Текст книги "Экономический суверенитет государства и конституционно-правовые механизмы его защиты"

Важно обратить внимание и на другой аспект: неотъемлемым элементом обеспечения ресурсного суверенитета государства является и сохранение в руках государства информации об имеющихся у него ресурсах (имеющихся как в его собственности, так и в его юрисдикции), их учета (так, когда Малайзия столкнулась с проблемой получения информации от частных нефтяных компаний об открытых новых месторождениях, что лишало ее возможности определения энергетической политики, она образовала национальную компанию «Petronas»⁷⁰⁴). Между тем соответствующая информация в современном мире концентрируется в руках мировых монополистов нефтегазосервисной отрасли (Halliburton, Schlumberger, Baker Hughes и т. д.).

Сохранение информации об активах государства, о его ресурсах, их учет – важнейший элемент экономического суверенитета государства, находящийся на стыке ресурсного и информационного суверенитета. Важно и наполнение содержанием того, что определяется в российском законодательстве понятием «казна» (п. 4 ст. 214 ГК РФ). Подобно тому, как в гражданском законодательстве для юридических лиц устанавливается учет не просто доходов и расходов, но активов и пассивов, подобный учет необходим и для государства (не просто бюджет, но роспись «активов» и «пассивов», т. е. полный баланс собственности государства). Последнее как показывало бы наряду с фискальным поступлением в бюджет от внешних заимствований автоматическое ограничение экономического суверенитета государства, обусловленное такими заимствованиями (проблема находит частичное решение в бюджетном законодательстве РФ), так и, например, обеспечивало бы при приватизации государственного имущества возможность отслеживать не только объем получаемых доходов, но и объем, а также стратегическое значение утраченных активов. Согласимся с профессором О. С. Сухаревым, что при оценке эффективности приватизации «важен интервал, на котором эта эффективность/неэффективность оценивается»⁷⁰⁵, т. е., должен быть закреплен механизм прозрачности соотношения сиюминутных выгод (пополнение доходов в бюджет) и долгосрочных потерь (как самих активов, так и утраты/ослабления контроля за ними, если они имеют стратегическое значение).

Однако, если в Стратегии национальной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ 12 мая 2009 г., среди основных экономических угроз называлась «потеря контроля над национальными ресурсами» (п. 55)⁷⁰⁶, то в сменившей ее действующей Стратегии⁷⁰⁷ такая формулировка исчезла.

Если идти от экономического содержания проблемы к ее правовому решению, то представляется логичным выделить несколько подвидов угроз финансовому суверенитету государства.

Эти угрозы были актуализированы, в частности, мировым кризисом⁷⁰⁸, хранением золотовалютных резервов центральных банков (не только в России, но и в ряде других стран, хотя, для России эта проблема стоит особо остро) в кредитно-финансовых учреждениях, валюте и ценных бумагах зарубежных государств; политикой «печатного станка» США и ЕС⁷⁰⁹, политикой «либерализации» валютного регулирования и контроля⁷¹⁰.

С конституционно-правовой точки зрения проблема выводит на вопросы валютного регулирования и валютного контроля (не финансово-правовых аспектов, но сохранения возможности суверенной валютной политики⁷¹¹; к тому же в литературе отмечаются валютные аспекты экономической и национальной безопасности в целом⁷¹²), а также конституционно-правового статуса и целей деятельности Центрального банка.

Вопрос актуален для многих государств, в частности, в связи с распространенной концепцией «независимости центральных банков». Ряд авторов обращает внимание на «экономическую необходимость» обеспечения независимости Центрального банка⁷¹³. Но многие экономисты этот тезис не разделяют⁷¹⁴. Не вступая в экономическую дискуссию, отметим лишь конституционно-правовой аспект – необходимость различения «независимости» и «неподконтрольности». Представляется, что гарантией реальной независимости является полноценная подконтрольность демократически формируемым публичным институтам (парламенту, контрольно-счетному органу и т. п.). В противном случае, напротив, существует высокий риск возникновения зависимости, но уже от иных, теневых сил (в том числе зарубежных и криминальных), что несет угрозу суверенитету государства. Показательно: на симпозиуме в честь 200-летия Банка Франции в мае 2000 г. председатель ЕЦБ Б. Дунсенберг и премьер-министр Франции Л. Жеспен, уточняли (причем Б. Дунсенберг – со ссылкой на словарь) значение английского термина «accountability» применительно к статусу Центрального банка – как подотчетности, подчиненности или ответственности⁷¹⁵.

