Текст книги "Экономический суверенитет государства и конституционно-правовые механизмы его защиты"

Выделенные по критерию субъекта виды экономического суверенитета можно классифицировать далее по иным критериям (рассмотрим на примере экономического суверенитета государства, которому посвящена основная часть данной работы):

1. По критерию внутреннего верховенства и внешней независимости – на внутренний и внешний (как и суверенитет в целом).

2. По критерию разграничения юридического права и реальной возможности его реализации – на формальный и фактический (см. выше).

3. По объекту/структуре²¹⁴ (входящим в него элементам) – данный вопрос требует на нем остановиться чуть подробнее.

К элементам экономического суверенитета логично относить такие, как: суверенитет в сфере внешнеэкономической политики, ресурсный, энергетический, финансовый, промышленно-технологический суверенитет и т. д., поскольку в литературе отмечается, что «в обобщенной форме экономический суверенитет характеризуют: ресурсная <…> самодостаточность; финансовая независимость; научно-технологическая и технологическая самостоятельность, самостоятельное развитие критических технологий»²¹⁵, а в нормативно-правовых актах и официальных документах используются соответствующие термины, например, «технологический суверенитет» (п. 61 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации), «суверенитет финансовой системы» (п. 62 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации)²¹⁶ и т. д.

При этом элементы экономического суверенитета переплетаются между собой. Так, поскольку энергетическая сфера включает и природные энергоресурсы, и электроэнергетику, и атомную промышленность, и другие составляющие (см., в частности, п. 6 °Cтратегии национальной безопасности Российской Федерации), происходит пересечение энергетического суверенитета и других элементов экономического суверенитета, например, ресурсного суверенитета. Ресурсный же суверенитет тесно пересекается с территориальным суверенитетом. Выделение «территориального суверенитета» также дискуссионно – чаще говорится о территории как о пространственном ограничении действия суверенитета, хотя в некоторых конституциях говорится о суверенитете и территории почти через запятую: (например, в ст. 1 Конституции Туркменистана²¹⁷), а иногда даже используется сам термин «территориальный суверенитет» – в конституциях (ч. 3 ст. 4 Конституции Восточного Тимора²¹⁸) и в литературе²¹⁹. Однако ресурсный и территориальный суверенитеты пересекаются подобно кругам Эйлера-Венна, поскольку последний включает в себя также право осуществления правосудия на соответствующей территории и другие правомочия, выходящие за пределы экономического суверенитета. Территориальный суверенитет также пересекается с тем, что условно можно назвать «суверенитетом юрисдикции» (или шире – «суверенитетом правового поля») – последнее в значительной степени входит в экономический суверенитет (в части регулирования экономических отношений и рассмотрения экономических споров в национальных юрисдикционных органах), но тоже выходит за его пределы. Аналогично, внешнеэкономический суверенитет пересекается как с финансовым (в части фискальных поступлений от таможенных пошлин), так и с промышленно-технологическим, поскольку инструменты внешнеэкономической политики направлены, в том числе, и на защиту собственного производителя.

Возможны и различные классификации «подэлементов» экономического суверенитета, например, в рамках финансового суверенитета можно выделять валютный суверенитет, суверенитет в части денежно-кредитной политики, суверенитет в части бюджетных доходов (фискальный суверенитет) и расходов и т. д. Они также пересекаются. Например, деоффшоризация экономики является не только механизмом обеспечения фискального суверенитета, но и, как отмечают исследователи, например академик РАН С. Ю. Глазьев, является условием реализации суверенной денежно-кредитной политики²²⁰. Суверенитет в части бюджетных доходов и расходов тесно пересекается с суверенитетом в части внутренней социально-экономической политики (первый выделяется по критерию инструментария, второй – по функции государства). Выделяемый в литературе «таможенный суверенитет»²²¹ можно рассматривать как подэлемент и суверенитета в сфере внешнеэкономической деятельности, и фискального суверенитета (в свою очередь, являющегося подэлементом финансового).

Такая классификация элементов экономического суверенитета является условной, поскольку, как, представляется, верно отмечают исследователи, «все элементы государственного суверенитета находятся в системном единстве. Стоит ликвидировать какой-либо из элементов, как разрушится вся система суверенитета»²²².

Исходя из предложенных выше определений формального и фактического экономического суверенитета, можно предложить и другой вариант их структурирования.

