одним из составных элементов всей совокупности различных видов гарантий. Среди них можно назвать экономические гарантии, социально-политические, организационные и т. д. Вся совокупность статутных профсоюзных прав есть не что иное, как система юридических гарантий, то правовое поле, в пределах которого может действовать профсоюз в качестве субъекта права[69]69
  Приказ от 13 ноября 2002 г. № 362 «О порядке обеспечения жилыми помещениями в ФСО» // БНА. 2003. № 5.


[Закрыть].

Таким образом, можно сказать, что юридические гарантии профсоюзной деятельности – это такие государственно-правовые средства, которые охраняют и защищают права профсоюзов от возможных нарушений этих прав со стороны работодателей (их объединений), органов исполнительной государственной власти, органов местного самоуправления. Гарантии призваны обеспечить наиболее эффективное осуществление профессиональными союзами своих правомочий в различных сферах жизнедеятельности современного общества.

Юридические гарантии профсоюзной деятельности подразделяются на:

– имущественные, принадлежащие профсоюзам как юридическим лицам (ст. 24);

– личные, предоставляемые профсоюзным активистам и членам профсоюза (ст. 25, 25, 27);

– обязанность государственных органов, работодателей и администрации в предусмотренных законом случаях оказывать содействие деятельности профсоюзов, привлекать профсоюзы к участию в решении вопросов, затрагивающих социально-трудовые интересы и права работников (ст. 28);

– надзор и контроль за соблюдением законодательства о правах профсоюзов (ст. 29);

– юридическую ответственность за нарушение прав профсоюзов должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, работодателей, должностных лиц их объединений (союзов, ассоциаций) (ст. 30).

1. Профсоюзы, их объединения (ассоциации), первичные профсоюзные организации владеют, пользуются и распоряжаются принадлежащим им на праве собственности имуществом, в том числе денежными средствами, необходимыми для выполнения своих уставных целей и задач, владеют и пользуются переданным им в установленном порядке в их хозяйственное ведение иным имуществом.

2. Гарантируются признание, неприкосновенность и защита прав собственности профсоюзов, условия для осуществления этих прав наравне с другими юридическими лицами независимо от форм собственности в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления.

Финансовый контроль за средствами профсоюзов органами исполнительной власти не осуществляется, за исключением контроля за средствами от предпринимательской деятельности.

Ограничение независимой финансовой деятельности профсоюзов не допускается.

Имущество профсоюзов может быть отчуждено только по решению суда.

3. Профсоюзы не отвечают по обязательствам организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые в свою очередь не отвечают по обязательствам профсоюзов.

4. Источники, порядок формирования имущества и использования средств профсоюзов определяются их уставами, положениями о первичных профсоюзных организациях.

5. В собственности профсоюзов могут находиться земельные участки, здания, строения, сооружения, санаторно-курортные, туристические, спортивные, другие оздоровительные учреждения, культурно-просветительные, научные и образовательные учреждения, жилищный фонд, организации, в том числе издательства, типографии, а также ценные бумаги и иное имущество, необходимые для обеспечения уставной деятельности профсоюзов.

6. Профсоюзы имеют право учреждать банки, фонды солидарности, страховые, культурно-просветительные фонды, фонды обучения и подготовки кадров, а также другие фонды, соответствующие уставным целям профсоюзов.

7. Профсоюзы вправе осуществлять на основе федерального законодательства через учрежденные ими организации предпринимательскую деятельность для достижения целей, предусмотренных уставом, и соответствующую этим целям.

Настоящая статья является основополагающей в регулировании имущественных отношений в профсоюзах, а также их взаимоотношений с государственными, муниципальными органами и общественными организациями. Пункт первый статьи закрепляет право собственности профсоюзов на принадлежащее им имущество. Как любой собственник профсоюзы могут владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом. Правомочие владения означает хозяйское господство собственника над принадлежащим ему имуществом и отражает юридический факт закрепления этого имущества за данным субъектом права (собственником). Пользование означает возможность собственника потреблять полезные свойства вещи (имущества) в своих целях, для удовлетворения собственных потребностей. Распоряжение является одним из самых фундаментальных правомочий собственника и позволяет ему определять судьбу вещи (имущества) вплоть до ее полного уничтожения. Обладая правомочием распоряжения, собственник осуществляет различные сделки с принадлежащим ему имуществом: отчуждение посредством продажи, сдачу в аренду, залог и т. д.