К тому же ряд государств не имеют своей денежной единицы, используя региональные или иностранные денежные знаки. Некоторые юристы-конституционалисты считают такие государства суверенными⁷¹⁶. С конституционно-правовой точки зрения формальный экономический суверенитет у них есть до тех пор, пока остается право ввести свою денежную единицу, т. е., если они не связаны международными обязательствами, лишающими их этой возможности. Фактический экономический суверенитет у них сохраняется до тех пор, пока имеется реальная возможность введения собственной денежной единицы. С точки же зрения экономической и политической, их суверенность весьма дискуссиона.

Обсуждается в литературе вопрос ограничения финансового суверенитета и применительно к государствам-членам ЕС, передавшим часть своих полномочий Европейскому центральному банку⁷¹⁷ (аналогично на наднациональном уровне сформировались стандарты, определяющие отношения органов ЕС и государств-членов в бюджетной сфере⁷¹⁸).

В качестве инструмента финансовой десуверенизации государств нередко упоминается и проведение политики «currency board»⁷¹⁹. Представляется, что в тех государствах, где проводится подобная политика, речь идет об ограничении не формального и даже не фактического экономического суверенитета, а о «латентном ограничении экономического суверенитета». Так, при фактическом проведении в России политики «currency board»⁷²⁰ (политики, не сочетаемой, по мнению комментаторов Конституции РФ, с нормой о реализации государственного суверенитета⁷²¹), этим формальный суверенитет России, как право на эмиссию денег, ограничен не был. Равно как, представляется, сохранялся и фактический экономический суверенитет – возможность осуществления эмиссии рубля не в привязке к объему «нефтедолларов». Однако ряд экспертов, представляется, обоснованно рассматривает данную политику, как политику несуверенного государства⁷²².

В литературе приводятся различные определения фискального суверенитета⁷²³ (выше отмечалось и использование этого термина КС РФ). Кроме внутреннего он имеет и внешнее проявление⁷²⁴. Так, по оценке ОЭСР, глобализация начинает влиять на налоговые системы, «затрагивая суверенную налоговую политику государств»⁷²⁵. В части нормативных ограничений – это угроза формальному фискальному суверенитету. Причем, учитывая, что в широком смысле слова фискальный суверенитет включает и таможенное регулирование, угрозу ему представляет и принятие государством международных обязательств по либерализации внешней торговли. Угрозой же фактическому фискальному суверенитету выступают оффшоры⁷²⁶.

Если основным субъектом проведения денежно-кредитной политики являются центральные банки⁷²⁷, то бюджетно-налоговая политика «делится» между представительной (законодательной) властью, с одной стороны (как правило, имеющей и инструменты контроля за исполнением бюджета – напрямую или через контрольно-счетные органы) и исполнительной властью, с другой. В экономической науке иногда разделяют «бюджетную» и «налоговую» политику, иногда – рассматривают вместе; в юриспруденции «бюджетное» и «налоговое» право часто рассматриваются как подотрасли «финансового права». Учитывая, что налоговые аспекты упоминались выше, в рамках «фискального суверенитета», отметим важность суверенитета в бюджетной политике, в частности, важность права государства определять бюджетные расходы, а также важность сохранения в руках народа возможности контроля (в том числе через представительные и формируемые ими контрольно-счетные органы) за доходами и расходами бюджета. Здесь налицо следующие угрозы экономическому суверенитету:

• влияние чрезвычайной зависимости доходов бюджета от цен на нефть и других внешних факторов на способность государства определять и осуществлять приоритетные расходы, что позволяет экспертам ставить вопрос о степени «суверенности» бюджета РФ⁷²⁸ и ставит под угрозу суверенную возможность реализации конституционного принципа социального государства⁷²⁹;

• принятие международных обязательств (при получении кредитов от МВФ, Всемирного банка и стран-кредиторов) о проведении определенной бюджетной политики (сокращения социальных расходов и т. д.);

• угроза утери государством (в ходе описанных выше примеров передачи государством полномочий по управлению своей собственностью иным субъектам) полноценного контроля за своей собственностью, а значит, и за неналоговыми источниками доходов бюджета;

• выведение части финансовых ресурсов из «бюджета» в различные «внебюджетные» фонды, что угрожает экономическому суверенитету народа в части возможности контроля за расходом государственных ресурсов – если термин «бюджет» будет толковаться узко⁷³⁰;

• выведение части финансовых ресурсов в «Стабилизационный фонд», в созданные потом вместо него «Резервный фонд» и «Фонд национального благосостояния» и т. п. (в частности, в соответствии с так называемым «бюджетным правилом»⁷³¹) с их хранением в кредитно-финансовых учреждениях зарубежных государств, в первую очередь – США и вложением в их валюту и ценные бумаги⁷³² (подобно обозначенной выше проблеме хранения золотовалютных резервов в финансовых инструментах других государств – в первую очередь также США) – без гарантий сохранности своих средств и их возвращения⁷³³, усугубляя дефицит бюджета⁷³⁴. Стоит отметить, что, хотя Резервный фонд теперь упразднен (а фактически влит в Фонд национального благосостояния)⁷³⁵, проблема не является решенной, тем более что п. 4 ст. 96.11 БК РФ позволяет размещать средства Фонда национального благосостояния в иностранную валюту и иностранные финансовые активы. Поэтому рассмотрим ее подробнее.

С точки зрения оценки того, не является ли подобное резервирование, осуществляемое в финансовых инструментах иных (причем геополитически недружественных) государств примером «латентного ограничения экономического суверенитета», важно обратить внимание на то, что есть основания предполагать, что данные способы «резервирования» не суверенны не только по своему целевому назначению, но и по происхождению. Так, Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2006 г. № 229 (утратило силу, но было одним из «звеньев» нормативного оформления изъятия средств из национальной экономики) был утвержден Перечень с перечислением государств, в долговые обязательства которых могли размещаться средства Стабилизационного фонда России, в п. 1 которого эти страны перечислялись в следующем порядке: Австрия, Бельгия, Финляндия, Франция, Германия, Греция, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Испания, Великобритания, США⁷³⁶. Это с виду бессистемное перечисление оказывается вполне системным, если исходить из английского алфавита, что логично, учитывая, что этот механизм продвигает МВФ⁷³⁷.

Парадоксально, что целесообразность или даже «необходимость» подобного выведения финансовых ресурсов в указанные фонды, представляющего, по мнению одних исследователей, пример несуверенной финансовой политики, несущей угрозу экономической и в целом национальной безопасности государства, другие исследователи аргументируют также с позиции обеспечения экономического суверенитета и экономической безопасности⁷³⁸, рассматривая такое резервирование, как создание «подушки безопасности». Получается: ограничение экономического суверенитета и создание рисков для экономической безопасности осуществляются под предлогом их же обеспечения…

Проблема поиска баланса конституционных (конституционно значимых) ценностей является вечной для конституционного права и конституционного правосудия⁷³⁹. В то же время в данном случае мы сталкиваемся с ситуацией противопоставления даже не разных конституционных ценностей, а противопоставления механизмов обеспечения различных аспектов одних и тех же конституционных ценностей – государственного суверенитета (ст. 4 Конституции РФ), «безопасности государства» (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), «экономической безопасности» («экономическая безопасность» указывалась в качестве конституционной ценности в решениях КС РФ, причем упоминалась им в одном контексте с суверенитетом Российской Федерации⁷⁴⁰): то, что декларируется, как механизм обеспечения одного из аспектов экономической безопасности («подушка безопасности» на случай кризисных явлений, снижения цены на нефть), несет, по мнению ряда экспертов, риски для других аспектов экономической безопасности и для экономического суверенитета государства.