Элементами формального экономического суверенитета являются:

1) право на обособление своего экономического пространства от экономических пространств иных субъектов (таможенное и т. п.), а также на регулирование условий доступа иностранных инвестиций в национальную экономику²²³ и на поддержку отечественного производителя²²⁴;

2) право осуществлять юрисдикционную деятельность («суверенитет юрисдикции») по экономическим спорам в пределах своего «территориального суверенитета» или иной нормативно-закрепленной юрисдикции. И обратно: неподсудность внешним юрисдикционным органам, государственный иммунитет²²⁵;

3) право осуществлять нормативно-правовое регулирование («суверенитет правового поля») экономических отношений в пределах своего «территориального суверенитета»;

4) право собственности, распоряжения ею²²⁶ и контроля за своими активами и пассивами;

5) право на наличие национальной денежной единицы и ее эмиссию;

6) право определять собственную экономическую политику (элемент можно далее дробить по видам экономической политики), включая право на введение ограничений (в рамках своей юрисдикции) деятельности субъектов экономических отношений – в целях обеспечения публичных интересов, а также на связывание права реализации ими правомочий собственника и иных экономических прав с публичными интересами;

7) право взаимодействовать с иными субъектами – носителями экономического суверенитета (государствами), определять правила этого взаимодействия, создавать с ними объединения, включая добровольную уступку им части своего экономического суверенитета, а также право выхода (выделено мною. – О. Б.) из объединений и иных международных обязательств²²⁷, включая различные инвестиционные и концессионные соглашения, соглашения о разделе продукции и т. д. (далее – «международные обязательства в широком смысле слова»), ибо, цитируя знаменитую ст. 28 Конституции Франции 1793 г., «ни одно поколение не может подчинить своим законам поколения будущие»²²⁸, и сегодня, представляется, данный подход имеет смысл экстраполировать на сферу международных обязательств, принятых «предыдущим поколением».

Элементами фактического экономического суверенитета являются:

1) те же элементы, что и формального, но с заменой «право» на «фактическая возможность»;

2) максимальная самодостаточность и независимость либо сбалансированная взаимозависимость от внешних поставок, колебаний мировых цен на отдельные виды ресурсов и товаров, кризисных экономических явлений в других государствах и в мире в целом.

Хотя такой вариант классификации элементов экономического суверенитета (отдельно формального экономического суверенитета и отдельно – фактического экономического суверенитета) представляется более точным, в дальнейшем мы будем пользоваться первоначальной классификацией («ресурсный суверенитет», «финансовый суверенитет» и т. д.), поскольку именно она получила распространение в литературе и нормативно-правовых актах.

Из работ некоторых юристов-конституционалистов можно сделать вывод о различном объеме экономического суверенитета у разных государств. Они относят «наличие единой кредитно-денежной системы, самостоятельную эмиссию собственной денежной единицы и ценных бумаг» к признакам государственного суверенитета, но лишь «России и некоторых стран мира», так как многие страны Африки, Латинской Америки и Полинезии не имеют собственной денежной единицы и сами не осуществляют денежную эмиссию²²⁹. Данный тезис – спорный: если не относить указанный признак к универсальным, то получается, что у этих государств нет ограничения экономического суверенитета – просто он у них «изначально более узкий», чем у других стран, лишение которых данных функций уже следует рассматривать как ограничение их экономического суверенитета.

Подводя итог рассмотрению подходов к определению экономического суверенитета, его классификации, можно предложить следующее краткое определение экономического суверенитета (общее – безотносительно его субъекта): экономический суверенитет – это совокупность формального права самостоятельно принимать решения по всем вопросам, связанным с экономической деятельностью, а также реальной возможности экономического самообеспечения. Данное определение может быть дополнено и уточнено. Определим и экономический суверенитет государства: экономический суверенитет государства – это совокупность формального права самостоятельно принимать решения по всем вопросам своей компетенции в экономической сфере (применительно к России – по всем вопросам, отнесенным ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации), реальной возможности самостоятельного принятия решений по кругу указанных вопросов, а также и фактической возможности экономического самообеспечения.

Несколько оговорок. Первое: под экономическим самообеспечением в данном случае понимается не абсолютная самодостаточность в условиях изоляции, но сбалансированность взаимозависимостей.

Второе: перед лицом внешних субъектов первая часть определения, касающаяся права принятий решений по вопросам, отнесенным к ведению государства, может быть дополнена и вопросами, отнесенными к ведению его субъектов (если это федеративное государство) и их совместному ведению и т. п. («конкурирующей компетенции» и т. д. – в зависимости от установленной в данном государстве модели разграничения полномочий между федерацией и субъектами федерации и принятой терминологии), подразумевая, тем самым, целесообразность выступления государства перед внешними субъектами как единого целого – как совокупной воли центральных и региональных органов государственной власти. Особенно это актуально для таких государств, как Россия, где суверенитет субъектов федерации не признается (что, как говорилось выше, зафиксировано КС РФ).

Третье: как всякая попытка дать предельно краткую дефиницию сложному многогранному явлению, предложенное автором определение не является исчерпывающим и может рассматриваться в совокупности с более подробной расшифровкой экономического суверенитета, приведенной выше.