Имущество профсоюза является юридическим понятием и включает в себя совокупность вещей и материальных ценностей, состоящих в его собственности или принадлежащих ему на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. В состав имущества включаются также деньги и ценные бумаги. Более полно содержательный характер имущества раскрывается в п. 5 настоящей статьи.

Понятие профсоюзного имущества до сих пор однозначного легального содержания не имеет. Некоторые специалисты считают, что все имущество профсоюзов является общим неделимым и принадлежит всему профсоюзу в целом и которым вправе распоряжаться только весь профсоюз в лице высшего руководящего органа (съезда), а не отдельные его организации или органы. В то же время другие специалисты подчеркивают, что наряду с таким имуществом существует и другое имущество, принадлежащее отдельным конкретным профсоюзным организациям как юридическим лицам, в противном случае приходится признать, что профсоюзные организации, являющиеся юридическими лицами, не вправе осуществлять полномочия собственника над принадлежащим им имуществом, что противоречит гражданскому законодательству. Автор придерживается точки зрения, что профсоюзное имущество действительно может быть как общим и неделимым имуществом профсоюза в целом, так и имуществом, принадлежащим отдельной конкретной профсоюзной организации, являющейся юридическим лицом.

В первом пункте комментируемой статьи подчеркивается целевой характер имущества профсоюзов, которое они должны использовать для выполнения своих уставных целей и задач.

Пункт 2 статьи устанавливает государственные гарантии по признанию, неприкосновенности и защите прав собственности профсоюзов. Конституция РФ гарантирует юридическое равенство форм собственности, равное их признание и защиту, что означает одинаковое признание и одинаковую защиту всеми допускаемыми средствами и способами любых, не противоречащих законодательству форм хозяйствования и признаваемых законом имущественных прав, а также недопустимость установления законодательством каких-либо привилегий или ограничений для тех или иных форм или субъектов хозяйственной деятельности. В отличие от ранее действовавших преимуществ в защите права социалистической, в особенности государственной, собственности, согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, права собственности всех субъектов (носителей) этого права защищаются абсолютно одинаково, на основании одних и тех же норм материального права.

Часть 2 п. 2 настоящей статьи устанавливает запрет на контроль финансовой деятельности профсоюзов, за исключением контроля за предпринимательской деятельностью профсоюзов. Под финансами профсоюзов понимается совокупность денежных фондов, т. е. финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении конкретных профсоюзных организаций. Финансовая деятельность профсоюзов связана с формированием, планированием, распределением, использованием и учетом их денежных доходов и накоплений, используемых на реализацию уставных целей профсоюзов. Основополагающими принципами финансовой деятельности профсоюзов является законность, независимость, соответствие уставным целям, подотчетность исполнительных руководящих профсоюзных органов высшим руководящим профсоюзным органам (собраниям, конференциям, съездам).

Финансовый контроль подразумевает под собой возможность получения полной и достоверной информации по финансовой деятельности субъекта права. Понятие финансового контроля включает в себя и налоговый контроль. Такой вывод следует из решения арбитражного суда г. Москвы от 23 января 2003 г. по делу № А40 – 45625/02-118-549 (см. постатейные материалы). Мотивируя принятое решение, суд отметил, что п. 2 Указа Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ»[70]70
  СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3696.