В случае если КС РФ будет рассматривать конституционность совокупности правовых норм, позволяющих фактически выводить значительную часть средств из бюджета⁷⁴¹ и размещать в финансовых инструментах иностранных (в том числе недружественных) государств, он мог бы рассмотреть ряд вопросов. Во-первых, не является ли конкуренция конституционных ценностей (точнее, как было показано выше, применительно к данному вопросу, «конкуренция» разных аспектов одних и тех же конституционных ценностей) «мнимой»?⁷⁴² Для этого требуется установить, не является ли «мнимой» декларируемая законодателем цель. Например, в п. 1 ст. 1 Закона, которым создавался Стабилизационный фонд РФ, впоследствии разделенный на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, устанавливалось, что управление Стабилизационным фондом и его использование осуществляется «в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой»⁷⁴³. Цель обеспечения сбалансированности федерального бюджета указывалась и применительно к Резервному фонду в утратившей силу ст. 96.9 БК РФ. Учитывая использующиеся в литературе аргументы⁷⁴⁴, можно предположить, что если бы КС РФ рассматривал на предмет соответствия Конституции РФ, в том числе, принципу государственного суверенитета совокупность норм, позволявших размещать средства Стабилизационного (а позже – Резервного) фонда в иностранные финансовые инструменты⁷⁴⁵, представитель законодателя апеллировал бы к тому, что данные нормы направлены в конечном счете на обеспечение безопасности государства (п. 3 ст. 55 Конституции РФ), угрозу которой может создать несбалансированность федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой.

В действующей редакции БК РФ в п. 1 ст. 96.10 указывает цели Фонда национального благосостояния: обеспечение «софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечение сбалансированности (покрытия дефицита) федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации». Если указанная статья БК РФ, фактически выводящая Фонд национального благосостояния из бюджета⁷⁴⁶, в совокупности с п. 4 ст. 96.11 БК РФ, позволяющим размещать средства Фонда национального благосостояния в иностранную валюту и иностранные финансовые активы, будут рассматриваться КС РФ на предмет соответствия Конституции РФ, вероятно, что представитель законодателя будет апеллировать к тому, что данные нормы направлены в конечном счете на обеспечение безопасности государства, плюс на реализацию принципа социального государства (ст. 7 Конституции РФ) и права каждого на социальное обеспечение, включая государственные пенсии (ст. 39 Конституции РФ), учитывая указанные в п. 1 ст. 96.10 БК РФ цели Фонда национального благосостояния.

Соответственно, возникает вопрос: действительно ли эти цели преследовал законодатель (в таком случае возникает проблема баланса конституционных ценностей: суверенитета государства и его безопасности в одном из ее аспектов, с одной стороны, и как будто государственной безопасности в ее другом аспекте и социального государства, с другой) или же данные цели использовались как прикрытие проведения несуверенной политики, оспариваемое нормативно-правовое оформление которой является примером латентного ограничения экономического суверенитета? В последнем случае сформулированная законодателем/его представителем цель может быть признана, хотя и легитимной (отсылки к ст. 7, 39, 55 Конституции РФ), но «мнимой». И в таком случае вопрос о «конкуренции конституционных ценностей» снимается – данная конкуренция также оказывается мнимой.