Если один из вечных вопросов для экономистов – о степени участия государства в экономике, то юрист-конституционалист может сформулировать вопрос концептуально: допустимо ли (вне зависимости от доминирующих на данном историческом этапе представлений о должном участии государства в экономике) «связывание рук» последующим властям и народу и лишение их самой возможности определять степень государственного участия в экономике? Если экономисты спорят о целесообразности тех или иных мер экономической политики, то для конституционалиста главный вопрос – о сохранении в руках государства самой возможности использования тех или иных мер, т. е., вопрос сохранения суверенитета.

Однако ценность государственного суверенитета все чаще подвергается сомнению. Процессы глобализации – вызов государственному суверенитету и в целом, и особенно в экономической сфере. Но отсутствует единство в оценке того, является ли суверенитет «пережитком Вестфальской эры», или же этот вызов – серьезная угроза одной из ключевых конституционно-правовых ценностей. И, как отмечает С. Н. Бабурин, «теоретические споры вокруг проблемы суверенитета давно уже стали ключевым инструментом политического противоборства»²³⁰.

В данной дискуссии юристам-конституционалистам определиться проще, чем представителям другим дисциплин – можно оттолкнуться от конституционных норм. А конституции большинства современных государств в прямой или косвенной форме закрепляют государственный (а в ряде случаев – и народный) суверенитет²³¹.

Народный (прямо) и государственный (косвенно) суверенитет закреплены в первой главе Конституции РФ «Основы конституционного строя» (ст. 3, 4), которой, в соответствии со ст. 16, никакие другие положения Конституции противоречить не могут. Таким образом, хотя процедура проверки соответствия одних норм Конституции РФ другим не предусмотрена, тем не менее можно говорить даже о приоритете этих норм перед, например, ст. 79 Конституции РФ, позволяющей передать часть полномочий Российской Федерации межгосударственным объединениям (кстати, по мнению О. Г. Румянцева, являвшегося секретарем Конституционной комиссии в 1990–1993 гг., норму о праве «вступать в Союз с другими государствами и в установленных случаях выходить из него, участвовать в создании органов союза и делегировать им часть своих полномочий» следовало закрепить «в качестве одной из незыблемых основ конституционного строя России…»²³²; действующая же Конституция России в первой главе «Основы конституционного строя» закрепляет лишь суверенитет, а возможность передачи части полномочий Российской Федерации межгосударственным объединениям устанавливается в главе 3 Конституции). Это позволяет ставить вопрос об абсолютной ценности суверенитета государства, а также о введении презумпции ценности экономического суверенитета как составляющей суверенитета в целом.

В юридической доктрине суверенитет давно относят к «конституционно значимым ценностям» (эту категорию активно использует и КС РФ). Иногда его относят даже к «ценностям высшего порядка», обеспечение которых «стало главной задачей деятельности органов всех уровней власти, должностных лиц, граждан и их объединений»²³³. Из зарубежного опыта заслуживает внимания предложение рассматривать в качестве ценности национальную нормативную автономию (а национальная нормативная автономия в экономической сфере – по сути, и есть экономический суверенитет государства или, точнее, его важная составляющая)²³⁴. Более того, толкование постановления КС РФ приводит к выводу, что КС РФ относит к числу «конституционно-значимых ценностей», обеспечивать которые обязан законодатель, и непосредственно «экономический суверенитет РФ»²³⁵, т. е. имеется и конституционно-аксиологическое²³⁶ доказательство ценности экономического суверенитета.

Кроме того, выше говорилось о том, что ценность экономического суверенитета обусловлена также тем, что он выступает инструментом обеспечения экономической безопасности как одного из ключевых аспектов национальной безопасности в целом («безопасности государства» в терминологии Конституции РФ); в качестве же первой цели государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности в Стратегии экономической безопасности РФ 2017 г. названо «укрепление экономического суверенитета Российской Федерации»²³⁷.

Выступает экономический суверенитет государства и инструментом реализации другого конституционного принципа – социального государства (применительно к России – ст. 7 Конституции РФ), поскольку для полноценной реализации последнего требуется сохранение в руках государства суверенного права использовать весь спектр инструментов социальной и социально-экономической политики. Ниже будут приведены примеры ограничения экономического суверенитета государства, ставящие под угрозу возможность полноценной реализации принципа социального государства (например, предоставление государству кредитов под условие сокращения социальных расходов или принятие в рамках ВТО обязательств по открытию рынка услуг в области здравоохранения, образования, что косвенно влечет так называемую «приватизацию публичных благ»). Экономический суверенитет и социальное государство – темы, традиционно рассматриваемые раздельно, хотя тесно связанные. Вся дискуссия об инструментах социальной (социально-экономической) политики уместна лишь в случае сохранения в руках государства самого суверенного набора данных инструментов.