[Закрыть] государственный финансовый контроль в соответствии с установленным законодательством РФ разграничением функций и полномочий возлагается на Счетную палату РФ, ЦБ РФ, Министерство финансов РФ, Министерство РФ по налогам и сборам. Поскольку в п. 2 Указа Президента РФ № 1095 и в ст. 24 Закона о профсоюзах речь идет не только о Министерстве по налогам и сборам РФ, а также и о других государственных органах, и с учетом того, что комментируемая статья не допускает финансового контроля органами исполнительной власти за средствами профсоюзов, за исключением средств от предпринимательской деятельности, термин «финансовый контроль», как следует из текста вышеприведенных норм, включает в себя понятие налогового контроля за средствами профсоюзов. «Финансовый контроль» включает в себя контроль не только со стороны МНС РФ как налогового органа, осуществляющего налоговый контроль, но и контроль иных органов исполнительной власти, поэтому в комментируемой статье не применен термин «налоговый контроль». В соответствии с указанным решением арбитражного суда не может быть признан законным налоговый контроль за средствами профсоюза, если налоговыми органами не установлен факт того, что эти средства получены профсоюзом за счет предпринимательской деятельности. Для понимания этой нормы закона необходимо разъяснить различие между предпринимательской и коммерческой деятельностью юридического лица.

Профессиональные союзы являются разновидностью некоммерческих организаций, что в соответствии с законом означает, что профсоюзные организации не могут иметь извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не могут распределять полученную прибыль между участниками (ст. 2 Закона о некоммерческих организациях). Таким образом, профсоюзы не вправе заниматься коммерческой деятельностью, в то же время они могут осуществлять предпринимательскую деятельность, под которой понимается деятельность, направленная на извлечение прибыли, только в отличие от коммерческих организаций профсоюзы должны направлять полученную прибыль на уставные цели. Отсюда вытекает крайне важное значение уставов профсоюзов, которые должны как можно полнее раскрывать все виды деятельности профсоюзов, для того, чтобы можно было направлять полученные денежные средства на достижение соответствующих целей.

Налоговые органы нередко неправомерно пытаются применять к профсоюзам меры юридической ответственности, предусмотренные для коммерческих организаций. Так, например, инспекция МНС РФ по Ленинскому району г. Оренбурга обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с иском к Первичной профсоюзной организации Главного управления здравоохранения Администрации Оренбургской области о взыскании штрафных санкций в размере 7152 руб. 54 коп. Налоговый орган потребовал привлечения первички к ответственности, предусмотренной п. 9 Указа Президента РФ от 23.05.94 № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей», в виде взыскания штрафа. На основании решения налоговым органом профсоюзной организации было направлено требование об уплате штрафа, которое к установленному сроку исполнено не было, что послужило поводом для обращения налогового органа с иском в суд. Отказывая в иске ИМНС, Арбитражный суд отметил, что в соответствии с п. 9 Указа Президента РФ от 23.05.94 № 1006, п. 44 Порядка ведения кассовых операций в РФ, Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» субъектом правонарушения, ответственность за которое предусмотрена Указом Президента РФ, может быть только коммерческая организация. Поскольку ответчик является некоммерческой организацией, суд отказал во взыскании штрафа и указал на то, что первичная профсоюзная организация Главного управления здравоохранения Администрации Оренбургской области не является субъектом правонарушения, за совершение которого оно привлекается к ответственности, и отказал во взыскании штрафа (см. постатейные материалы).

Независимость профсоюзов от органов государственной власти, неподотчетность и неподконтрольность им, в том числе запрет финансового контроля за их деятельностью, не означает, что профсоюзные органы не должны представлять любые формы отчетности, денежные документы для проверки налоговым органам. Положение по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в РФ, утвержденное Приказом Минфина РФ от 29.07.1998 № 34н, (в ред. Приказов Минфина РФ от 30.12.1999 № 107н, от 24.03.2000 № 31н) определяет порядок организации и ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской отчетности юридическими лицами по законодательству РФ независимо от их организационно-правовой формы (за исключением кредитных организаций), а также взаимоотношения организации с внешними потребителями бухгалтерской информации.

Профсоюзные организации как некоммерческие организации, являющиеся таковыми согласно части первой ГК РФ, составляют бухгалтерскую отчетность в общеустановленном порядке по типовым формам, утвержденным Минфином РФ, и представляют ее в налоговые органы по месту своего нахождения.