Отметим, что, хотя И. А. Карасева выделяет лишь две причины возникновения «мнимой конкуренции конституционных ценностей» (злоупотребление правом и пробел в праве)⁷⁴⁷, тем не менее, возможны и другие причины. Представляется, что в качестве причины возникновения «мнимой конкуренции конституционных ценностей» можно выделить и использование законодательным или иным органом или должностным лицом, издавшим оспариваемый нормативно-правовой акт, конституционной ценности в качестве «прикрытия» каких-либо иных целей, им реально преследовавшихся (по сути, тоже своеобразное «злоупотребление», хотя, применение в данном случае этого термина дискуссионно).

Анализ того, какую цель в действительности преследовал российский законодатель, создавая Стабилизационный фонд, затем Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, а потом упраздняя Резервный фонд и фактически «вливая» его в Фонд национального благосостояния, выходит за рамки данного исследования. Важно обратить внимание на то, что таким образом значительная часть средств фактически выводилась (и выводится) из федерального бюджета и в соответствии с установленными законодателем возможностями вкладывалась и продолжает вкладываться в финансовые инструменты иностранных государств (в первую очередь – США)⁷⁴⁸, что несет угрозу и суверенитету государства, и государственной безопасности, и, кстати, принципу социального государства, который апологетами данной системы может использоваться при аргументации позиции о важности Фонда национального благосостояния (как используемого, в том числе для софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации и покрытия дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации), но может быть использован и противниками указанной системы, поскольку выведенные в данные фонды и вложенные в иностранные финансовые инструменты средства – это средства, не вложенные в здравоохранение, образование и т. д.

В практике КС РФ, как и Европейского Суда по правам человека, а также ряда органов конституционного контроля европейских государств известен так называемый «тест на пропорциональность» (его родиной считается Германия). В США же преобладает другой принцип – «взвешивания интересов»⁷⁴⁹. Оба эти принципа получили наибольшее распространение применительно к проблемам ограничения прав и свобод человека и гражданина в конституционно значимых целях. Так, в ходе «теста на пропорциональность» проверяется, имело ли место ограничение права; являлась ли цель такого ограничения легитимной; может ли желаемая цель быть достигнута с применением данного ограничения, т. е. является ли используемое средство пригодным для достижения цели; имеется ли иное столь же пригодное, но менее обременительное средство, т. е., является ли используемое средство необходимым для достижения данной легитимной цели; является ли используемое средство соразмерным (пропорциональным в узком смысле слова), т. е. соразмерно (пропорционально) ли ограничение права преследуемой цели и достигаемому в ее рамках результату⁷⁵⁰. Но обратим внимание на то, что подобные тесты могут применяться применительно не только к ограничению прав и свобод человека и гражданина, но и каких-либо иных конституционных положений⁷⁵¹, например, суверенитета государства.

Аналогично: в практике КС РФ подчеркивается необходимость «минимальности»/«адекватности» ограничения⁷⁵²; КС РФ иногда указывает, что только определенные цели могут служить основанием для ограничения прав и свобод⁷⁵³. Представляется, что подобные подходы могут использоваться и применительно к ограничению иных конституционных ценностей, включая суверенитет государства/применительно к действиям, способным повлечь его ограничения. Проведем аналогию: даже если продекларированные цели создания «подушки безопасности» толковать в духе обеспечения экономической безопасности, то КС РФ (в случае соответствующего запроса) мог бы сформулировать позицию о том, при соблюдении каких условий такое ограничение суверенитета возможно; рассмотреть вопрос о допустимости жертвовать одной конституционной ценностью (допускать угрозу ограничения экономического суверенитета государства и угрозу его экономической безопасности) ради недоказанной другой конституционной ценности или ее другого аспекта (ради «валютной подушки безопасности» как элемента, по мнению некоторых экспертов, экономической безопасности государства)⁷⁵⁴; оценить, является ли ограничение суверенитета/угроза ему, к которому привела совокупность норм, институционально оформивших указанную выше опасную тенденцию, «адекватным»; имеются ли менее обременительные (менее опасные для суверенитета государства) средства достижения тех же целей; не является ли сама цель (в том числе, с учетом признаков того, что соответствующие нормативные акты разрабатывались вне России) «мнимой»…