Таким образом: если в политических науках вопрос о ценности суверенитета – дискуссионный, то с конституционно-правовой точки зрения, суверенитет (включая экономический суверенитет как один из его ключевых элементов) является безусловной ценностью²³⁸, частью которой в определенных ситуациях государства могут поступаться, но при этом принципиально важным является выполнение следующих условий:

1) фиксация самого факта существенной уступки части суверенных полномочий иному субъекту (подробнее о «существенности» говорится в третьей главе данной работы);

2) наличие четкого обоснования необходимости поступиться одной ценностью (частью суверенитета)²³⁹ – ради иной, высшей ценности, ради достижения стратегических целей общества и государства, в том числе безопасности государства и общества, обеспечения прав и свобод человека и гражданина и т. п.;

3) особого внимания заслуживает вопрос о степени долгосрочности принимаемых обязательств – с выделением тех из них, что принимаются на длительный период (например, в два или более раза превышающий срок полномочий органов власти) или, тем более, бессрочно;

4) отдельно должен выделяться вопрос о механизме и степени затрудненности выхода из международного обязательства (а применительно к международным обязательствам, имеющим экономическое содержание, еще о цене выхода – какие материальные потери в виде, например, прямых компенсаций ущерба другим участникам обязательства государство должно понести в ходе выхода из договора): недопустимы ситуации, когда после ратификации договора остаются неясными возможность и степень затрудненности выхода из обязательства, его механизм;

5) процедура принятия решения по вопросам, связанным с существенной и, тем более, с долгосрочной уступкой части суверенитета (части суверенных полномочий) должна соответствовать масштабу и цене вопроса и быть усложненной по сравнению с процедурой принятия текущих решений.

Эти вопросы будут рассмотрены в данном исследовании ниже.

1.2. Междисциплинарные подходы и анализ экономического суверенитета

Проблематика настоящего исследования – междисциплинарная, причем как лежит на стыке с другими общественными дисциплинами, так и требует межотраслевого подхода в рамках ее правового решения. Однако именно в рамках конституционного права представляется возможным поставить некоторые наиболее фундаментальные концептуальные вопросы.

Можно отметить как минимум два конституционно-правовых аспекта. Во-первых, сама категория «суверенитет» является объектом конституционно-правового исследования, и хотя термин «экономический суверенитет» пришел из экономической науки, он обозначает один из видов суверенитета как объекта конституционно-правового анализа (что не исключает анализ экономического суверенитета и как международно-правовой категории²⁴⁰, а, например, таких его элементов, как «фискальный суверенитет» и «финансовый суверенитет» – как финансово-правовых категорий²⁴¹). Таким образом, вне зависимости от того, носят ли угрозы экономическому суверенитету конституционно-правовой характер или нет, а также используются ли конституционно-правовые или иные механизмы его обеспечения, данная проблематика в любом случае представляет конституционно-правовой интерес.

Во-вторых, в данном исследовании, хотя и показан широкий спектр механизмов обеспечения экономического суверенитета, тем не менее основной акцент будет сделан на конституционно-правовых механизмах, менее изученных и не исследовавшихся в систематизированном виде в юридической науке.

В ходе работы потребовалось обращение к экономической литературе, в особенности по институциональной экономике (как в рамках «классического институционализма», делавшего акцент на правовых, социальных и иных факторах²⁴², так и в рамках неоинституционализма, так как из него вышло междисциплинарное направление «конституционная экономика»²⁴³); политической экономии (в силу необходимости анализа «политического контекста» в конституционном праве²⁴⁴); мировой экономике (рассмотрение внешних угроз экономическому суверенитету); по экономической безопасности, макроэкономике (в том числе внешнеэкономической политике) и т. д.

Возникает задача выбора парадигмы, в рамках которой анализ проблем обеспечения экономического суверенитета будет наиболее плодотворным. Очевидно, что в настоящем исследовании выбор может идти между чистым конституционным правом и смежными направлениями. Речь идет о двух группах направлений:

1. Направления, смежные с конституционным правом, рассматриваемые рядом авторов как его часть, и возникшие в связи с процессами глобализации, интеграции, стирания граней между конституционным и международным правом²⁴⁵ (например, И. А. Умнова отмечает «конвергенцию» конституционного и международного публичного права²⁴⁶, а Н. Б. Пастухова ставит задачу «оценки степени взаимообусловленности и взаимопроникновения международного и конституционного права в современном мире, а также процесса изменения представлений о суверенитете»²⁴⁷).

Направления, возникшие на стыке юридической (в частности, конституционно-правовой) и экономической наук, отмежевывающиеся от классических в отечественной традиции «конституционных основ экономики» (понимаемых как раздел конституционного права и имеющих близкие аналоги в праве других государств, например «конституционное хозяйственное право» в Германии²⁴⁸) и постепенно претендующие на замещение собой «конституционных основ экономики» (в силу этого они будут рассмотрены подробнее).