Пунктом 1 ст. 7 Закона РФ от 21.03.1991 № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» налоговым органам предоставлено право производить в организациях проверки денежных документов, бухгалтерских книг, отчетов, планов, смет, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других обязательных платежей в бюджет. Таким образом, профсоюзная организация обязана представлять для проверки документы, касающиеся исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет, в том числе документы на поступление денежных средств. Налоговые органы не проверяют правильность использования профсоюзных и других целевых средств, поступивших на счета профсоюзных организаций, а осуществляют контроль за исчислением и уплатой ими налогов и других обязательных платежей в бюджет. За налоговые нарушения профсоюзные организации и их должностные лица могут привлекаться к административной ответственности в порядке, предусмотренном КоАП РФ.

Часть 4 п. 2 настоящей статьи предусматривает, что имущество профсоюзов может быть отчуждено только по решению суда. Это означает, что органы государственной власти не вправе своим решением лишать профсоюзы собственности. С середины 90-х годов ХХ в. многими судами России рассматривались многочисленные иски государственных органов к профсоюзам с попытками изъять принадлежащее им имущество (напр., дела № А44-478/02-С12 (2002 г.), № А56-18276/97 (1998 г.)), рассмотренные ФАС Северо-Западного округа). Характерным в этом отношении является постановление ФАС Северо-Западного округа от 17 декабря 2002 г., принятое по делу № А56-24076/02 в связи с требованием Комитета по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга признать право долевой общей собственности на здание Дворца культуры (см. постатейные материалы). В постановлении суда приводится аргументированный анализ прав собственности профсоюзов на указанный объект спора. Суд заявил, что при рассмотрении спора о праве в порядке искового производства одного только заявления противоположной стороны о своих притязаниях на имущество без предъявления подтверждающих доказательств недостаточно.

Пункт 4 комментируемой статьи предусматривает, что источники, порядок формирования имущества и использования средств профсоюзов определяются их уставами, положениями о первичных профсоюзных организациях. Данная норма закона о профсоюзах должна применяться в связи с нормами закона о некоммерческих организациях. Так, ст. 29 Закона о некоммерческих организациях предусматривает, что определение приоритетных направлений деятельности некоммерческой организации, принципов формирования и использования ее имущества относится к исключительной компетенции высшего органа управления некоммерческой организацией и не может включаться в компетенцию постоянно действующего руководящего органа профсоюза. Таким образом, отсюда следует, что структура распределения размера отчислений на деятельность профсоюзных организаций различных уровней (первичных профсоюзных организаций, территориальных организаций (их объединений), центральных органов) должна определяться съездом. На взгляд автора, наличие в уставах некоторых профсоюзов положений, предусматривающих право вышестоящих профсоюзных органов самостоятельно и независимо определять размер отчислений на свою деятельность, противоречит положениям ст. 29 Закона о некоммерческих организациях. Противоречит закону и ситуация, при которой размер отчислений в различные профсоюзные органы определяется «снизу вверх», от первички до федерального уровня. Кроме того, что касается обеспечения финансовой деятельности профсоюзных органов, та же ст. 29 ФЗ о некоммерческих организациях предусматривает, что утверждение годового отчета и годового бухгалтерского баланса, а также утверждение финансового плана некоммерческой организации и внесение в него изменений может быть отнесено к компетенции постоянно действующего коллегиального органа управления.

Пунктом 5 настоящей статьи устанавливается открытый перечень имущества, которое может находиться в собственности профсоюзов и использоваться ими с целью выполнения уставных целей. Полученная в этом случае прибыль направляется на решение социальных задач и не может рассматриваться как объект налогообложения по налогу на прибыль. Характерным с этой точки зрения является постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 мая 2003 г. (см. постатейные материалы). Учрежденные профсоюзами организации приобретают при этом определенную самостоятельность, что не исключает их имущественной принадлежности профсоюзам (см. постатейные материалы – постановление ВАС РФ от 3.10 1995 г. по делу № 7303/94).